1月6日，美國國防部發(fā)布公告，把騰訊、寧德時代等多家中國公司列入 1260H 清單（CMC 清單）。新列入CMC清單的166家公司涵蓋航空航天、半導(dǎo)體、人工智能、無人機、信息通信技術(shù)、建筑與交通運輸、能源與化工、生物科技等多個領(lǐng)域。騰訊和寧德時代因為是第一次被列上美國的制裁清單而備受關(guān)注。值得注意的是，國防部把曠視、中船、中鐵建、中間、電信、康拓普6家公司移出了CMC清單，但這應(yīng)該不是認(rèn)為它們不涉軍，而是有的在美國沒有業(yè)務(wù)，有的已在其他制裁清單上，列上去沒什么用。

CMC清單是美國國防部根據(jù)《2021財年國防授權(quán)法》（NDAA 2021）第1260H條設(shè)立，所以該清單也被稱為“1260H清單”。這一條是小布什的副總統(tǒng)Dick Cheney的女兒、時任眾議員Liz Cheney提的一個NDAA 2021修正案。后來，Cheney因為很積極地推動就2021年116“國會山騷亂”追究特朗普的責(zé)任，被特朗普攛掇共和黨人趕出了國會，但1260H條卻作為她在國會的遺產(chǎn)保留至今。

第1260H條指示美國國防部長在《聯(lián)邦公報》上公布 “中國軍事公司” （Chinese Military Companies, CMC)清單，并在規(guī)定時間里提交給國會兩院的軍事委員會。國防部長還應(yīng)當(dāng)持續(xù)更新這個名單，可以根據(jù)情況新增或移除相關(guān)的公司。“中國軍事公司”不包括自然人，主要有兩種情況：一是“中國人民解放軍或中國共產(chǎn)黨中央軍委下屬的任何其他組織直接或間接擁有、控制、受益擁有，或以正式或非正式身份作為代理人代表的實體”；二是被認(rèn)定為對中國“軍民融合”政策做出貢獻(xiàn)的實體。這些實體得是“從事商業(yè)服務(wù)、制造、生產(chǎn)或出口業(yè)務(wù)的”。

對“軍民融合”政策做出貢獻(xiàn)的主體包括：1、通過中國軍事工業(yè)規(guī)劃機構(gòu)的科技項目，在明知是參與這類項目的情況下得到中國政府或中國共產(chǎn)黨的援助；2、通過研究項目等方式與中國工信部有“隸屬/關(guān)聯(lián)”（affiliated with）關(guān)系；3、接受國家國防科技工業(yè)局的援助、業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者政策指導(dǎo)；4、中國國務(wù)院認(rèn)定的“軍工企業(yè)”（defense enterprise）；5、位于或隸屬于軍民融合產(chǎn)業(yè)園或者通過軍民融合產(chǎn)業(yè)園接受中國政府援助；6、取得中國政府頒發(fā)的武器裝備研究生產(chǎn)單位資質(zhì)、武器裝備研究生產(chǎn)許可證、武器裝備質(zhì)量管理體系認(rèn)證、裝備承制單位資格等軍事生產(chǎn)許可證；7、在中國的國家、省級和民間軍事裝備采購平臺上發(fā)布廣告；8、美國國防部長認(rèn)為對“軍民融合”政策做出貢獻(xiàn)的主體。

2024年12月23日，《2025財年國防授權(quán)法案》第1346節(jié)修改了第1260H條，明確：

1、認(rèn)定對“軍民融合”政策做出貢獻(xiàn)的主體的幾個標(biāo)準(zhǔn)中，和工信部有“隸屬/關(guān)聯(lián)”關(guān)系的情況，包括“正式或非正式的緊密聯(lián)系。”

2、“中國軍事公司”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)之一，“由中國人民解放軍或中國共產(chǎn)黨中央軍委下屬的任何其他組織直接或間接擁有、控制、受益擁有，或以正式或非正式身份作為代理人代表的實體”，修改為：“直接或間接由以下機構(gòu)所有、控制、受益所有，或與之有隸屬關(guān)系，或以正式或非正式身份作為其代理或代表，包括：解放軍、中國軍事及準(zhǔn)軍事力量、安全部隊、警察、執(zhí)法機構(gòu)、邊防、武警、國家安全部，或中共中央軍委、工信部、國資委，或國防科工局下屬任何其他組織”。

3、“中國軍事公司”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，向上向下進(jìn)行股權(quán)穿透，明確包括相關(guān)實體的“全資或全控子公司、全資或全控關(guān)聯(lián)公司，或直接或間接擁有其50%或更多股份的任何實體。”這意味著CMC公司的子公司如果被其持股達(dá)到和超過50%，或CMC公司的母公司持有其股份達(dá)到和超過50%，都可能也被認(rèn)定為CMC公司，并在進(jìn)了國防部公布的CMC清單后獲得正式認(rèn)定。這一點和財政部OFAC的”中國軍工復(fù)合體企業(yè)“清單（NS-CMIC）不作股權(quán)穿透的做法形成明顯區(qū)別。

上了CMC清單，主要是被“點名羞辱”（naming and shaming）的效果，但也不是完全沒有附帶傷害。

首先，2024年國防授權(quán)法案（NDAA)第 805 條禁止國防部和CMC公司及其控制的企業(yè)簽訂、續(xù)簽或延長商品、服務(wù)或技術(shù)合同，不過該條到2026年6月30日才生效，是為了給已經(jīng)簽了合同的公司時間，等合同自動到期或想辦法解約。其次，如果國防部的承包商使用了CMC公司生產(chǎn)或開發(fā)的商品、服務(wù)或技術(shù)，國防部也不能和這些承包商簽訂、續(xù)簽或延長相關(guān)商品、服務(wù)或技術(shù)合同，這個要到2027年6月30日才生效。歸納一下就是，以后不光國防部不能和CMC公司做生意，其他公司如果和國防部做生意就得和CMC公司劃清界限，不能有商業(yè)合作了。

其次，上了CMC清單，就意味著這些公司在美國政府眼里都和中國軍方有聯(lián)系，美國政府其他部門就有更充分的理由把它們列入其他“涉軍清單”。比較厲害的有兩個：

1、財政部海外資產(chǎn)控制辦公室（OFAC）維護(hù)的“中國軍工復(fù)合體企業(yè)”（NS-CMIC）清單，針對中國軍工企業(yè)、軍民融合相關(guān)企業(yè)以及涉及“侵犯人權(quán)”的監(jiān)控技術(shù)相關(guān)企業(yè)，主要效果是禁止美國主體購買和出售這些企業(yè)公開交易的證券，已經(jīng)買了的限期賣出去。NS-CMIC和CMC有很深的聯(lián)系和糾葛，此處先按下不表，后面詳說。但如果你比對兩個名單就發(fā)現(xiàn)重合度很高，基本上在CMC上的，大部分也在NS-CMIC上。

2、商務(wù)部工業(yè)與安全局（BIS）維護(hù)的軍事最終用戶清單（MEU），這個搞出口管制的律師們估計不陌生，主要是指“軍隊、國民警衛(wèi)隊、警察、政府情報或偵察組織，以及任行動或職能支持“軍事最終用途”的公司。上了MEU的公司無法獲得一些EAR管制物項，因為許可政策是推定拒絕。

第三主要是聲譽損失帶來的合作方毀約或不敢合作：一些害怕跟中國軍隊扯上關(guān)系、被美國制裁的公司可能會“過度合規(guī)”，即使暫時沒有法律風(fēng)險，也主動減少甚至?xí)和：虲MC公司的商業(yè)合作。這絕非危言聳聽，大疆因為被列入CMC起訴國防部，在起訴書里承認(rèn)：自從被列進(jìn)清單，好幾項商業(yè)合同黃了，很多美國和國際客戶已經(jīng)簽的協(xié)議也毀約，并且不敢再和大疆談新的業(yè)務(wù)。

美國有一套格外復(fù)雜的、針對中國的“涉軍清單”體系，而這個體系經(jīng)歷了20多年的歷史沿革，隨著中美關(guān)系的態(tài)勢起伏，最終從特朗普第一任期起露出制裁的獠牙。

1998年底，美國積極尋求重啟與中國的接觸。當(dāng)時的美國總統(tǒng)克林頓剛成功訪華幾個月，馬上要接待中國總理朱镕基（15年來第一位訪美的中國總理）。但國會層面，“中國崛起對美國的威脅”仍然還是個重要話題，關(guān)于1999財年國防授權(quán)法（NDAA 1999）的審議也有很多針對中國的火藥味。

當(dāng)時的聯(lián)邦參議員Tim Hutchinson和Spencer Abraham提了一項修正案，最后作為第1237條寫入了NDAA 1999 ，創(chuàng)設(shè)了美國歷史上第一個涉軍清單——“中共軍事企業(yè)”（Communist Chinese Military Companies, CCMC)清單 。

第1237條要求國防部長制定并公布一份在美國境內(nèi)運營的“中共軍事企業(yè)”清單，授權(quán)美國總統(tǒng)可依據(jù)《國際緊急經(jīng)濟權(quán)力法》（IEEPA）制裁這些企業(yè)。“中共軍事企業(yè)”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)有兩個：一是“由中國人民解放軍擁有或控制”。二是“從事商業(yè)服務(wù)、制造、生產(chǎn)或出口等業(yè)務(wù)”。

對國會塞進(jìn)第1237條，經(jīng)由屬于“必過法案”的國防授權(quán)法強行通過。克林頓心里很不舒服，擔(dān)心這會激怒中國，影響和中國做生意，覺得這是國會在給自己處理對華外交挖坑。因此，他雖然簽署了NDAA 1999，但卻附了一個聲明，批評法案里“個別條款”對總統(tǒng)外交關(guān)系權(quán)構(gòu)成“違憲的干涉”，強調(diào)他會“基于其憲法職責(zé)來解釋這些條款”。當(dāng)時，這個聲明普遍被認(rèn)為是針對1237條。

事實也證明，克林頓一門心思和中國修好，根本沒認(rèn)真執(zhí)行這條。后來國會兩次致函國防部質(zhì)問，你們怎么還沒按法案規(guī)定出“中共軍事企業(yè)”清單。當(dāng)時的國防部長William Cohen嘴上答應(yīng)，但就是不動彈，還找借口說這部法律可能和美國一些設(shè)計公民自由保護(hù)的法律沖突，暗示這活沒法干。

后來就911了，中美關(guān)系也迎來了難得的黃金十年，政府和國會在1237條上扯皮也扯了十年。這期間，國會通過NDAA 2001修改了1237條關(guān)于強制公開CCMC名單的要求，改為國防部長須將名單報告提交給國會武裝服務(wù)委員會和其他行政部門官員，并每年更新一次。NDAA 2005修改了CCMC的定義，引入了“關(guān)聯(lián)”（affiliated）的概念，將范圍擴大到不僅包括直接由中國人民解放軍控制的企業(yè)，還包括“與解放軍或其他中國政府部門有關(guān)聯(lián)的企業(yè)”。

盡管如此，十年過去了，國防部始終沒有制定和公布任何CCMC清單，讓1237條成了沉睡的法律。

但到了2019年，中美關(guān)系在經(jīng)歷了貿(mào)易戰(zhàn)、科技戰(zhàn)后已經(jīng)差到了一個極點。當(dāng)年9月，國會里的對華鷹派、參議Tom Cotton、Chuck Schumer、眾議員Michael Gallagher、Ruben Gallego聯(lián)名致信時任國防部長Mark Esper，再次提出這個問題：為什么國防部十年了還沒執(zhí)行第1237條？

在當(dāng)時的氣氛下，國防部再也扛不住壓力，在2020年6月回復(fù)了Tom Cotton的來信，并隨信附上了一份根據(jù)第1237條制定的“初步名單”，第一份CCMC清單就這么產(chǎn)生了。隨后，國防部分五批發(fā)布了這份CCMC名單，上榜44家中國企業(yè)，涵蓋科技、航空、建筑、鐵路、造船等領(lǐng)域。華為、中芯國際、海康威視等都上了清單。

2020年11月12日，時任總統(tǒng)特朗普簽發(fā)《應(yīng)對投資“中共軍工企業(yè)”證券的威脅》的第13959號行政令，禁止美國主體購買或出售CCMC企業(yè)公開交易的證券。但這個行政令讓財政部負(fù)責(zé)實施針對CCMC公司的限制，但CMCC是國防部管理的，于是兩個部門就開始踩腳和打架了。

2021年1月14日，拜登就任前一周，小米和籮筐科技被特朗普的國防部列入了該CCMC清單，也同時適用了上述證券投資的禁令。當(dāng)時，小米沒直接在美國上市，但其股票可以通過美國的場外交易市場以美國存托憑證（ADR）形式交易。籮筐科技則是正兒八經(jīng)的納斯達(dá)克上市公司。

兩家公司分別在哥倫比亞特區(qū)聯(lián)邦地區(qū)法院起訴了國防部和財政部。小米在訴狀中認(rèn)為，國防部認(rèn)定小米是CMCC的理由就兩點：1、小米CEO雷軍獲得了工信部頒發(fā)的“改革開放突出貢獻(xiàn)獎”或“社會主義優(yōu)秀建設(shè)者”等類榮譽”；2、小米計劃未來五年在5G和AI領(lǐng)域投入500億人民幣。此案中，至關(guān)重要的是如何解釋第1237條的“隸屬/關(guān)聯(lián)”（affiliated with）一詞，小米參考國防部自己的一些法規(guī)、司法部法律顧問辦公室的意見及其他聯(lián)邦法規(guī)中的定義，提出了自己的解釋標(biāo)準(zhǔn)，即“某一實體由另一實體實際控制，或隸屬于在共同所有權(quán)或控制之下的集團(tuán)”。小米認(rèn)為，國防部的上述兩點理由根本無法滿足這個標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)定小米屬于CMCC公司屬于“專斷武斷、濫用裁量、或與法律相抵觸”，違反了《行政程序法》。

哥倫比亞特區(qū)聯(lián)邦地區(qū)法院法官魯Rudolph Contreras認(rèn)可了小米對“隸屬/關(guān)聯(lián)”的解釋和其他幾個訴訟主張，于2021年3月12日裁定國防部沒有充分證明小米被中共或軍方“控制”或與這些機構(gòu)有“隸屬/關(guān)聯(lián)”，認(rèn)定小米是CMCC不符合第1237條的授權(quán)，小米有望在實體審理中勝訴，于是發(fā)布初步禁令（preliminary injunction），禁止財政部對小米實施CCMC制裁。后來，美國國防部將小米和籮筐科技都移出了CMCC清單。小米案是近年來中國企業(yè)罕見的就國家安全問題在美國法院挑戰(zhàn)政府成功的案例，一度成為中國企業(yè)運用法律武器在美國維護(hù)合法權(quán)益的經(jīng)典范例，也激勵了后來禾賽、大疆、中微等CMC列名企業(yè)對國防部提起的法律訴訟。

小米的勝訴，也讓美國國會認(rèn)識到NDAA 1999第1237條的缺陷。在小米勝訴的當(dāng)年年底，國會引入了NDAA 2021第1260H條和CMC清單。1260H條本質(zhì)上是1237條的升級強化版，在1237的基礎(chǔ)上更加細(xì)化了涉軍企業(yè)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，增加了對中國“軍民融合”作出貢獻(xiàn)的企業(yè)相關(guān)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)更加精細(xì)化，范圍也大幅擴展，延伸到了接受補貼、聯(lián)合研發(fā)，甚至在某些平臺發(fā)布廣告等情形，而且設(shè)置了兜底條款。這都使得被列名企業(yè)通過訴訟除名的難度大增。

為了解決上述特朗普第13959號行政令引發(fā)的國防部和財政部在CCMC清單上的踩腳和權(quán)責(zé)不清的問題，上臺后的拜登于2021年6月3日發(fā)布《應(yīng)對為中國特定公司提供資金的證券投資所帶來的威脅》的第14032號行政令，修改了第13959號行政令，把原來規(guī)定要施加證券投資禁令的“中國軍事企業(yè)”（CCMC）清單改為“中國軍工復(fù)合體企業(yè)清單”（Non-SDN Chinese Military Industrial Complex Companies, NS-CMIC）禁止美國個人和實體對NS-CMIC清單上的公司進(jìn)行證券投資，包括購買、出售或持有這些公司的股票或債券。同月，財政部外國資產(chǎn)控制辦公室（OFAC）根據(jù)第14032號行政命令發(fā)布了首批59家公司的名單。

就這樣，財政部OFAC有了一個很強大的、可以對在美上市的中國企業(yè)形成致命打擊的經(jīng)濟制裁武器。國防部則繼續(xù)維護(hù)自己的CMC清單，但殺傷力就沒有NS-CMIC那么明顯了。然而，因為這段歷史淵源，以及共同的“涉軍”主題，這兩個清單之間注定會剪不斷理還亂，特別是已經(jīng)上了CMC清單的公司，要特別警惕后續(xù)會上NS-CMIC清單。

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