摘要：

“十四五”的教訓為“十五五”提供了關鍵啟示：需從單一能耗約束轉向系統性碳排控制，并強化市場與技術創新。

撰文 | 維小尼

編輯 | Tang

2025年是承前啟后之年，“十四五”收官在即，“十五五”規劃即將開啟。對于“十四五”規劃指標完成情況如何，現在基本可以做出一些判斷。

比如“十四五”規劃要求，單位國內生產總值能耗和二氧化碳排放分別降低13.5%和18%。這兩個雖然是約束性指標，但從目前官方公布的數據看，大概率是完不成了。

去年年中，天津大學教授、國家能源、環境和產業經濟研究院院長張中祥就預判，中國“十四五”將首次不能同時完成五年規劃的能源強度和碳強度目標。

當時，他根據的是2021、2022和2023年的數據。這三年全年全國萬元國內生產總值能耗比上年分別下降了2.7%、0.1%和0.5%；2021和2022年全國萬元國內生產總值二氧化碳排放分別下降了3.8%和0.8%，2023年全國萬元國內生產總值二氧化碳排放與上年持平。

這意味這三年總的單位國內生產總值能耗和二氧化碳排放分別只降低了3.28%和4.56%，這與上述“十四五”規劃的單位國內生產總值能耗和二氧化碳排放減少目標相去甚遠。

也就是說，前三年只完成了五年規劃任務的大約25%，要在2024年和2025年完成75%才能完成五年規劃目標。

但根據2024年公布的數據和2025年計劃目標，這個任務確實有難度。

《2024-2025年節能降碳行動方案》要求2024年單位GDP能耗降2.5%，二氧化碳降3.9%。

根據發改委發布會公布情況，2024年能耗強度下降3%以上，可能超額完成年度目標，但累計到2024年底，可能總下降約6.28%（3.28%+3%），離13.5%還差7.22%，2025年需要下降7%左右，這依然困難。

碳排放方面，2024年目標3.9%，目前完成情況不知道，但加上這個目標，累計到2024年總下降約8.46%（4.56%+3.9%），剩下2025年需要下降約9.54%，顯然不可能。

因此，根據這些數據可以推斷，“十四五”碳強度目標也無法完成。

所以，在《2024-2025年節能降碳行動方案》提出：盡最大努力完成“十四五”節能降碳約束性指標。

這里的“盡最大努力完成”用得很玄妙，既要努力確保目標的實現，但又帶有一定的靈活性，留有一定余地和空間。

能耗強度下降是“十四五”規劃《綱要》的約束性指標，既定目標任務必須完成。完不成的地方，國家發改委要找地方發改委負責人談話。

比如2023年9月的時候，國家發展改革委環資司就“十四五”節能目標完成進展滯后分別約談湖北省、陜西省、甘肅省、青海省發展改革委負責同志。

談話通報指出，這些地區能耗增速較快，能效提升緩慢，扣除原料用能和可再生能源消費量后，能耗強度下降仍滯后于“十四五”目標進度要求，個別地區甚至不降反升。有關地區節能審查松弛，高耗能、高排放、低水平項目管理乏力，節能形勢十分嚴峻。

約談強調，有關地區發展改革委要全面貫徹黨的二十大精神，完整、準確、全面貫徹新發展理念，緊盯“十四五”節能目標任務，強化能耗強度下降目標剛性約束，加快扭轉節能工作被動局面。

所以，長期規劃收官前后，部分地區不惜采取“限產”、“限電”等措施追趕碳排放、能源消耗等目標。比如2010 年，約束性指標考核壓力下，部分節能減排進度完成度不夠的省份開始采取“拉閘限電”措施，其中以浙江、江蘇、山西等地最為典型。

2025年，是十四五規劃目標收官之年，很多地方為何不再“拉閘限電”了呢？

這是因為政策的調控思路悄然發生了改變。發改委此前指出，堅決杜絕以“雙碳”為名搞“拉閘限電”。

更關鍵的是，國家開啟了從能耗雙控到碳排放雙控考核機制的轉型。

2021年，中央經濟工作會議提出要“創造條件盡早實現能耗雙控向碳排放總量和強度雙控轉變”。

2023年7月11日中央深改委二次會議審議通過了《關于推動能耗雙控逐步轉向碳排放雙控的意見》，標志著我國正式向碳排放雙控全面轉型。

這一轉型不僅避免了能耗雙控中對可再生能源和原料用能的不合理限制，還為地方政府和企業提供了更大的綠色發展空間。

既然“十四五”目標完不成，那“十五五”怎么辦，以及如何辦，就成為關鍵。

“十四五”的教訓為“十五五”提供了關鍵啟示：需從單一能耗約束轉向系統性碳排控制，并強化市場與技術創新。

首先是對政策機制進行優化。整個經濟社會開始從“能耗雙控”向“碳排放雙控”全面過渡。

當前，能耗統計已逐步區分化石能源與非化石能源（如2023年統計新增“扣除原料用能和非化石能源消費量”口徑），未來需將碳排放總量和強度雙控納入地方考核，倒逼能源結構優化。

地方考核也從“GDP競賽”到“低碳競賽”。新增“非化石能源消費占比”“碳匯增量”等指標，并納入官員政績評價體系。

而且實行區域與行業差異化管理。對高耗能產業（如煤化工、鋼鐵）實施“清單式”控碳，而對可再生能源富集地區（如西北）放寬能耗總量限制，優先支持綠電項目落地。三北地區可通過新增風電、光伏項目，在不增加碳排放的前提下發展低能耗產業，破解傳統能耗指標對經濟的制約。

其次是通過完善市場機制，來代替行政命令。

比如擴大碳市場覆蓋范圍與金融工具創新。當前全國碳市場僅納入電力行業，“十五五”期間需納入鋼鐵、水泥等8大高耗能行業，并探索碳期貨、碳保險等衍生品，提升市場流動性。

綠色金融方面，對符合條件的企業提供貼息貸款和稅收減免等。

尤其是在碳排的基礎性制度建設方面，通過完善排放核算方法，推動碳排放數據透明化等方面，為轉型加快機制建設。

比如2024年8月，國務院辦公廳印發《加快構建碳排放雙控制度體系工作方案》，提出“將碳排放指標納入國民經濟和社會發展規劃”，“推動省市兩級建立碳排放預算管理制度”。

2024年10月，國家發改委等八部門聯合印發《完善碳排放統計核算體系工作方案》提出，“到2025年，國家及省級地區碳排放年報、快報制度全面建立。

此后，還陸續發布了《關于建立碳足跡管理體系的實施方案》、《完善碳排放統計核算體系工作方案》、《產品碳足跡核算標準編制工作指引》等文件。

這些文件涉及企業、項目、產品、區域等不同主體，為地方碳考核、行業碳管控、企業碳管理、項目碳評價、產品碳足跡等全覆蓋打下堅實基礎。

“十四五”碳強度目標的未竟之業，揭示了傳統發展模式與雙碳目標的深層矛盾。經濟增長與減排目標如何平衡，唯有通過政策、技術、市場的協同創新，才能將挑戰轉化為機遇。對企業如此，對地方政府也是一樣。

參考資料：

[1]張中祥：“十四五”中國將首次不能同時完成五年規劃的能源強度和碳強度目標

[2]央視新聞：國家發改委：預計2024年全年能耗強度下降3%以上

[3]界面新聞：“十四五”規劃實施進度過半，能耗、碳排放指標滯后

[4]經濟參考報：節能降碳“路線圖”出爐 2024年碳排放降低3.9%

[5]環球零碳：2025年“雙碳”領域涌現六大商機，個個有國家加持

[6]環球零碳：省市碳考核即將開啟，誰能搶到碳核算這塊蛋糕

[7]申萬宏源證券：“十四五”收官，潛在影響？——宏觀經濟年度展望系列之三

[8]國家發改委：堅決杜絕以“雙碳”為名搞“拉閘限電”！

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