筆者近期遇到了這樣一件涉港行政訴訟案件：內(nèi)地某市自然資源局根據(jù)案外人申請(qǐng)，認(rèn)定我國(guó)香港A公司于該市取得《建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)》所提供的材料為虛假材料，故自然資源局作出《決定書(shū)》撤銷A公司取得的《建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)》。《決定書(shū)》作出后，自然資源局徑行于該市發(fā)行的報(bào)刊上以公告方式送達(dá)上述《決定書(shū)》。A公司得知該行政行為時(shí)已是數(shù)年之后，于是提起行政復(fù)議，但復(fù)議機(jī)關(guān)以超過(guò)復(fù)議時(shí)限為由駁回了A公司的復(fù)議申請(qǐng)，遂引發(fā)行政訴訟。

從1999年的田永訴北京科技大學(xué)案到2019年柴麗杰訴上海大學(xué)要求履行法定職責(zé)案，實(shí)踐中因行政文書(shū)送達(dá)糾紛而引發(fā)的訴訟案件并不罕見(jiàn)，涉及送達(dá)程序的司法糾紛數(shù)量龐大。尤其在本案當(dāng)事人系我國(guó)香港企業(yè)的情況下，如何向其送達(dá)文書(shū)才能保證行政相對(duì)人的知情權(quán)？本文梳理了相關(guān)法律規(guī)定，并加以簡(jiǎn)要概括。

一、行政執(zhí)法文書(shū)送達(dá)相關(guān)規(guī)定

經(jīng)梳理，我國(guó)在行政執(zhí)法文書(shū)區(qū)際送達(dá)領(lǐng)域并未有專門規(guī)定，由于送達(dá)規(guī)則多見(jiàn)于民事訴訟法領(lǐng)域，我國(guó)內(nèi)地行政法規(guī)大多規(guī)定適用《民事訴訟法》的送達(dá)規(guī)定。如2021年《行政處罰法》第61條規(guī)定，“當(dāng)事人不在場(chǎng)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)依照《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，將行政處罰決定書(shū)送達(dá)當(dāng)事人”。

筆者認(rèn)為，雖然我國(guó)內(nèi)地行政法規(guī)并非完全明確規(guī)定依據(jù)《民事訴訟法》進(jìn)行送達(dá)，但根據(jù)《行政處罰法》第六十一條、《行政強(qiáng)制法》第三十八條、《行政復(fù)議法》第八十八條規(guī)定之精神，甚至在《行政訴訟法》第一百零一條也規(guī)定對(duì)送達(dá)的未盡事項(xiàng)也要適用《民事訴訟法》的情況下，行政機(jī)關(guān)在送達(dá)行政執(zhí)法文書(shū)時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循或參照《民事訴訟法》規(guī)定的送達(dá)程序。尤其是涉及對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利處分時(shí)，行政機(jī)關(guān)還是應(yīng)當(dāng)盡可能依照現(xiàn)有的送達(dá)相關(guān)規(guī)定對(duì)相對(duì)人進(jìn)行權(quán)利告知，維護(hù)行政相對(duì)人知情、表達(dá)的權(quán)利。

對(duì)行政執(zhí)法文書(shū)送達(dá)的相關(guān)規(guī)定

（表1 ）

二、我國(guó)法律關(guān)于涉港澳

送達(dá)的規(guī)定

我國(guó)涉港澳送達(dá)規(guī)定以司法文書(shū)送達(dá)為主，由于司法程序嚴(yán)謹(jǐn)性的要求，司法文書(shū)的送達(dá)程序非常繁瑣，在涉港澳送達(dá)方面更是如此。如我國(guó)涉港澳民商事司法案件所需參照適用的《民事訴訟法》第283條即規(guī)定了11種對(duì)在我國(guó)領(lǐng)域內(nèi)沒(méi)有住所的當(dāng)事人送達(dá)訴訟文書(shū)的方式，但這些送達(dá)方式并非簡(jiǎn)單的并列關(guān)系，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不得隨意自行確定，而應(yīng)按照各送達(dá)方式之間的內(nèi)在關(guān)系進(jìn)行梯次選擇，并且，僅在前10種方式均無(wú)法送達(dá)時(shí)方可采公告送達(dá)。我國(guó)關(guān)于涉港澳送達(dá)的適用規(guī)定還包括《關(guān)于內(nèi)地與香港特別行政區(qū)法院相互委托送達(dá)民商事司法文書(shū)的安排》《關(guān)于涉港澳民商事案件司法文書(shū)送達(dá)問(wèn)題若干規(guī)定》等，這些規(guī)則系統(tǒng)規(guī)定了涉港澳民商事案件司法文書(shū)送達(dá)的各種途徑，包括依《送達(dá)安排》送達(dá)、直接送達(dá)、向代理人送達(dá)、向代表機(jī)構(gòu)送達(dá)、郵寄送達(dá)、電子送達(dá)、公告送達(dá)等。

而由國(guó)家行政機(jī)關(guān)作出的行政執(zhí)法文書(shū)不屬于司法文書(shū)的范疇，雖說(shuō)在涉港澳送達(dá)方面需格外注意法定程序方面的要求，但在我國(guó)行政系統(tǒng)中尚不存在區(qū)際協(xié)助平臺(tái)的情況下，要求行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格遵循《民事訴訟法》相關(guān)送達(dá)規(guī)定，尤其是受送達(dá)人不予配合的情況下，既不經(jīng)濟(jì)，也不效率。

在執(zhí)法實(shí)踐中，公告送達(dá)因適用時(shí)缺乏程序上靈活性，加之受送達(dá)人往往不愿予以配合，其現(xiàn)已逐漸演變成送達(dá)機(jī)關(guān)在送達(dá)不能的情況下的無(wú)可奈何之舉。在權(quán)衡行政效率要求和民事訴訟法公正價(jià)值的問(wèn)題上，有法院認(rèn)為，由于部分行政行為面向人數(shù)眾多且不特定，考量行政效率，可依法徑行采用公告送達(dá)。如我國(guó)法院在（2017）京01行初230號(hào)行政判決書(shū)中論述道：“環(huán)境保護(hù)行政主管部門應(yīng)當(dāng)定期向社會(huì)公告建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收結(jié)果。有些行政行為因涉及面廣，影響人數(shù)眾多，不便直接送達(dá)，故采用公告送達(dá)的方式，此系基于行政效率之考量，兼顧公眾私益保護(hù)之目的，并非是針對(duì)受送達(dá)人下落不明的送達(dá)方式。而公告送達(dá)作為一種特殊的送達(dá)方式，具有推定知悉的法律效力，即其生效并不受行政行為相對(duì)人是否實(shí)際知曉行政行為內(nèi)容的影響。”

三、對(duì)涉港澳行政執(zhí)法

文書(shū)公告送達(dá)的思考

正如邁克爾·D.貝勒斯教授曾指出，“通知的權(quán)益和發(fā)表意見(jiàn)的機(jī)會(huì)是如此之根本，以至于只有存在最重大的理由，并且盡一切可能保護(hù)被告利益時(shí)，才可削減”。

筆者認(rèn)為，在現(xiàn)行《行政處罰法》等行政法律未區(qū)分域內(nèi)域外送達(dá)的情況下，行政執(zhí)法文書(shū)區(qū)際送達(dá)應(yīng)以確保受送達(dá)人確實(shí)知悉行政行為為原則，輔以經(jīng)濟(jì)效率原則，兼采《民事訴訟法》的各類送達(dá)方式，且可根據(jù)事實(shí)詳情在程序要求上予以適量變通，在不違反相關(guān)規(guī)定的前提下，可選擇一種或并用多種方式，降低因送達(dá)失敗所產(chǎn)生的法律風(fēng)險(xiǎn)，確保行政執(zhí)法文書(shū)的有效送達(dá)，保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益及行政執(zhí)法程序的順利進(jìn)行。但不論如何，送達(dá)的目的是使當(dāng)事人知悉行政行為內(nèi)容及救濟(jì)途徑，這是送達(dá)不論如何都不能突破的變通底線。筆者贊成行政執(zhí)法文書(shū)送達(dá)應(yīng)在民事訴訟送達(dá)規(guī)定的基礎(chǔ)上予以適當(dāng)變通的意見(jiàn)，但認(rèn)為公告送達(dá)應(yīng)當(dāng)以窮盡其他手段送達(dá)為前提。

根據(jù)國(guó)際私法中關(guān)于送達(dá)的一般原則以及我國(guó)在司法協(xié)助方面的實(shí)踐，在涉及我國(guó)香港企業(yè)、居民的情況下，應(yīng)當(dāng)盡可能采取符合我國(guó)香港地區(qū)法律規(guī)定的送達(dá)方式，或者通過(guò)區(qū)際司法協(xié)助機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)有效送達(dá)。如我國(guó)香港地區(qū)《政府土地權(quán)(重收及轉(zhuǎn)歸補(bǔ)救)條例》第7條規(guī)定，當(dāng)土地轉(zhuǎn)歸特區(qū)政府時(shí)，行政行為通知書(shū)不僅需要依直接送達(dá)、郵寄送達(dá)、留置送達(dá)其中一種方式送達(dá)行政行為相對(duì)人，還需同時(shí)于我國(guó)香港地區(qū)《憲報(bào)》上刊登公告，以確保當(dāng)事人收悉自身權(quán)利狀況及救濟(jì)途徑。

最后，如本文開(kāi)頭提及的案件，該市行政機(jī)關(guān)未窮盡其他送達(dá)方式，直接在該市市級(jí)報(bào)刊上對(duì)香港企業(yè)公告送達(dá)。《建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)》的撤銷將導(dǎo)致在此基礎(chǔ)上取得的建設(shè)用地使用權(quán)的撤銷，直接關(guān)乎行政相對(duì)人的重大合法權(quán)益。何況本案當(dāng)事人為我國(guó)香港企業(yè)，本就在內(nèi)地信息獲取的方面處于不利地位，不論行政機(jī)關(guān)從經(jīng)濟(jì)效益上作何考量，都應(yīng)至少盡更大可能以保證其知情的權(quán)利。《最高人民法院關(guān)于涉港澳民商事案件司法文書(shū)送達(dá)問(wèn)題若干規(guī)定》第九條規(guī)定，“人民法院不能依照本規(guī)定上述方式送達(dá)的，可以公告送達(dá)。公告內(nèi)容應(yīng)當(dāng)在內(nèi)地和受送達(dá)人住所地公開(kāi)發(fā)行的報(bào)刊上刊登，自公告之日起滿三個(gè)月即視為送達(dá)。”參照該司法解釋規(guī)定的精神，即便本案內(nèi)地行政機(jī)關(guān)有正當(dāng)理由對(duì)民事送達(dá)規(guī)定的要求予以變通，也至少應(yīng)在我國(guó)香港地區(qū)報(bào)刊上作出公告。在法治中國(guó)、法治社會(huì)的新時(shí)代背景下，行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依照法定程序辦事，兼顧我國(guó)香港與內(nèi)地間的法律銜接，將更能體現(xiàn)我國(guó)在大灣區(qū)法治建設(shè)方面所取得的巨大成就，展現(xiàn)我國(guó)對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的信心與努力，為世界范圍內(nèi)不同法域間的法律銜接問(wèn)題給出中國(guó)方案、中國(guó)智慧、中國(guó)貢獻(xiàn)。

編輯：六零零