裁判要旨

1.關于案涉土地是否構成閑置問題。《閑置土地處置辦法》第二條規定：“本辦法所稱閑置土地，是指國有建設用地使用權人超過國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的動工開發日期滿一年未動工開發的國有建設用地。已動工開發但開發建設用地面積占應動工開發建設用地總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足百分之二十五，中止開發建設滿一年的國有建設用地，也可以認定為閑置土地。”第三十條規定：“本辦法中下列用語的含義：動工開發：依法取得施工許可證后，需挖深基坑的項目，基坑開挖完畢；使用樁基的項目，打入所有基礎樁；其他項目，地基施工完成三分之一。……”

2.關于案涉土地是否符合無償收回條件問題。《閑置土地處置辦法》對于不同原因導致的土地閑置，采取了不同的處置方式，如屬于政府、政府有關部門的原因（以下統稱政府原因）造成動工開發遲延的，應按照第十二條規定處置；其他情形則按照第十四條規定處置。《閑置土地處置辦法》第十四條第二項規定，未動工開發滿兩年的，由市、縣國土資源主管部門按照《中華人民共和國土地管理法》第三十七條和《中華人民共和國城市房地產管理法》第二十六條的規定，報經有批準權的人民政府批準后，向國有建設用地使用權人下達《收回國有建設用地使用權決定書》，無償收回國有建設用地使用權。閑置土地設有抵押權的，同時抄送相關土地抵押權人。

3.關于在人民法院查封期間行政機關能否無償收回國有建設用地使用權問題。在人民法院查封前已構成閑置土地的，行政機關可以在查封期間無償收回建設用地使用權。而對于人民法院查封前未構成閑置土地，在查封中滿足無償收回條件的，行政機關與人民法院應當加強溝通與協調，做好閑置土地司法查封和處置工作銜接，本著既有利于債權人最大化實現債權，又不違反現行法律規定的原則，妥善處理。

裁判文書

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2024）最高法行申4841號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：龍泉鋁業有限公司。住所地：黑龍江省大慶高新區。

訴訟代表人：某集團系列企業管理人。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：黑龍江省大慶市人民政府。住所地：黑龍江省大慶市薩爾圖區。

法定代表人：李巖松。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：黑龍江省人民政府。住所地：黑龍江省哈爾濱市南崗區。

法定代表人：梁惠玲。

再審申請人龍泉鋁業有限公司（以下簡稱龍泉公司）因訴被申請人黑龍江省大慶市人民政府（以下簡稱大慶市政府）、黑龍江省人民政府收回國有土地使用權及行政復議一案，不服黑龍江省高級人民法院（2023）黑行終775號行政判決，向本院申請再審。本院依法組成合議庭進行了審查，現已審查終結。龍泉公司申請再審稱：一、二審判決無正當理由不予認定案涉土地存在有效司法查封的事實，逕行支持大慶市政府收回國有建設用地使用權的決定證據不足；龍泉公司提供了關于暫停項目的通告，而一、二審判決卻在沒有相反證據的情況下，未認定2017年政府方過錯行為對項目建設產生的長期負面影響；一、二審判決未充分考慮新冠肺炎疫情對宗地建設的影響，單純歸責于龍泉公司不妥；被訴行政行為明顯不當，嚴重損害龍泉公司及全體債權人的合法權益。故請求撤銷一、二審判決，改判支持其一審訴訟請求。

本院經審查認為，結合一、二審判決認定的事實與裁判結果及各方當事人的訴辯意見，本案涉及三個爭議焦點問題：（一）關于案涉土地是否構成閑置問題；（二）關于案涉土地是否符合無償收回條件問題；（三）關于在人民法院查封期間行政機關能否無償收回國有建設用地使用權問題。

（一）關于案涉土地是否構成閑置問題《閑置土地處置辦法》第二條規定：“本辦法所稱閑置土地，是指國有建設用地使用權人超過國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的動工開發日期滿一年未動工開發的國有建設用地。已動工開發但開發建設用地面積占應動工開發建設用地總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足百分之二十五，中止開發建設滿一年的國有建設用地，也可以認定為閑置土地。”第三十條規定：“本辦法中下列用語的含義：動工開發：依法取得施工許可證后，需挖深基坑的項目，基坑開挖完畢；使用樁基的項目，打入所有基礎樁；其他項目，地基施工完成三分之一。……”本案中，案涉土地的國有建設用地使用權出讓合同簽訂于2011年5月25日，該合同約定大慶某鋁業公司宗地建設項目應當在2011年5月31日之前開工，并在2013年5月31日之前竣工。2017年12月18日，大慶某鋁業公司更名為龍泉公司。2022年2月11日，大慶高新技術產業開發區規劃建筑研究院出具《關于龍泉公司七宗土地上建筑工程樁基礎實施情況的說明》，認定案涉地塊已按規劃設計實施樁基礎建設建筑面積658669平方米，已實施樁基礎14307根；未按規劃設計實施樁基礎建設的輔助用房等建筑物建筑面積13543平方米；宗地中龍泉公司未進行建筑設計和未進行樁基或其他類型基礎施工的土地面積97468平方米。因此，截至2022年2月11日，龍泉公司尚未打入所有基礎樁，屬于《閑置土地處置辦法》第二條第一款規定的“未動工開發”情形。案涉土地應當認定為閑置土地。龍泉公司主張案涉土地上的投資項目歷經多次調整，尤其是2017年2月15日大慶市政府發布《關于暫停項目的通告》，對于項目進度產生長期負面影響，其一直積極履行建設義務，案涉土地不構成閑置。經查，在暫停項目后，2017年12月15日，大慶市政府、大慶高新技術產業開發區管理委員會與大慶某鋁業公司簽訂《〈年產200萬噸高精鋁、120萬噸鋁及鋁合金加工材以及深加工項目合作框架協議〉的補充協議》（以下簡稱《補充協議》），該協議約定“一期工程計劃2018年4月開工建設，2018年底實現部分廠房封閉，2019年底廠房全封閉……二期工程中鋁合金擠壓型材部分，力爭2018年下半年開工建設……”。因此，即便從最有利于龍泉公司的角度出發，不將2018年4月之前的時間計入動工開發期限并從閑置時間扣除，但自2018年4月始至2022年2月閑置土地調查時止，龍泉公司未打入所有基礎樁，案涉土地仍構成閑置，故龍泉公司的該項主張不能成立。

（二）關于案涉土地是否符合無償收回條件問題《閑置土地處置辦法》對于不同原因導致的土地閑置，采取了不同的處置方式，如屬于政府、政府有關部門的原因（以下統稱政府原因）造成動工開發遲延的，應按照第十二條規定處置；其他情形則按照第十四條規定處置。《閑置土地處置辦法》第十四條第二項規定，未動工開發滿兩年的，由市、縣國土資源主管部門按照《中華人民共和國土地管理法》第三十七條和《中華人民共和國城市房地產管理法》第二十六條的規定，報經有批準權的人民政府批準后，向國有建設用地使用權人下達《收回國有建設用地使用權決定書》，無償收回國有建設用地使用權。閑置土地設有抵押權的，同時抄送相關土地抵押權人。本案中，2011年至2017年，案涉土地未及時動工開發有部分系政府原因造成，如項目調整、處置相關群眾信訪事項等，但在2017年12月15日《補充協議》簽訂后，前述影響動工開發的因素已不存在，未動工開發系龍泉公司自身原因特別是出現嚴重經營困難所致。龍泉公司主張一、二審判決未充分考慮2020年及之后新冠肺炎疫情對項目建設的影響，但在疫情期間，大慶市政府有關部門已對案涉土地上的項目建設提供了必要政策支持，相關建設項目并未停工，故龍泉公司的該項主張亦不能成立。綜上，案涉土地符合無償收回條件。

（三）關于在人民法院查封期間行政機關能否無償收回國有建設用地使用權問題根據在案證據，2021年5月8日，案涉土地始被人民法院查封，而即使采取對龍泉公司最有利的2018年4月為動工開發日的認定，至2021年5月查封時，案涉土地也閑置超兩年。本院認為，對因國有建設用地使用權人原因在人民法院查封前已閑置超兩年的土地，市、縣自然資源主管部門有權在人民法院查封期間無償收回國有建設用地使用權。

首先，土地資源是寶貴的不可再生資源，“十分珍惜、合理利用土地”是我國的基本國策。為維護社會公共利益、促進土地節約集約利用，根據《中華人民共和國土地管理法》等法律法規規定以及土地使用權出讓合同約定，國有建設用地使用權是附條件、附期限開發利用的用益物權。國有建設用地使用權由于在法律上、合同上已經設立了權利負擔，此即決定了其不是一張可以自由使用的“空白支票”，而是受節約集約利用政策、法律規定及合同約定的約束。處置未及時動工開發構成閑置的土地，是法律法規賦予行政機關的職責與義務。因此，司法查封的申請人知道或者應當知道土地長期閑置不開發將面臨被無償收回的法律風險。查封本身并不能對被查封物增加或者創設法律上不存在的權利，其針對的是國有建設用地上的既存權利，也當然受限于權利負擔。在人民法院查封前已符合無償收回條件的國有建設用地使用權，如因存在查封即不能無償收回，則查封客觀上排除了法律法規無償收回規定的實施，還消滅了國有建設用地使用權的權利負擔。此既于法無據，也與法理不符。

其次，《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十七條規定：“土地使用者應當按照土地使用權出讓合同的規定和城市規劃的要求，開發、利用、經營土地。未按合同規定的期限和條件開發、利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門應當予以糾正，并根據情節可以給予警告、罰款直至無償收回土地使用權的處罰。”而查封土地系人民法院為保證案件的執行作出的保全措施，無償收回決定系行政機關依據相應事實和法律作出的行政行為，兩者分別涉及司法權與行政權的運用，功能、目的并不相同，故不能因司法權的行使而妨礙行政權的行使。

再次，對于人民法院查封的國有建設用地使用權，并無法律明確規定行政機關不得收回。《閑置土地處置辦法》第十三條規定：“市、縣國土資源主管部門與國有建設用地使用權人協商一致后，應當擬訂閑置土地處置方案，報本級人民政府批準后實施。閑置土地設有抵押權的，市、縣國土資源主管部門在擬訂閑置土地處置方案時，應當書面通知相關抵押權人。”第十四條第二項亦有無償收回國有建設用地使用權時，“閑置土地設有抵押權的，同時抄送相關土地抵押權人”的規定。經查，該“應當書面通知相關抵押權人”“同時抄送相關土地抵押權人”規定的意旨，意在保護抵押權人程序參與權利，而非明確規定非經相關抵押權人同意不得無償收回。對于符合法定無償收回條件的閑置土地，如果僅因存在查封即阻卻無償收回，須有法律明確規定。《最高人民法院、國土資源部、建設部關于依法規范人民法院執行和國土資源房地產管理部門協助執行若干問題的通知》（法發〔2004〕5號）第二十二條第一款規定：“國土資源、房地產管理部門對被人民法院依法查封、預查封的土地使用權、房屋，在查封、預查封期間不得辦理抵押、轉讓等權屬變更、轉移登記手續。”該規定并未限制對被查封的土地使用權辦理注銷登記手續，參考該規定同樣無法得出查封即能對抗無償收回法律規定的結論。

最后，關于人民法院查封期間與土地閑置期間的關系問題，被訴行政行為作出時的法律法規規章未作出特別明確的規定。《最高人民法院、自然資源部關于加強閑置土地司法查封和處置工作銜接的意見》（法〔2024〕33號）始有相對明確的規定與具體詳細的分類認定，規定區分查封前的閑置與查封期間的閑置、善意文明執行與查封期間的依法動工建設、人民法院依法通知動工與土地使用權人無正當理由未動工開發等情形。該意見第二條即規定：“在人民法院查封前已依法構成閑置土地的，由自然資源主管部門依法依規追究土地使用權人及相關責任人承擔閑置土地起算時點至查封前相應的違法違約責任。”同時，為鼓勵具備條件的閑置土地在查封期間動工，第四條規定又強調“各級人民法院要強化善意文明執行理念，查封期間在確保查封土地價值不貶損、不影響執行程序、不損害相關主體權益的前提下，可以允許土地使用權人依法動工開發，減少土地閑置。經土地使用權人申請，人民法院允許土地使用權人依法動工的，應作出通知書，并可以要求土地使用權人提供擔保”。與此相對應，第四條也強調“自通知書送達之日起，土地使用權人無正當理由未動工開發的，相應查封期間計入閑置土地計算時間，與查封前的動工違約期累計”。從上述規定來看，一方面允許土地使用權人在查封期間申請動工開發，另一方面在土地使用權人無正當理由未動工開發時，相應查封期間計入閑置土地計算時間，即在查封期間仍存在滿足無償收回條件的可能。參考上述規定，在人民法院查封前已構成閑置土地的，行政機關可以在查封期間無償收回建設用地使用權。而對于人民法院查封前未構成閑置土地，在查封中滿足無償收回條件的，行政機關與人民法院應當加強溝通與協調，做好閑置土地司法查封和處置工作銜接，本著既有利于債權人最大化實現債權，又不違反現行法律規定的原則，妥善處理。

需要指出的是，國有建設用地使用權系重大財產權益。使用權人應當依據有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的動工開發日及時動工開發，確實無法在規定期限內動工開發的，要主動與出讓方協商，經人民政府批準變更動工開發日期。國有建設用地使用權人的債權人等要盡合理注意義務，應了解有償使用合同或劃撥決定書設定的權利負擔，包括約定的開竣工時間、開發進度等；對于債務人用明顯已經超過約定動工時間而未動工、可能因閑置而面臨無償收回風險的土地設立擔保物權等的，宜要求債務人同時采取其他增信措施。行政機關應當加強對企業動工開發的日常督促，預防土地長期閑置，并綜合考慮經濟環境與企業自身情況，全面準確劃分土地閑置的政府原因與企業原因，審慎作出收回決定。存在有效司法查封時，行政機關應盡可能事先與采取查封措施的人民法院協商解封等事宜，在維護公共利益和保護私人權益中尋求最佳平衡。

綜上，龍泉公司作為案涉土地的國有建設用地使用權人，超過出讓合同約定的動工開發日期滿兩年未動工開發，案涉土地符合《閑置土地處置辦法》第十四條第二項規定的無償收回國有建設用地使用權的條件。一、二審法院分別判決駁回龍泉公司的訴訟請求和上訴，并無不當。龍泉公司的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款規定，裁定如下：

駁回龍泉鋁業有限公司的再審申請。

審 判 長　　耿寶建

審 判 員　　仝 蕾

審 判 員　　閻 巍

二〇二四年十二月二十五日

法官助理　　臧 震

法官助理　　朱彬彬

書 記 員　　余藝苑

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