自然資源部關于高水平保護高效率利用自然資源推動生態產品價值實現的意見

自然資發〔2024〕281號

各省、自治區、直轄市自然資源主管部門，新疆生產建設兵團自然資源局，上海市海洋局、浙江省海洋經濟發展廳、福建省海洋與漁業局、山東省海洋局、廣西壯族自治區海洋局、海南省海洋廳，中國地質調查局及部其他直屬單位，各派出機構，部機關各司局：

　　自然資源是形成和實現生態產品價值的物質基礎。為深入貫徹《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》，聚力推動高水平保護和高效率利用自然資源，助力實現生態產品價值，提出以下意見。

　　一、總體要求

　　堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神，深入貫徹習近平生態文明思想，牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，健全自然生態系統保護機制，完善自然資源資產配置方式，推動高水平保護自然資源，夯實生態產品供給基礎，高效率利用自然資源，讓生態優勢源源不斷轉化為發展優勢，滿足人民日益增長的美好生活需要。

　　堅持生態優先、綠色發展。尊重自然、順應自然、保護自然，強化國土空間規劃的基礎作用，著力提升生態產品供給能力，增值自然資本。通過合理高效利用自然資源，將生態財富轉化為經濟財富。

　　堅持政府引導、市場運作。堅持有效市場和有為政府相結合，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府在政策引導、需求創造和監督管理等方面作用。

　　堅持因地制宜、探索創新。貫徹主體功能區戰略，立足自然資源稟賦條件，充分發揮各地區比較優勢，尊重基層首創精神，創新生態產品價值實現路徑。

　　堅持制度銜接、相互促進。統籌銜接主體功能區制度、國土空間用途管制制度和自然資源資產管理制度建設，增強政策的整體性、系統性和協同性，推動高水平保護和高質量發展相得益彰。

　　到2029年，自然資源保護水平和利用效率逐步提高，生態產品供給能力持續提升，生態產品價值實現路徑明顯拓展。到2035年，高水平保護和高效率利用自然資源的制度不斷完善，綠水青山轉化為金山銀山的成效顯著，為以美麗中國建設全面推進人與自然和諧共生的現代化提供有力支撐。

　　二、夯實生態產品價值實現的資源和空間基礎

　　（一）強化國土空間規劃戰略引導

　　統籌落實主體功能區戰略、區域協調發展戰略、區域重大戰略、新型城鎮化戰略、鄉村振興戰略、海洋強國戰略等國家重大戰略，強化國土空間規劃對國土空間開發保護和生態產品價值實現的基礎性、引領性作用。編制實施全國主體功能區優化實施方案，引導各地區立足資源稟賦特點，發揮比較優勢，塑造生態優先、綠色發展的新空間、新資源、新生態、新動能，因地制宜培育新質生產力。強化農產品主產區保障糧食和重要農產品生產功能，樹立并踐行大食物觀，挖掘特色農業資源，保障國家糧食安全，促進鄉村全面振興。加強陸海統籌，完善重點生態功能區維護生態安全功能，提高優質生態產品供給能力，培育壯大生態環境友好型產業。優化空間結構，強化城市化地區人口和經濟承載功能，推動城市群、都市圈綠色一體化發展和城市有機更新，讓城市融入大自然，建立高質量城市生態系統和安全系統，打造宜居、韌性、智慧城市，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁。

　　（二）嚴格自然生態保護空間底線約束

　　健全以國土空間規劃為基礎、以國土空間用途管制為主要手段的國土空間開發保護制度，推動形成生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的空間格局。切實守牢耕地保護紅線，落實永久基本農田特殊保護要求，將各類耕地占用納入占補平衡管理。落實生態保護紅線管理制度，自然保護地核心保護區原則上禁止人為活動，生態保護紅線內自然保護地核心保護區外，僅允許符合管控要求的有限人為活動和國家重大項目占用，守住自然生態安全邊界。嚴格管控城鎮開發邊界，堅持嚴控總量、盤活存量、優化結構、提升效率，著力提高建設用地節約集約利用水平，減少對耕地和自然生態空間的占用，推動城鎮空間內涵式集約化綠色發展。

　　（三）實施自然生態系統整體保護、系統修復、綜合治理

　　學習運用習近平生態文明思想“廈門實踐”經驗，推進山水林田湖草沙一體化保護和系統治理，厚植生態產品價值實現的綠色底色，提升生態系統多樣性、穩定性、持續性。全面推進以國家公園為主體的自然保護地體系建設，加強生物多樣性保護。圍繞重要流域和自然地理單元，實施重要生態系統保護和修復重大工程，做強做亮“中國山水工程”品牌，推進國家生態安全屏障體系建設。加大歷史遺留廢棄礦山生態修復治理，因地制宜實施生態修復，恢復區域生態系統功能。加強生產礦山生態修復監管，推進邊生產、邊治理，促進綠色礦山建設。陸海統籌推進近岸海域與入海河流協同治理，加強紅樹林、珊瑚礁、海草床等重要海洋生態系統保護修復。

　　三、提升生態產品價值實現的資源要素供給和配置效能

　　（四）推進自然資源確權登記和設權賦能

　　依托自然資源統一調查監測、自然資源分等定級、資產清查成果，摸清生產生態產品的資源底數。有序開展自然資源確權登記，加強登記成果應用，明晰自然資源資產產權主體和邊界，明確生態產品權責歸屬。健全不同門類自然資源資產的權利體系，按照自然資源資產所有權與使用權相分離的原則，推動自然資源資產有償使用。完善國有農用地、未利用地權利體系，構建無居民海島權利體系，探索土地、海域、水域使用權等分層設權，推動各類自然資源資產使用權等權利組合設置，促進自然資源資產增值增效。探索開展自然資本核算。

　　（五）促進自然資源資產整體配置和高效利用

　　根據國民經濟和社會發展規劃、國土空間規劃，探索編制自然資源資產配置方案，按照公益性、經營性等特征，分類劃定儲備片區、配置單元，統籌謀劃自然資源資產儲備、配置、價值實現、收益管理等內容。加強與國土空間規劃的反饋和協同，根據配置方案編制實施計劃，結合落實詳細規劃有關規劃用途、開發強度等要求，明確自然資源資產配置的時序、方式、規模、用途等，引導自然資源資產布局合理、結構優化。探索通過收儲、租賃、置換和入股等方式，形成主體明確、邊界清晰的自然資源資產組合標的，推動多要素自然資源資產組合供應，促進資產配置效率最優化和效益最大化。制定自然資源資產整體評估技術標準，構建統一的自然資源分等定級估價體系和市場交易規則。探索通過有償使用合同、監管協議等方式，落實各類自然資源資產的使用條件、產業準入標準和生態保護修復要求等，并統一納入自然資源資產交易平臺管理。

　　四、創新生態產品價值實現新機制

　　（六）建立資源權益指標市場化交易機制

　　充分發揮市場決定性作用，開展資源權益指標市場化交易，讓保護綠水青山獲得合理回報。探索建立大陸自然岸線占修平衡制度，新增建設項目占用自然岸線的，由項目建設單位承擔修復與占用相當的生態恢復岸線責任，涉及生態保護紅線的嚴格執行有關規定。在嚴守生態安全底線前提下，各類實施主體依法依規將非耕地墾造、恢復為耕地形成的補充耕地指標，可以按規定流轉使用。試點探索生態保護紅線內的零星建設用地優先轉為林地、草地、濕地，騰退的建設用地可按一定比例折算為新增城鎮建設用地規模，調整到城鎮開發邊界內，不占用現有開發邊界規模和擴展倍數。實施生態系統碳匯能力鞏固提升行動，支持生態系統碳匯項目通過全國溫室氣體自愿減排交易市場、碳普惠機制等獲得收益。

　　（七）健全生態補償賠償機制

　　立足主體功能定位，推進各地探索生態空間綜合補償模式，系統謀劃同一生態空間中并存的各類自然生態要素，穩步推進各類生態補償資金統籌使用。推動完善重點生態功能區轉移支付政策，加大對生態保護紅線覆蓋比例較高地區支持力度，推動將生態保護紅線面積、比例、保護情況作為資金分配和獎懲的重要因素。鼓勵生態產品供給地和受益地按照自愿協商原則，通過資金補償、產業轉移、共建園區等多元化方式，開展橫向生態保護補償。推進自然資源資產損害賠償制度建設，逐步建立自然資源資產損害的發現、核實、索賠和報告機制，維護自然資源資產所有者權益。

　　（八）構建生態產品產業化經營開發機制

　　科學開發利用自然資源，推動產業化經營，培育綠色新動能。依托潔凈水源、清潔空氣、適宜氣候等自然本底條件和優美自然風光，從事生態旅游、康養、體育等產業開發。發掘海洋生態產品價值，發展海水淡化與綜合利用、海洋可再生能源、海洋生態牧場等綠色產業。利用地質遺跡、地熱、礦泉水等特色資源，建設地質文化村和相關產業。加快礦山生態修復、礦產資源綜合利用、二氧化碳地質封存等綠色技術創新和產業化應用，推動產業綠色轉型。鼓勵自然資源富集、生態產品生產能力較強的地區，探索建立全要素、全產業覆蓋的生態產業化和產業生態化運行機制，促進產業與生態融合發展。

　　五、組織保障

　　各級自然資源主管部門要加強組織實施，強化部門協同，形成工作合力。積極宣傳生態產品價值實現的進展和成果，總結推廣各地典型做法和經驗，持續發布生態產品價值實現典型案例，合理體現自然資源的經濟效益、社會效益和生態效益，營造全社會共同推進“兩山”轉化、建設美麗中國的良好氛圍，為構建人與自然和諧共生的現代化貢獻力量。

自然資源部

2024年12月4日

解讀

自然資源部自然資源所有者權益司相關負責人解讀《關于高水平保護高效率利用自然資源推動生態產品價值實現的意見》

為深入貫徹《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》，推動完善生態產品價值實現機制，自然資源部近日印發《關于高水平保護高效率利用自然資源推動生態產品價值實現的意見》（以下簡稱《意見》）。

《意見》的出臺背景是什么？基于什么考慮？主要內容有哪些？日前，《中國自然資源報》記者就上述內容采訪了部自然資源所有者權益司相關負責人。

記者：《意見》出臺的背景和意義是什么？

答：習近平總書記高度重視生態產品價值實現工作，多次發表重要講話，作出重要指示批示。2018年，習近平總書記在深入推動長江經濟帶發展座談會上強調，探索政府主導、企業和社會各界參與、市場化運作、可持續的生態產品價值實現路徑。2020年，習近平總書記在全面推動長江經濟帶發展座談會上再次強調，要加快建立生態產品價值實現機制，讓保護修復生態環境獲得合理回報，讓破壞生態環境付出相應代價。2023年，習近平總書記在全國生態環境保護大會上進一步指出，拓寬綠水青山轉化金山銀山的路徑。今年以來，習近平總書記作出一系列重要指示，強調要健全生態產品價值實現機制。

自然資源部黨組認真貫徹落實習近平總書記重要指示批示精神和黨中央、國務院部署安排，積極配合國家發展改革委推動國家生態產品價值實現機制試點、制定生態產品價值評價核算規范等工作，同步開展了自然資源領域生態產品價值實現理論研究、實踐探索、案例發布等工作。在總結近年來自然資源系統推動“兩山”轉化的理論和實踐成果基礎上，自然資源部研究制定了《意見》，立足自然資源部門職責職能，通過高水平保護和高效率利用自然資源，夯實生態產品的供給基礎，推動生態產品的價值顯化和權益實現，健全完善生態產品價值實現機制。

《意見》對自然資源領域推進生態產品價值實現工作作出系統設計和安排，出臺《意見》有以下重大意義：第一，是貫徹落實習近平生態文明思想的重要舉措，有利于走出一條協同推進生態環境保護與綠色低碳發展的新路子，推進人與自然和諧共生的現代化。第二，是踐行綠水青山就是金山銀山理念的關鍵路徑，有利于破解“兩山”轉化的深層次體制機制障礙，推動自然資源優勢轉化為生態發展優勢。第三，是履行“兩統一”職責，促進自然資源資產管理與國土空間規劃、用途管制、生態保護修復統籌協調的必然要求，生態產品的價值顯化與國土空間規劃及用途管制、自然資源資產配置等密切相關，加強統籌協調，能夠增加生態產品供給、促進自然資源生態價值提升。第四，是實現資源、資產、資本、資金的良性循環，促進資產增值增效的關鍵環節。一方面，在全面推進美麗中國建設的時代背景下，自然資源資產管理必須堅持生態優先、綠色發展，只有保證生態產品供給的可持續性，才能提升資源資產的綜合效益，維護好所有者權益；另一方面，在保護生態環境的前提下，將多要素自然資源整合為資產組合標的后整體配置，能夠推動解決單一要素配置效益低、保護使用碎片化、容易產生負外部性等問題，讓綠水青山等自然資源“變資產、聚資本、獲資金”，促進自然資源和生態產品價值實現。第五，是培育綠色發展新動能的迫切需要，當前我國已轉向高質量發展階段，以犧牲環境和過度、單一依賴土地要素投入的模式已難以為繼。建立生態產品價值實現機制，就是要通過明確產權主體、健全權利體系、整體配置資產、加強收益管理等步驟，顯化山水林田湖草沙等多要素自然資源資產的綜合效益，讓生態優勢源源不斷轉化為發展優勢。

記者：《意見》的起草過程和總體框架是什么？

答：《意見》起草過程中，重點開展了以下工作：一是系統梳理、認真學習領會習近平總書記關于生態產品價值實現機制的重要論述精神，作為起草《意見》、推動工作的根本遵循。二是開展理論研究。從自然資源管理角度出發，對生態產品的概念內涵、分類體系、實現路徑等進行專題研究，為起草《意見》、開展工作奠定理論基礎。三是加強典型示范。自2020年起陸續發布了5批53個典型案例，總結提煉了外溢共享型、賦能增值型、配額交易型三類典型路徑，推進實踐探索和模式創新。四是開展試點實踐。選擇江蘇、廣東、福建等6省的10個市縣開展自然資源領域試點，在工作基礎、多元路徑、技術體系、政策制度等方面取得了積極成效，形成了一批理論、實踐、技術和制度成果。五是廣泛征求意見。聽取地方、科研機構和專家學者等意見建議，尊重基層首創精神，將地方行之有效的做法和經驗，總結上升為政策制度。

在上述工作的基礎上，聚焦自然資源保護和利用的辯證統一，融合自然資源的管理鏈條和生態產品的價值實現鏈條，總結提煉自然資源領域推動“兩山”轉化的總體要求、主要內容和關鍵舉措，形成了《意見》“1+3+1”的總體框架，共五個部分：第一部分是總體要求，明確了指導思想、基本原則和到2029年、2035年的主要目標。第二部分至第四部分提出了自然資源領域推動生態產品價值實現的主要內容。一是夯實生態產品價值實現的資源和空間基礎，這是生態產品的“生產環節”，通過高水平保護自然資源，讓綠水青山的“顏值”更高，厚植生態產品價值實現的綠色底色。二是提升生態產品價值實現的資源要素供給和配置效能，這是生態產品的“配置環節”，通過高質量賦能自然資源，讓價值實現的“動力”更強，促進資產配置效率最優化和效益最大化。三是創新生態產品價值實現新機制，這是生態產品的“交易環節”，通過高效率利用自然資源，讓金山銀山的“成色”更足，實現自然資源和生態產品的綜合效益。第五部分是組織保障，提出強化部門協同、持續發布典型案例等保障措施。

記者：如何夯實生態產品價值實現的資源和空間基礎？

答：加強國土空間規劃戰略引導和自然生態系統整體保護修復，提升生態系統多樣性、穩定性、持續性，是完善生態產品價值實現機制的基本前提和應有之義。《意見》圍繞夯實生態產品價值實現的資源和空間基礎，提出了三個方面的具體舉措：

一是強化國土空間規劃戰略引導。統籌落實國家重大戰略，強化國土空間規劃對國土空間開發保護和生態產品價值實現的基礎性、引領性作用。通過編制實施全國主體功能區優化實施方案，引導農產品主產區、重點生態功能區、城市化地區等不同地區，立足自身資源稟賦特點，充分發揮比較優勢，因地制宜推動生態產品價值實現。

二是嚴格自然生態保護空間底線約束。通過切實守牢耕地保護紅線、落實生態保護紅線、嚴格管控城鎮開發邊界，健全以國土空間規劃為基礎、以國土空間用途管制為主要手段的國土空間開發保護制度，推動形成生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的空間格局。

三是實施自然生態系統整體保護、系統修復、綜合治理。自然生態系統是一個有機整體，通過學習運用習近平生態文明思想“廈門實踐”經驗，久久為功推進山水林田湖草沙一體化保護和系統治理，全面推進以國家公園為主體的自然保護地體系建設，加強生物多樣性保護，才能提高優質生態產品供給能力，讓價值實現成為“有本之木、有源之水”，奠定生態產品價值實現的基礎。

記者：如何提升生態產品價值實現的資源要素供給和配置效能？

答：生態產品價值實現離不開自然資源的要素保障和資產的有效供給。《意見》總結并明確了提升資源要素供給和配置效能的主要舉措：

一是推進自然資源確權登記和設權賦能。重點是通過自然資源統一調查監測和確權登記等，摸清資源底數，明確生態產品權責歸屬。健全自然資源資產的權利體系，按照自然資源資產所有權與使用權相分離的原則，完善國有農用地、未利用地權利體系，構建無居民海島權利體系，探索土地、海域、水域使用權等分層設權，推動各類自然資源資產使用權等權利組合設置，促進自然資源資產增值增效。

二是推動編制自然資源資產配置方案和實施計劃。重點是按照公益性、經營性等特征，分類劃定儲備片區和配置單元，統籌謀劃自然資源資產儲備、配置、價值實現、收益管理等內容，并加強與國土空間規劃的反饋和協同。根據配置方案編制實施計劃，結合落實詳細規劃有關規劃用途、開發強度等要求，明確自然資源資產配置的時序、方式、規模、用途等，引導自然資源資產布局合理、結構優化。

三是推動自然資源資產組合供應。根據自然資源資產配置方案和實施計劃，有序開展自然資源資產組合供應。探索通過收儲、租賃、置換和入股等方式，將一定空間范圍內分散的自然資源資產進行集中，形成主體明確、邊界清晰的自然資源資產組合標的，比如“土地+”“海域+”“地下+地表+地上”等資產組合，再開展資產整體配置，促進資產配置效率最優化和效益最大化。

記者：自然資源領域創新生態產品價值實現機制有哪些舉措？

答：生態產品價值實現涉及各方面、多領域，需要強化機制創新和政策支持。《意見》提出了自然資源領域創新生態產品價值實現機制的重要舉措，具體包括：

一是建立資源權益指標市場化交易機制。重點是探索大陸自然岸線占修平衡制度，新增建設項目占用自然岸線的，由項目建設單位承擔修復與占用相當的生態恢復岸線責任；開展非耕地墾造、恢復耕地形成的補充耕地指標流轉；試點探索在生態保護紅線內建設用地優先轉為林地、草地、濕地，騰退的建設用地可按一定比例折算為新增城鎮建設用地規模，調整到城鎮開發邊界內，不占用現有開發邊界規模和擴展倍數，推動形成“使用者付費、受益者補償、保護修復者獲益”的利益導向機制。逐步建立“調查監測—確權登記—碳匯計量—底價評估—市場交易—金融支持”的生態系統碳匯全鏈條交易機制，支持生態系統碳匯項目通過全國溫室氣體自愿減排交易市場、碳普惠機制等獲得收益，打通生態系統碳匯可度量、可交易、可實現的價值實現路徑。

二是健全生態補償賠償機制。重點是立足主體功能定位，探索生態空間綜合補償模式和各類生態補償資金統籌使用，加大對生態保護紅線覆蓋比例較高地區支持力度。鼓勵生態產品供給地和受益地按照自愿協商原則，通過資金補償、產業轉移、共建園區等方式，開展橫向生態保護補償。推進自然資源資產損害賠償制度建設，逐步建立損害的發現、核實、索賠和報告機制，維護自然資源資產所有者權益。

三是推進自然資源領域生態產業化和產業生態化。充分發揮自然資源的綜合效益，科學利用海洋、地質遺跡、地熱、礦泉水等特色自然資源，發展海水淡化與綜合利用、海洋可再生能源、海洋生態牧場、地質文化村建設等生態產業化開發，將綠水青山的自然財富、生態財富轉變為經濟財富、社會財富。加快礦山生態修復、礦產資源綜合利用、二氧化碳地質封存等綠色技術創新和產業化應用，促進資源的高效循環使用，推動產業綠色轉型，實現產業生態化。探索在自然資源富集、生態產品生產能力較強的地區，建立全要素、全產業覆蓋的生態產業化和產業生態化運行機制，促進產業與生態融合發展。（肖穎）

來源：自然資源部、資源中國公眾號