周某春等36人訴重慶市涪陵區規劃和自然資源局規劃行政許可案

——老舊小區加裝電梯規劃許可不以全體業主“協商一致”為前置條件

入庫編號2023-12-3-004-008

關鍵詞行政 行政許可 老舊小區 加裝電梯 協商一致 前置條件 實質審查

基本案情

重慶市涪陵區某小區系老舊小區，A、B兩棟住宅相連，共有業主56戶。為便利出行，該小區A、B棟業主周某春等50戶向重慶市涪陵區規劃和自然資源局（以下簡稱涪陵區規資局）申請增設電梯規劃許可，并提交增設電梯申請書、申請人對增設電梯事項（安裝、維護等）的書面同意意見、業主書面同意意見、費用分攤明細情況說明等資料。因提交審批的加裝電梯及廊道位置靠近A棟4-1業主劉某一側，劉某知曉后與其他業主發生爭議。后某小區A、B棟的50戶業主修正前述加裝電梯方案，將擬加裝電梯位置調整至樓棟凹形的居中位置。

2019年9月6日至9月12日，涪陵區規資局將《關于某小區A、B棟增設電梯的公示》、書面申請、修正后的加裝電梯示意圖、同意增設電梯業主名單及書面同意意見等材料張貼在某小區A、B棟宣傳欄進行公示。9月9日，該小區A棟4-1號業主劉某以“電梯廊道遮擋其廚房、廁所采光，在房子墻面加裝鋼釘或者鋼梁柱頭影響房屋價值”為由提出異議。9月12日，劉某又以“增設電梯會產生噪音、影響采光、影響消防”等提出異議。9月19日，涪陵區規資局作出渝規涪陵〔工程〕復函〔2019〕0518號《建設項目規劃管理報建審查復函》（以下簡稱《復函》）。《復函》載明，在某小區A、B棟增設電梯項目建設工程規劃許可公示期間，該局收到該小區A棟4-1號業主異議，根據《重慶市老舊住宅增設電梯建設管理暫行辦法》第八條規定，請周某春等人與有異議的業主協商，待達成一致意見后，再向該局申請辦理規劃手續。周某春等36人不服，訴至法院，請求判令：撤銷案涉《復函》并責令涪陵區規資局在法定期限內作出規劃許可。

涪陵區規資局辯稱：案涉《復函》并非終局性的不予許可行政決定，不具有可訴性；涪陵區規資局根據《重慶市老舊住宅增設電梯建設管理暫行辦法》第八條“對公示內容有異議的，申請人應當與有異議的業主協商”的規定作出案涉《復函》，事實清楚，證據充分。

重慶市南川區人民法院于2020年10月15日作出（2020）渝0119行初41號行政判決：一、撤銷重慶市涪陵區規劃和自然資源局渝規涪陵〔工程〕復函〔2019〕0518號《建設項目規劃管理報建審查復函》；二、責令重慶市涪陵區規劃和自然資源局自本判決生效之日起按照《中華人民共和國行政許可法》規定的期限重新作出行政行為。宣判后，重慶市涪陵區規劃和自然資源局提起上訴。重慶市第三中級人民法院于2020年12月21日作出（2020）渝03行終167號行政判決：駁回上訴，維持原判。

裁判理由

本案爭議焦點主要有二：一是案涉《復函》是否可訴；二是案涉《復函》是否合法。

關于案涉《復函》是否可訴的問題。《最高人民法院關于審理行政許可案件若干問題的規定》第三條規定：“公民、法人或者其他組織僅就行政許可過程中的告知補正申請材料、聽證等通知行為提起行政訴訟的，人民法院不予受理，但導致許可程序對上述主體事實上終止的除外。”本案中，被訴《復函》雖然是在行政許可程序中要求申請人補充異議協商材料的通知行為，但從事實上將某小區A、B棟增設電梯項目建設工程規劃許可申請停留在協商階段，終止了行政許可程序，故具有可訴性。

關于案涉《復函》是否合法的問題。老舊小區加裝電梯有利于改善業主居住生活條件，也有利于提升老舊住宅的價值，符合《中華人民共和國民法典》及此前《中華人民共和國物權法》（已廢止）“物盡其用”的精神實質，是一項社會所需、居民期盼的民生工程，應予提倡。在現行法律法規沒有對老舊小區加裝電梯決策程序作出明確規定的前提下，應當遵循上述立法精神。相關職能部門在進行許可審批時，既要考慮多數業主的重大事項決定權，也要考慮維護少數人的正當合法利益，避免以“少數服從多數”為由侵犯公民依法享有的通風、采光等相鄰權，以維護“方便生活、團結互助、公平合理”的相鄰關系。《重慶市老舊住宅增設電梯建設管理暫行辦法》第八條對增設電梯的建設工程規劃許可程序作出明確，規定：“對公示內容有異議的，申請人應當與有異議的業主協商。確無法達成一致的，如持異議的業主為本單元業主（樓棟未分單元的，如持異議的業主為本棟業主），增設電梯直接影響其房屋專有部分使用或房屋采光、通風的，城鄉規劃主管部門不得審批。”據此，城鄉規劃主管部門不得審批的，應當以“增設電梯直接影響其房屋專有部分使用或房屋采光、通風”作為事實基礎。本案中，某小區A、B棟申請加裝電梯的業主人數和專有部分面積均遠大于三分之二，其加裝電梯方案表決同意的比例符合原物權法第七十六條關于改建或重建建筑物及其附屬設施的規定。異議業主劉某提出增設電梯會產生噪音、影響采光、消防和房屋價值等問題后，涪陵區規資局應當積極協調化解申請人與異議人之間的矛盾，對異議人的異議進行調查，如有必要應當進行勘驗、鑒定，并根據調查結果決定是否批準。涪陵區規資局未充分考量增設電梯的利民性質，在未對異議人的異議進行調查的情況下，作出被訴《復函》，簡單要求雙方必須協商一致，終止行政許可程序，沒有事實和法律根據，應予撤銷。

裁判要旨

老舊小區加裝電梯規劃行政許可審批中，業主對加裝電梯不能達成完全一致的，行政機關應當對異議進行實質調查，必要時還應進行勘驗、鑒定，以確定加裝電梯是否存在侵害異議人專有部分使用權或相鄰權等合法權益的法定情形。行政機關在未對異議進行調查的情況下，直接作出程序性復函要求業主協商一致，從事實上終止行政許可程序的，沒有事實和法律根據，應予撤銷。

關聯索引

《中華人民共和國民法典》第278條、第288條、第293條（本案適用的是2007年10月1日施行的《中華人民共和國物權法》第76條、第84條、第89條）

《中華人民共和國行政許可法》（2019年修正）第14條第1款、第15條第2款

《最高人民法院關于審理行政許可案件若干問題的規定》（法釋〔2009〕20號）第3條

來源：人民法院報