? 張佳俊

中國社會(huì)科學(xué)院美國研究所

【導(dǎo)讀】特朗普正式上臺(tái)，其如何兌現(xiàn)“清理深層政府”承諾，就成為輿論焦點(diǎn)。據(jù)美媒報(bào)道，他剛一宣布由馬斯克等人領(lǐng)導(dǎo)“政府效率部”開展政府改革，就遭遇阻力——已有公共團(tuán)體起訴特朗普政府、劍指政府效率部。對(duì)此，美國內(nèi)部存在爭(zhēng)議，一部分人寄希望于通過改革整頓冗官冗費(fèi)，另一些人則認(rèn)為大幅裁撤政府部門幾乎不可能。而從特朗普“行政令治國”的特點(diǎn)看，他需要大批行政官員的助力，新設(shè)的對(duì)外稅務(wù)局等也需補(bǔ)充新官員。換句話說，特朗普的行政改革很可能又是一邊收縮、一邊擴(kuò)張（見另文），將難以真正縮減政府規(guī)模。

那么，為什么特朗普想扳倒“官僚集團(tuán)”會(huì)這么難？本文研究發(fā)現(xiàn)，與美國長期宣揚(yáng)的“有限政府”“弱國家”等話語理念相反，過去百年來美國出現(xiàn)了一個(gè)名副其實(shí)的超級(jí)大政府，形成了以行政權(quán)為中心、行政系統(tǒng)和職業(yè)官僚為主體、法律政策化為手段的行政主導(dǎo)體制。從長時(shí)段看，美國政府的規(guī)模和干預(yù)范圍，正是在“這一屆擴(kuò)張、下一屆收縮、再下屆又?jǐn)U大”的過程中，在兩黨選擇性擴(kuò)權(quán)和放權(quán)的過程中，實(shí)現(xiàn)螺旋式上升（見另文）。很多美國人意識(shí)到，美國已沒法回頭，因而紛紛轉(zhuǎn)變舊話語體系，為美國明顯背叛其價(jià)值理念、轉(zhuǎn)向大政府和行政集權(quán)的“革命性巨變”作辯護(hù)，最終形成了一整套精巧的新話語體系。在此過程中，作為改革者的美國政治精英往往先做后說或只做不說，而擁護(hù)新體制的美國知識(shí)精英們，無不對(duì)美國“國體之變”的矛盾心知肚明，他們竭力在傳統(tǒng)美國和當(dāng)代美國之間尋求調(diào)和之道，體現(xiàn)高度的實(shí)用主義。而外界對(duì)美國的認(rèn)知，卻長期停留在“有限政府”的印象上——人們對(duì)美國宣揚(yáng)的理念信以為真，以至于對(duì)其政府?dāng)U權(quán)集權(quán)的現(xiàn)實(shí)缺乏必要剖析。

展望特朗普的第二任期，其縮減政府規(guī)模雖難，但減少政府干預(yù)勢(shì)在必行，而且未來會(huì)出現(xiàn)行政權(quán)力與私人資本的進(jìn)一步合作。這種公共權(quán)力私有化的趨勢(shì)，是真正值得世人關(guān)注的——它或許正是美國貧富鴻溝拉大、社會(huì)矛盾凸顯的重要誘因（見另文）。

本文節(jié)選自《學(xué)術(shù)月刊》2023年第2期，原題為《“弱國家”的終結(jié)與新史觀的興起：當(dāng)代美國行政之變的話語塑造》，僅代表作者觀點(diǎn)，供讀者參考。

“弱國家”的終結(jié)與新史觀的興起：

當(dāng)代美國行政之變的話語塑造

▍引言

過去一個(gè)多世紀(jì)以來，以行政權(quán)為中心、行政國家（Administrative State）和職業(yè)官僚為主體、法律政策化為手段的行政主導(dǎo)體制逐漸興起，釜底抽薪式地排擠甚至架空了美國傳統(tǒng)分權(quán)結(jié)構(gòu)，堪稱一場(chǎng)“不流血的憲制革命”。

在公眾熟知的意識(shí)形態(tài)故事中，美國模式經(jīng)常被講述為一種托克維爾式民主自由的、例外化的政制版本。為了完成這種例外主義的美國敘事，美國諸多學(xué)科的知識(shí)精英，都曾為論證作為美國特色的權(quán)力分立、自由放任、私權(quán)至上等核心價(jià)值觀而不遺余力。而美國的早期歷史也在這種觀念的支配下，被描繪成一個(gè)保持政治節(jié)制的童話般的存在：在聯(lián)邦制、分權(quán)制、有限政府、法治主義、自由放任等一系列憲法性原則的約束下，歷史美國被視為一個(gè)不折不扣的“弱國家”，聯(lián)邦政府通過國會(huì)以及幾乎自動(dòng)生效的法律來維持運(yùn)轉(zhuǎn)。而行政權(quán)則蟄伏于最低限度之內(nèi)，更遑論存在行政法治的可能空間。這種基于古典自由主義的歷史觀，無疑服務(wù)于美國例外主義敘事的合法性乃至優(yōu)越性論證；然而晚近美國國體的實(shí)質(zhì)劇變，特別是以龐大行政國家和總統(tǒng)一元化為特色的行政主導(dǎo)型體制的急劇興起，以及傳統(tǒng)權(quán)力分立格局的日漸式微，使得這一整套意識(shí)形態(tài)話語失去了事實(shí)性的制度和實(shí)踐支撐，而越來越難以維系。

一個(gè)困擾當(dāng)代美國人的“合法性困境”由此浮出水面：崛起的行政體制及其在美國現(xiàn)代國家治理與全球帝國轉(zhuǎn)型中扮演的至要角色，不僅構(gòu)成理解當(dāng)今美國政治與法律實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)語境，也冷酷地抽離了古典自由主義政體的原生土壤，刺破了那個(gè)溫情脈脈的自由社會(huì)童話；但由于“弱國家”的刻板印象依然主宰著主流觀念，在自由主義形式法治傳統(tǒng)的反襯下，公共行政本身也受到規(guī)范合法性話語的批判，在這種批判話語中，美國行政的大規(guī)模擴(kuò)張被斥為對(duì)憲法傳統(tǒng)的背叛。是故，舊的合法性被削弱至名存實(shí)亡的地步，新的合法性又無法名正言順地建立起來，這種合法性的尷尬斷裂，不僅造成了美國歷史與現(xiàn)實(shí)、理論與實(shí)踐的巨大反差，也在根本上侵蝕著美國人自己塑造的“法律帝國”神話、解構(gòu)著美國人的心靈秩序，使之陷入了一場(chǎng)延宕百年卻懸而未決的合法性之困。

晚近以來，美國學(xué)界有關(guān)美國前進(jìn)步時(shí)代行政史和當(dāng)代美國體制轉(zhuǎn)型史的研究，越來越多。不少美國學(xué)者紛紛放下成見、回溯歷史，反思“弱國家”敘事，檢討過去那種行政虛無主義的歷史言說，試圖尋找美國行政之治的本土資源，賦予當(dāng)代美國體制轉(zhuǎn)型一套合乎歷史邏輯的說法，最終構(gòu)建起一個(gè)完整、連續(xù)的，既有今世、也有前生的，不僅從歐陸舶來、更有本土血脈的美國行政國家形象。換句話說，就是以“復(fù)史”之法——重塑歷史敘事、還原歷史事實(shí)、解釋歷史轉(zhuǎn)型和更新憲制觀念，實(shí)現(xiàn)“維新”之意——證成和捍衛(wèi)新的行政主導(dǎo)體制的歷史合法性。他們以徹底顛覆傳統(tǒng)歷史觀的方式，試圖實(shí)現(xiàn)前后兩個(gè)一百年的美國行政體制續(xù)造。而梳理和揭示這一美國知識(shí)精英重建史觀、重構(gòu)行政合法性的話語生產(chǎn)過程，對(duì)于我們透過表象，破解當(dāng)代美國體制的實(shí)質(zhì)，特別是美國體制轉(zhuǎn)型的歷史真相與內(nèi)在邏輯，尤為必要。

▍脫歐：從舊例外主義到新例外主義

任何歷史的理解與表達(dá)，都不可避免地受到史觀的支配。而構(gòu)建什么樣的史觀，自然隱含著以誰為主體、以何種立意去解釋歷史的問題。這是復(fù)史過程的第一環(huán)，在美國“國家”及政府行政體制的歷史研究中，最為基礎(chǔ)，也最為關(guān)鍵。眾所周知，近現(xiàn)代美國人文與社會(huì)科學(xué)的興起和發(fā)展，一面與歐陸之學(xué)有著千絲萬縷的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，另一面則貫穿著擺脫歐洲理論范式影響的學(xué)術(shù)本土化努力。此一歐陸化與本土化、他者與自我的張力，很大程度上左右著美國國家研究的理論動(dòng)脈。如美國學(xué)者威廉·諾瓦克（William J. Novak）所分析的，在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，以馬克斯·韋伯理論為代表的歐陸經(jīng)典國家主義，從正反兩面間接影響了美國“國家”的歷史敘事。

最先出現(xiàn)并且廣為流行的是一種強(qiáng)社會(huì)、弱國家的歷史敘事。自托克維爾斷言美國的聯(lián)邦政府“天生脆弱”以來，一種單向度地強(qiáng)調(diào)自由放任主義理念而極力否認(rèn)國家存在感的“弱國家”思想，便在美國人的心靈深處生根發(fā)芽，進(jìn)而逐漸構(gòu)筑起不同于歐陸集權(quán)式政治模式的理論高墻。這種理論的生產(chǎn)，帶有強(qiáng)烈的擺脫歐洲中心主義、自立美國例外主義的本土化情結(jié)，但顯而易見的是，其本身就是條件反射的產(chǎn)物，即一種以歐陸現(xiàn)代民族國家模型為參照系而作出的反向回應(yīng)。它非但沒有走出韋伯理論的條框，反而把美國塑造成一個(gè)在歐陸國家理論映照下的與眾不同的另類。正因?yàn)槿绱耍@種為了例外而例外的理論建構(gòu)方法，從一開始就存在某種先天缺陷：它將美國的成長歷程，預(yù)設(shè)為“與‘舊’歐洲歷史潮流及墮落趨勢(shì)截然不同的‘新世界’建構(gòu)史”，在論證上始終比照著大西洋彼岸的模型而展開。由此呈現(xiàn)出的，自然是一幅私人自由和社會(huì)自治的理想化圖景，其中鮮見國家權(quán)力和政府活動(dòng)的蹤影。但學(xué)者們所描繪的歷史面貌卻越來越刻板化，距離真實(shí)的美國國家政治實(shí)踐越來越遠(yuǎn)。如此便帶來一個(gè)致命的問題：這一整套的方法和話語看似雄辯，卻無法解釋美國一以貫之地推動(dòng)國家行政擴(kuò)張和地緣霸權(quán)建構(gòu)的基本事實(shí)。面對(duì)一個(gè)堪稱世界歷史上最強(qiáng)大民族國家的美國，“弱國家”的例外主義說辭不僅陳舊過時(shí)，而且不可避免地陷入了自相矛盾的尷尬境地。

正是在這樣的背景下，隨著20世紀(jì)80年代以來美國政治發(fā)展學(xué)派的興起，一種重新“找回國家”（Bring the State Back In）的歷史敘事漸成學(xué)術(shù)新潮。“找回國家”的新敘事，為重新審視美國的國家建構(gòu)和行政能力發(fā)展開辟出新的空間。在這種敘事中，相對(duì)于社會(huì)而言，國家的一面得到了放大，而這里的“國家”其實(shí)有著概念上的限定：它在很大程度上還是對(duì)照韋伯所描述的國家特征?如統(tǒng)一權(quán)威、中央集權(quán)、官僚化、等級(jí)化等等，來尋找美國“國家”的蹤跡，塑造美國“國家”的模樣，除此之外的其他可能影響國家建構(gòu)的力量，尚未被納入其中。如果說“弱國家”是對(duì)應(yīng)著歐陸模式的反向造物，那么“找回國家”則是歐陸國家理論的美國翻版，也就是說，這一敘事依然沒有擺脫歐陸理論的陰影。

在反思上述兩種敘事的基礎(chǔ)上，以國家和社會(huì)融合互補(bǔ)為主旨的第三種敘事出場(chǎng)了。這一敘事試圖以一種更為廣義和多元的國家觀，來超越單一的韋伯式歐陸國家觀，突破公私二分和國家與社會(huì)對(duì)立的理論預(yù)設(shè)，從而在理解正式國家權(quán)力的基礎(chǔ)上，尋找構(gòu)成美國國家的、更多元的柔性力量，即“揭示國家權(quán)力的復(fù)雜構(gòu)成及其在社會(huì)中的多重來源”。其中最為典型的、也是廣為引用的一個(gè)理論突破，是社會(huì)學(xué)家邁克爾·曼（Michael Mann）基于制度性國家主義的視角，將國家權(quán)力分為專斷權(quán)力（despotic power）和基礎(chǔ)權(quán)力（infrastructural power）。邁克爾·曼所謂的制度國家主義，是相對(duì)于韋伯式的精英國家主義而言的，即把國家看作一種對(duì)變動(dòng)的社會(huì)關(guān)系或社會(huì)沖突加以制度化的方式，比作一種包羅各種權(quán)力要素和復(fù)雜權(quán)力網(wǎng)絡(luò)在內(nèi)的“政治外套”（political lag）；就此而言，國家就成為一種“混合物”（cock-up），而不是那種以精英主導(dǎo)、統(tǒng)一性、中央集權(quán)等特征來界定的模式化的產(chǎn)物。而構(gòu)成制度性國家的，是兩種權(quán)力：所謂專斷權(quán)力，是由國家精英掌握的、不受其他權(quán)力主體或社會(huì)力量的制約而獨(dú)立行動(dòng)的權(quán)力，這種權(quán)力對(duì)應(yīng)著中央集權(quán)的、兼?zhèn)涓鞣N社會(huì)功能的國家形態(tài)；而基礎(chǔ)權(quán)力則是指國家通過某些渠道和方式滲入社會(huì)，并在特定區(qū)域內(nèi)實(shí)施政策的制度性能力，它貫穿于社會(huì)之中，具有輻射性。盡管美國的專斷權(quán)力可能是有限的，但其基礎(chǔ)權(quán)力的規(guī)模和范圍相當(dāng)廣泛，甚至沒有邊界。這種理論為美國國家權(quán)力的擴(kuò)張?zhí)峁┝艘环N更為實(shí)用主義且又凸顯美國特性的解釋路徑。

如果說第一種敘事注重社會(huì)主體性的一面，目的在于維護(hù)自由放任的理想型“社會(huì)”，第二種敘事注重國家主體性的一面，想要重新找回被遮蔽的“國家”，二者都反映了舊例外主義的想象和糾結(jié)；那么，第三種敘事則是一種新例外主義，即在重新發(fā)現(xiàn)國家之后又重新發(fā)現(xiàn)社會(huì)，試圖把兩個(gè)發(fā)現(xiàn)貫通起來，注重國家與社會(huì)滲透交融的多面，超越國家與社會(huì)的強(qiáng)弱或?qū)α⒅郑瑥亩_立起解釋美國國家權(quán)力建構(gòu)的新敘事。這固然是區(qū)別于傳統(tǒng)歐陸國家理論、超越國家與社會(huì)二分范式的一種理論創(chuàng)新，但如果照進(jìn)現(xiàn)實(shí)，不難發(fā)現(xiàn)，這其實(shí)是基于美國行政國家膨脹與自由主義歷史傳統(tǒng)之間難解難分、相互交纏的現(xiàn)實(shí)，而做出的理論妥協(xié)與話語中和，也就是美國版的兩個(gè)互不否定。從理論競(jìng)爭(zhēng)上來說，既不因自由主義傳統(tǒng)所生的“弱國家”的意識(shí)形態(tài)神話，而完全否定美國“國家建構(gòu)”的歷史事實(shí)及其理論敘事；也不因美國行政體制的崛起，而完全否定自由主義傳統(tǒng)長期存在的事實(shí)。反映到歷史階段上，就是美國進(jìn)步時(shí)代前后兩個(gè)一百年互不否定，如此，國家權(quán)力特別是行政權(quán)力的建構(gòu)，就得以跨越美國整個(gè)歷史而存在。

這一敘事轉(zhuǎn)換的歷史過程，也正是重建史觀的過程，它生動(dòng)地反映出，美國知識(shí)精英對(duì)美國國家權(quán)力的合法性論證，是與觀念話語競(jìng)爭(zhēng)和現(xiàn)實(shí)政治發(fā)展緊密相連的；對(duì)于他們所要回應(yīng)的現(xiàn)實(shí)問題和所欲達(dá)成的理論目的來說，沒有一成不變的解釋范式，只有不斷更新的解釋范式，這些范式都致力于解釋，為什么國家權(quán)力建構(gòu)和行政之治是美國歷史的重要主題?不僅貫穿于整個(gè)歷史過程，也照進(jìn)當(dāng)下美國的政治現(xiàn)實(shí)。當(dāng)然，我們也可以看到，美國知識(shí)精英在理論和話語上的創(chuàng)新，自始至終都貫穿著一種例外主義的理論訴求，從“弱國家、強(qiáng)社會(huì)”，到“找回國家”，再到社會(huì)與國家熔于一爐，例外主義的形態(tài)雖然發(fā)生了新舊變化，卻始終還是美國例外主義。由此也足見美國理論家們的脫歐之心與自立之意。

▍求證：還原被誤讀的美國早期行政

圍繞美國國家權(quán)力建構(gòu)而發(fā)生的新舊歷史敘事之變，在思想上完成了復(fù)史的第一環(huán)。但復(fù)史的過程，顯然不能僅僅停留在思想上。要說清楚為什么美國進(jìn)步時(shí)代前后兩個(gè)一百年互不否定，為什么行政之治得以跨越美國的整個(gè)歷史而存在，僅有歷史敘事的創(chuàng)新還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。一種新觀念、新說法要獲得說服力和認(rèn)同感，還得經(jīng)過一個(gè)重新求證的環(huán)節(jié)，即必須有歷史事實(shí)的充分支撐。更何況，在“弱國家”敘事的影響下，人們不可避免地會(huì)對(duì)美國國家權(quán)力的歷史變化特別是美國早期行政權(quán)的生成史產(chǎn)生誤讀。即使是主張“找回國家”的斯科夫羅內(nèi)克，也把1877年之前的美國，視為一個(gè)由法院和政黨主導(dǎo)的政府體制；而邁克爾·曼雖認(rèn)定美國是六個(gè)西方國家中最早建成現(xiàn)代中央集權(quán)化的全國性行政機(jī)構(gòu)的，但他也指出，在內(nèi)戰(zhàn)之前的整個(gè)時(shí)期，美國僅僅實(shí)現(xiàn)了較低程度的官僚機(jī)構(gòu)化。

因此，與上述重建歷史敘事的過程同步展開的，是越來越多的美國學(xué)者開始重新翻閱歷史記載，試圖還原美國行政權(quán)力歷史性發(fā)展的真實(shí)面貌，為當(dāng)代美國行政體制提供新的史實(shí)佐證。如威廉·諾瓦克所言：“在過去的一二十年里，美國政治和法律史學(xué)最重要的發(fā)展之一，是對(duì)被普遍接受的早期美國歷史缺乏經(jīng)濟(jì)管制或國家行政管理的觀念，作了根本性的修正。”這種修正，主要表現(xiàn)為一股恢復(fù)美國早期行政歷史的風(fēng)潮，許多學(xué)者細(xì)細(xì)爬梳史料，從各種角度發(fā)掘了一度被誤讀的美國早期國家建設(shè)和行政治理的歷史。（此處省略，詳見原文）

這些學(xué)者的研究，完成了復(fù)史的第二環(huán)，并對(duì)塑造美國行政體制的歷史合法性起到了雙重效果。從正面看，美國行政的早期歷史得以復(fù)原，其歷史合法性得到一定程度的彌補(bǔ)；反過來，這些研究挑戰(zhàn)了乃至瓦解了流行的“弱國家”的自由放任式歷史敘事——這把曾被奉為規(guī)范的“合法性標(biāo)尺”，本身也被實(shí)實(shí)在在地抽離了“合法性”。

▍轉(zhuǎn)型：“危機(jī)與變革”的歷史邏輯

在還原歷史的基礎(chǔ)上，很多美國知識(shí)精英重新解釋美國體制的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，塑造轉(zhuǎn)型背后的歷史邏輯，即一整套“危機(jī)與變革”的轉(zhuǎn)型敘事。這是學(xué)者們解釋美國歷史性、整體性轉(zhuǎn)型的一個(gè)基本思路，可視為復(fù)史過程的第三環(huán)。

按照這種思路，現(xiàn)代美國面臨的危機(jī)狀況是空前的，從內(nèi)部的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、道德等層面的危機(jī)，到外部的戰(zhàn)爭(zhēng)、霸權(quán)爭(zhēng)奪、文明沖突、恐怖主義、全球風(fēng)險(xiǎn)等不同程度的危機(jī)，無不對(duì)美國的國家建構(gòu)產(chǎn)生新的挑戰(zhàn)、提出新的要求；即便是從理論上分析，這些挑戰(zhàn)也都是以權(quán)力分立、有限政府、私法自治等為核心的美國傳統(tǒng)體制所無法應(yīng)對(duì)的，更何況現(xiàn)實(shí)不以人的意志為轉(zhuǎn)移，美國人在應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)的歷史過程中，已經(jīng)事實(shí)上改造、修正甚至在一定程度上拋棄了傳統(tǒng)，而高高托舉出一個(gè)更有應(yīng)變能力、更會(huì)解決問題、更能擔(dān)起責(zé)任的美國行政體制。于是乎，美國行政權(quán)力的建構(gòu)和擴(kuò)張，就不是違背美國法治傳統(tǒng)或憲法原則的結(jié)果，而恰恰是在舊時(shí)代的分權(quán)憲制方案和法治秩序衰落、過時(shí)之后，美國人從實(shí)際行動(dòng)和不斷斗爭(zhēng)中設(shè)計(jì)、選擇出來的新方案。美國體制的合法性范式，已經(jīng)從過去那種推崇分權(quán)憲制、限權(quán)法治和自由放任的形式法治邏輯，轉(zhuǎn)換為肯定行政憲制、積極擴(kuò)權(quán)和公共善治的實(shí)質(zhì)法治邏輯。這種扎根于歷史經(jīng)驗(yàn)的邏輯轉(zhuǎn)換，幾乎是美國知識(shí)精英論述行政合法性的一個(gè)基本語境，也構(gòu)成一種總體性的行政合法性基礎(chǔ)。具體到這一邏輯轉(zhuǎn)換的動(dòng)因和過程，美國學(xué)者又提出了多種解釋。

第一種代表性的解釋，是“回應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)的制度轉(zhuǎn)型”，即把美國行政主導(dǎo)體制的生成史，視為一個(gè)由工業(yè)化時(shí)代的社會(huì)經(jīng)濟(jì)治理困境引發(fā)的制度轉(zhuǎn)型過程。在此意義上，行政國家是美國傳統(tǒng)憲制和政府模式因無法適應(yīng)新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)治理需要而進(jìn)行改革的制度性結(jié)果。（此處省略，詳見原文）

第二種代表性解釋——“回應(yīng)內(nèi)外重大危機(jī)的政治方案”，即把行政主導(dǎo)體制視作美國為了應(yīng)對(duì)內(nèi)外部重大危機(jī)而超越傳統(tǒng)法治秩序的一個(gè)政治解決方案。（此處省略，詳見原文）

第三種代表性的解釋，是“回應(yīng)道德危機(jī)的宗教式創(chuàng)造”，即把行政國家視為一場(chǎng)回應(yīng)道德危機(jī)、基于新教倫理的道德轉(zhuǎn)型（Moral Transformation）的最終結(jié)果。（此處省略，詳見原文）

▍重述：“人民出場(chǎng)”的新憲制史論

事實(shí)上，在行政國家高歌猛進(jìn)的同時(shí)，當(dāng)代美國也興起了多輪反對(duì)行政國家的原旨主義運(yùn)動(dòng)，一大批憲法原旨主義學(xué)者試圖嚴(yán)格按照憲法的原本和原義來解釋憲法，并且結(jié)合制憲背景和歷史，來構(gòu)建傳統(tǒng)保守主義的憲制史論。在這種憲制史論的語境中，進(jìn)步運(yùn)動(dòng)以來的美國行政發(fā)展，與其說是現(xiàn)代美國國家的進(jìn)步，不如說是對(duì)傳統(tǒng)美國的社會(huì)自治理想的反動(dòng)，結(jié)果是美國政府從共和政體蛻變?yōu)楣倭耪w；羅斯福新政以后的美國行政擴(kuò)張，與其說是美國憲制的光榮重塑，不如說是對(duì)憲法原旨的赤裸裸篡改和對(duì)英國君主專制模式的翻版復(fù)制，結(jié)果是威脅了美國人的自由。照此來看，作為進(jìn)步運(yùn)動(dòng)和新政產(chǎn)物的行政國家，便在憲制體系中名不正、言不順，也就毫無合法性可言。

盡管這些對(duì)于行政國家的焦慮，主要是一種“精英話語”（Elite Discourse），但這種焦慮的存在，對(duì)于有心建構(gòu)美國行政合法性的知識(shí)精英而言，依然是潛在的重大挑戰(zhàn)。在他們看來，要捍衛(wèi)行政合法性，“關(guān)鍵問題在于爭(zhēng)奪對(duì)歷史的解釋權(quán)，問題的關(guān)鍵在于美國如何去講述兩百年的憲制歷史”。這意味著，除了彌合美國前后兩個(gè)百年的敘事斷裂、還原美國早期行政的真實(shí)歷史、重述美國行政崛起的歷史邏輯，還必須完成復(fù)史的第四環(huán)——?jiǎng)?chuàng)設(shè)一種理解和包容行政主導(dǎo)體制的新憲制史論來合理化美國的國體之變，才能實(shí)現(xiàn)美國行政合法性的話語自洽。

就此而言，美國學(xué)者布魯斯·阿克曼（Bruce Ackerman）提出的以“人民出場(chǎng)”為核心的雙軌憲制論，頗有顛覆憲制歷史的傳統(tǒng)敘事的思想革命意味。用他的原話來說就是：“美國憲法設(shè)計(jì)出一種獨(dú)特的政府體制，包括了兩種立法軌道的建構(gòu)。常規(guī)立法軌道的設(shè)計(jì)，是為了在并不存在動(dòng)員起來的、政治上自覺的多數(shù)意見時(shí)的無數(shù)日常決策。高級(jí)立法的系統(tǒng)則要求特別嚴(yán)格的檢驗(yàn)，政治運(yùn)動(dòng)如要獲得作為我們?nèi)嗣裰匀说母叱潭鹊拿裰髡?dāng)性，就必須通過這些制度檢驗(yàn)。當(dāng)此雙軌制運(yùn)轉(zhuǎn)良好之時(shí)，美國人將會(huì)區(qū)分由政府所作出的常規(guī)決策和由人民作出的審慎判斷。”由于源于人民意志的高級(jí)立法高于常規(guī)立法，這意味著，違反既有法律并不必然意味著非法，恰恰是“通過違反法律，我們將發(fā)現(xiàn)高級(jí)法”，并由此解決美國憲法秩序的危機(jī)。（此處省略，詳見原文）

運(yùn)用常規(guī)政治和非常規(guī)政治的歷史節(jié)點(diǎn)性切換，把美國憲法的缺陷和困境，訴說轉(zhuǎn)換成美國憲法變革的機(jī)遇，進(jìn)而論證憲法革命的正當(dāng)性，阿克曼修史立論的功夫確實(shí)了得。按照這種精心構(gòu)造的雙軌憲制理論，美國新政及其創(chuàng)造的行政國家，就獲得了憲法革命意義上的正當(dāng)化解釋。

▍余思

每當(dāng)一個(gè)社會(huì)面臨歷史性的轉(zhuǎn)型，歷史觀的重建就顯得尤為迫切。因?yàn)闅v史觀承載著一個(gè)社會(huì)對(duì)于自身的歷史傳統(tǒng)的理解、存在意義的判斷和生活方式的想象，關(guān)乎世道人心的安頓。而重建史觀，實(shí)際上是以重述過去的方式來解釋當(dāng)下、定義未來，從而掌握對(duì)古今之變的解釋權(quán)，進(jìn)而確立社會(huì)政治變革的合法性。

這正是美國知識(shí)精英應(yīng)對(duì)現(xiàn)代美國“百年變局”的一個(gè)基本方法論。縱觀他們的種種言說，在脫歐、求證、轉(zhuǎn)型、重述的百年理論建構(gòu)過程中，重建史觀始終是其潛在的問題意識(shí)。而問題的指向，就是要解釋當(dāng)代美國告別傳統(tǒng)美國的某種歷史必然性，確立美國國體從傳統(tǒng)分權(quán)憲制轉(zhuǎn)向現(xiàn)代行政憲制的歷史合法性。

在他們的精心構(gòu)造下，一種以國家建構(gòu)、積極政府為主題的新歷史敘事得以建立。這種新敘事挑戰(zhàn)了甚至顛覆了曾經(jīng)主宰美國體制合法性評(píng)判的“弱國家”歷史敘事，從各個(gè)角度重新復(fù)原美國早期的國家建構(gòu)和行政治理歷史，實(shí)現(xiàn)了美國行政前后兩個(gè)一百年的史實(shí)續(xù)造。

在重建敘事、還原歷史的基礎(chǔ)上，他們引入一種“危機(jī)與變革”的歷史邏輯，來解釋現(xiàn)代美國體制轉(zhuǎn)型的正當(dāng)性和必要性，把新興的美國行政主導(dǎo)體制，視為應(yīng)對(duì)美國社會(huì)經(jīng)濟(jì)治理困境的制度轉(zhuǎn)型結(jié)果，或應(yīng)對(duì)內(nèi)外部重大危機(jī)的政治解決方案，或基于新教精神的道德轉(zhuǎn)型結(jié)果，以此證明新的體制不是違背美國憲法傳統(tǒng)的產(chǎn)物，而是憲法傳統(tǒng)衰落之后，美國人在應(yīng)對(duì)危機(jī)的歷史實(shí)踐中自發(fā)做出的新選擇。

而為了進(jìn)一步爭(zhēng)奪歷史解釋權(quán)，一種新的憲制史論也以“人民出場(chǎng)”的名義登上理論舞臺(tái)。通過常規(guī)立法與高級(jí)立法、代議民主與人民抉擇的二元民主構(gòu)造，阿克曼的新憲制史論，將舊體制和新體制在“革命性改造”的意義上聯(lián)結(jié)起來，不僅為當(dāng)代美國的行政主導(dǎo)體制提供了合理化的解釋和合法化的論證，也從觀念上把前后兩個(gè)一百年的美國國家建構(gòu)和公共行政實(shí)踐真正黏合起來，試圖實(shí)現(xiàn)邏輯的自洽。

這一重建史觀的思想歷程，最終塑造出一幅具有深厚歷史根基和歷史合法性的美國行政憲制圖景。

由此不難發(fā)現(xiàn)，如果說19世紀(jì)末以來的一代代美國政治經(jīng)濟(jì)精英背離國父?jìng)兌ㄏ碌摹白嬷啤保詫?shí)際行動(dòng)創(chuàng)造出一個(gè)龐大的行政利維坦，那么幾乎與此同步的一代代美國知識(shí)精英前赴后繼建構(gòu)行政體制的歷史合法性的過程，則為這個(gè)利維坦書寫了機(jī)巧的修辭，披上了華麗的新衣。這些歷史的推動(dòng)者、改革者、論辯者和重述者，無不對(duì)國體之變所內(nèi)含的沖突和矛盾心知肚明，但作為改革者的政治家們往往是先做后說或只做不說，而對(duì)行政體制報(bào)以理解和支持的知識(shí)精英們，則想方設(shè)法地在傳統(tǒng)美國和當(dāng)代美國之間尋求過渡之法與調(diào)和之道。對(duì)他們來說，在維持資本主義政治經(jīng)濟(jì)體系的前提下，面對(duì)攸關(guān)國家發(fā)展和現(xiàn)實(shí)利益的重大問題，原則可以突破，歷史可以重述，觀念可以妥協(xié)，話語可以變換。即便今天的美國行政主導(dǎo)體制仍不時(shí)受到批評(píng)、責(zé)難甚至成為派系博弈的某種對(duì)象，即便他們自己也知道這一體制在其發(fā)展過程中問題迭出、麻煩纏身甚至出現(xiàn)異化，但這并不妨礙他們不斷地更新話語和實(shí)踐，修補(bǔ)新體制的弊病，進(jìn)而充實(shí)其合法性。

對(duì)于我們來說，美國知識(shí)精英主動(dòng)修正意識(shí)形態(tài)，以重建史觀來重構(gòu)行政合法性的話語生產(chǎn)過程，著實(shí)耐人尋味。事實(shí)上，作為局外人，我們對(duì)美國體制的傳統(tǒng)敘事、歷史劇變和當(dāng)代現(xiàn)實(shí)，本應(yīng)秉持一種客觀和全面的認(rèn)識(shí)。但在相當(dāng)長的時(shí)間里，許多人觀想中的美國體制，某種程度上依然停留在18、19世紀(jì)，依然會(huì)代入一種強(qiáng)社會(huì)、弱國家、小政府、權(quán)力分立的固有印象；對(duì)20世紀(jì)以來美國體制與時(shí)俱進(jìn)的“革命性”變化，對(duì)美國的國家整體建構(gòu)、政府全面擴(kuò)權(quán)和權(quán)力有效統(tǒng)合的真實(shí)歷史，對(duì)今日美國以行政為主導(dǎo)的體制事實(shí)，反而缺乏足夠的察覺和剖析，以至于容易產(chǎn)生誤讀，也容易在面對(duì)和解釋當(dāng)今美國的政治經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象時(shí)，陷入一種想象與現(xiàn)實(shí)的沖突。

例如：為什么美國政府規(guī)模越來越大，權(quán)力之手越伸越長，而不是人們常說的小政府？為什么美國總統(tǒng)權(quán)力越來越大，總統(tǒng)的行政令往往比國會(huì)立法更管用、見效更快，而不是被制衡體制牢牢鎖住？為什么美國政府推出的經(jīng)濟(jì)干預(yù)、市場(chǎng)監(jiān)管、政府計(jì)劃、產(chǎn)業(yè)政策越來越多，他們?cè)?jīng)高度推崇的自由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)理念去哪兒了？為什么像美國聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)（FRB）、美國外國投資委員會(huì)（CIFUS）等這樣“特立獨(dú)行”的行政部門，就可以制定關(guān)鍵性的、直接影響美國人利益乃至外國人利益的政策，這些不是應(yīng)該由民選的、享有立法至上地位的美國國會(huì)來操持嗎？

對(duì)于這些認(rèn)知上的矛盾和沖突，美國幾代知識(shí)精英早已設(shè)計(jì)、塑造出一系列可以自圓其說的精巧理論話語，來加以協(xié)調(diào)和說服，避免它們演變成美國人對(duì)美國體制的不信任危機(jī)。我們或許也需要一場(chǎng)思想上的有力“破繭”，才能看清這座“山巔之城”的浪漫神話背后所依賴的現(xiàn)實(shí)邏輯，看破美國知識(shí)精英苦心孤詣卻又心照不宣的理論意圖，更看懂美國政治發(fā)展與理論建設(shè)之間的互動(dòng)關(guān)聯(lián)。而這種“破繭”，也有助于我們超越單一維度的局限，深化對(duì)理論與實(shí)踐關(guān)系的認(rèn)識(shí)，從而更為明辨審慎地思考現(xiàn)代國家體制變遷的規(guī)律和方向。

編輯｜渡波

本文節(jié)選自《學(xué)術(shù)月刊》2023年第2期，原題為《“弱國家”的終結(jié)與新史觀的興起：當(dāng)代美國行政之變的話語塑造》，注釋及內(nèi)容全文請(qǐng)參見原刊。文章僅代表作者觀點(diǎn)，供讀者參考。