2025年3月25日，《外交學人》（the diplomat）雜志刊登了Prashanth Parameswaran博士撰寫的文章。文章分析了在特朗普第二任期背景下，中美在東南亞地區的競爭態勢。文章指出，這場競爭本質上是不對稱的，并將在多個領域持續演變。作者從四個關鍵方面解讀這一趨勢：美國的區域承諾、中國戰略的變化、東南亞國家的自主行動，以及其他全球行為體的介入。

作者強調，中國在貿易上領先，美國則在投資和軍事合作方面更具優勢。美國面臨的是如何維持長期承諾，而中國則要解決信任不足的問題。與此同時，東南亞國家如越南、菲律賓等正主動制定自身戰略，平衡中美關系。

此外，東南亞國家越來越多地將合作視野擴展至中美之外的全球行為體，如加拿大、智利、金磚國家和OECD。這種多邊化趨勢表明，區域國家希望通過多元伙伴關系在多極世界中增強戰略靈活性。總體而言，中美競爭在東南亞的未來走向，將取決于北京與華盛頓的政策走向、區域國家的主動態度以及其他國際力量的介入互動。

“現在這是我們自己的問題，而不是中國的問題，”一位印尼交流人士在回顧去年年底通行的雅萬高鐵的長期延誤時這樣表示。這一評論揭示了東南亞各國精英與公眾對于中美競爭反應的復雜性，這種復雜性遠超出了對中國如何應對特朗普2.0時期美國對該地區的潛在承諾轉變等問題的猜測。?

過去一年對東南亞11個國家中10國的實地考察顯示，在特朗普第二任期內，中美與東南亞關系中的一個更根本的問題是，未來幾年我們可能會看到不對稱競爭在關鍵領域的演變。這不僅取決于華盛頓和北京的行動，還取決于東南亞國家和其他大、中、小國的反應。

▲雅萬高鐵建成通車后，雅加達與萬隆兩地間的出行時間由3個多小時縮短至40多分鐘。圖源：新華社

中美不對稱競爭的軌跡

盡管輿論有時會夸大一方行動對另一方可能產生的影響，但中美在東南亞的競爭本質上是“不對稱”的。這種不對稱性在外交（Diplomatic）、信息（Informational）、軍事（Military）和經濟（Economic）這四個領域（統稱為DIME領域）中均有體現。

以經濟領域為例，自2009年起，中國已超越美國，成為東南亞最大的貿易伙伴，其貿易額幾乎是美國的兩倍。然而，在以私營部門為主導的投資方面，美國仍然保持著逐漸縮小的優勢。

在安全領域，盡管中國在過去十年左右所建立的安全伙伴關系值得注目，但美國在軍事演習等關鍵指標上仍以近四比一的優勢領先，其中許多演習還具有更復雜的性質。華盛頓與北京在該地區面臨的挑戰也各不相同。美國面臨的主要挑戰是如何將影響力轉化為可持續的承諾，而中國則長期面臨“影響力—信任差距（influence-trust gap）”的問題，這一問題在多年民調中有所體現，也在政策制定者對敏感安全領域所表達的戒心中有所反映。

▲2024年10月10日，國務院總理李強在老撾萬象出席第27次中國－東盟（10+1）領導人會議。圖源：新華社

正如預期的那樣，特朗普的第二任期并非簡單復制第一任期的模式。他剛上任就激起了關于中美關系以及東南亞未來格局的廣泛討論，同時也引發了對美國國內政治和外交政策方向的諸多疑問，這些疑問涉及關稅政策的執行和對外援助等多個方面。與此同時，特朗普目前仍處于任期的早期階段，關鍵政策變量的影響正在逐漸顯現，例如在印太地區的戰略資源分配（這一問題與美國在其他地區的沖突處理緊密相關）以及美國經濟的未來走向。然而，對經濟衰退的擔憂已經給疫情后的強勁復蘇蒙上了一層陰影。

隨著政府結構的逐步確立，關鍵在于要關注“信號—噪音差距 （signal-noise gap）”，即政府所傳達的信息與實際能夠形成并持續實施的政策之間的差異，尤其是這些政策是否能夠持續到2026年中期選舉以及2028年下屆總統大選之后。特別需要留意四個方面的信號：美國的承諾及其價值主張；中國戰略的演變；東南亞國家的自主行為；以及其他地區與全球行為體的角色。

▲2022年的美國-東盟特別峰會。圖源：Wikimedia Commons

美國在東南亞的承諾與價值主張

第一個信號是美國如何看待其在東南亞的承諾對其自身利益的影響，以及這種看法如何轉化為中美競爭背景下清晰的美國價值主張。結構性趨勢顯示，隨著中美全球競爭的激化，以及美國國內對資源分配的深入審視，東南亞作為一個整體，在美國“重返亞洲”或“印太優先”戰略中的重要性正面臨考驗。因此，在特朗普第一任期以及拜登總統任內，我們看到了更多關于如何在東南亞內部進行優先排序的設想，例如集中關注像印度尼西亞和越南這樣的“搖擺國家”，或者采納更具部門導向的框架，強調國防和人工智能等領域。

目前，特朗普政府似乎正向其國際合作伙伴施加更多要求，并表現出在特定領域進行交易的意愿。

然而，美國的價值主張在持續性與變革性方面仍顯得模糊不清。若將注意力集中于那些被認為對美國目標貢獻最大的區域國家，我們可能會注意到對安全伙伴如菲律賓和新加坡的關注有所增加。此外，圍繞能源、人工智能以及關鍵礦產領域的新政策，亦可能提高某些區域國家對達成交易的期望，例如美國與印尼之間關于關鍵礦產的協議。

然而，這可能會導致對那些雖然與華盛頓加強了聯系，但在戰略基礎設施、中轉貿易或人權等關鍵政策領域仍被看作是支持中國利益的國家采取更為嚴格的審查。這一趨勢已經在柬埔寨、馬來西亞、泰國和越南等國的政策制定者中引起了警惕。

更廣泛地看，推動美國承諾的三大核心動力——實力、威脅與能力——的未來仍然充滿不確定性。盡管美國政府中一些關注亞洲的人員意識到印太地區的重要性，但在政策應在多大程度上接受地區多極化的現實、相較于其他挑戰應給予中國多少關注，以及美國資源投入是否足以兌現自“重返亞洲”以來近二十年的承諾等問題上，仍存在分歧。

中國對東南亞戰略的演變

第二個信號揭示了中國如何獨立地，以及作為對美國政策的回應，重新評估其在東南亞的戰略定位。需要明確的是，中國在該地區的影響力在過去幾十年里一直在穩步增長，不受美國政權更迭的影響，也不隨美國承諾的強弱波動而波動。

盡管如此，一些中國交流人士在私下和公開場合表示，如果特朗普政府因其他事務分心而無法專注于該地區，他們確實認為有機會在東南亞和更廣泛的“全球南方”加速推進自身的利益。中國官員也日益專注于向東南亞國家展示中美兩種選擇的對比。

“哪種選擇真正符合地區國家利益和人民期待，哪種力量是逆歷史潮流而動，不言自明。”

盡管這些言論吸引了媒體的注意，但中國對東南亞戰略的實質性變化仍然不明顯。在貿易領域，盡管中國正在大力宣傳其將柬埔寨與老撾納入“零關稅”計劃，以對抗特朗普的關稅政策，并計劃在2026年主辦APEC峰會，但中國與印尼、馬來西亞和泰國等主要經濟體之間也存在貿易不平衡和產能過剩的問題。

▲自2024年12月1日，中國對原產于同中國建交的最不發達國家實施100%稅目產品零關稅待遇，涉及到天然橡膠主要的產膠國包括老撾、緬甸、柬埔寨等。圖源：新華社

同樣，盡管美國的援助和媒體項目暫?？赡鼙徽J為削弱了美國的軟實力，但“中國將填補空缺”的觀點也不能被過分夸大。深入分析顯示，即便在假信息問題日益嚴重的情況下，中國官方媒體內容的影響效果仍然參差不齊；在發展援助方面，數據顯示中國約85%的發展援助是以債務形式提供，而非贈款，這與美國的做法正好相反。

因此，在不對稱競爭中，值得我們關注的關鍵數據點仍然是中國一貫優先采用的影響力杠桿，而不是那些被認為美國正在退出的領域。這些杠桿涵蓋了高鐵和數字支付等高可見度的領域，這些領域的創新能夠迅速傳播，但可能不會深入滲透。

東南亞國家的自主性

第三個信號揭示了東南亞國家如何審視并塑造中國與美國提出的價值主張，并將其與其它大國的價值主張進行對比。盡管公眾的注意力往往集中在特朗普第二任期內對拜登時期“小院高墻”（small yard, high fence）戰略的調整上，但中美競爭的格局最終將不僅僅由中國的“防火墻”或美國的“圍欄與庭院”所決定，而是由地區國家的決策共同塑造。

盡管東南亞國家有時被統稱為“小國”，但其中許多國家實際上擁有強大的實力和積極主動的外交政策，如越南和菲律賓。這些國家在尋求從中美兩國獲取利益方面表現得十分明確，無論是鐵路基礎設施項目還是海上安全等領域的合作。

在某些情況下，超越中美競爭的視角，這些國家也在推動區域內部競爭力的提升，并在全球舞臺上贏得關注。未來幾個月的新聞標題可能會聚焦于個別國家達成的短期協議，例如為規避美國關稅而購買更多天然氣，或在關鍵礦產方面實現對中國的多元化。但從長遠來看，更關鍵的問題是它們如何看待中美兩國在21世紀剩余時間內在其整體對外戰略中的位置。

在這一領域，一個關鍵的數據點是東南亞國家如何將中美兩國融入其跨越數十年的國家發展愿景與戰略之中。對于像新加坡這樣發展程度較高的國家而言，關注的焦點可能是更先進的議題，例如推進投資審查機制、塑造全球人工智能標準。

而對于正努力擺脫“中等收入陷阱”的主要經濟體，如印尼、馬來西亞、泰國和越南，重點則在于如何利用北京和華盛頓雙方所提供的機遇，為本國經濟注入新技術與流程，并實現新理念的創新。

據統計，在過去半個世紀中，全球僅有34個國家成功跨越了這一陷阱。為了實現這一目標，國家需要在關鍵行業與架構中制定清晰的戰略，并在多次領導層更替的過程中調和長期國家利益與短期政權利益之間的矛盾。這些戰略還必須吸取過去的經驗教訓，包括在美國政府更替之間對“公正能源轉型伙伴關系”（Just Energy Transition Partnerships）的再評估，或對中國與馬來西亞前1MDB丑聞關聯的重新考量。

其他全球行為體的變量

最后一個信號，揭示了其他印太地區及全球盟友、伙伴與對手如何塑造中美競爭的格局。正如馬來西亞總理安瓦爾·易卜拉欣（Anwar Ibrahim）等地區領導人所強調的，特朗普第二任期所帶來的各種變化，僅是第二次世界大戰后以美國為主導的國際規則秩序所面臨的眾多挑戰之一。

在這樣一個日益多極化的世界里，這一秩序正經歷著重新定義，這一過程甚至無法用“全球北方”、“全球南方”或“全球東方”等簡單的聚合概念來概括。隨著這種轉變的不斷推進，東南亞國家與跨大洲合作伙伴之間的關系結構也可能隨之改變，這將導致它們的外交選擇不再局限于“中國或美國及其盟友”這樣的二元對立。

在本地區的政策制定者眼中，這一趨勢已經初露端倪，并且在未來幾年可能會更加頻繁地出現。以經濟領域為例，南美與北美國家對與東南亞進行貿易的興趣正逐漸增強。這涵蓋了智利希望加入由東盟主導的《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）——目前是全球規模最大的自由貿易協定——以及加拿大正致力于與東盟達成自由貿易協議，而美國至今尚未擁有類似的協定。特別是美國的情況，有可能在特朗普的第二任期內，進一步改變正在經歷新一輪調整的北美供應鏈。

▲統計數據顯示，目前已有超過6500家中國企業在東盟開展直接投資，且超七成企業計劃進一步擴大業務規模。圖源：新華社

在外交領域，泰國和印尼等東南亞國家正逐步擴大與全球組織的制度性互動，比如參與金磚國家（BRICS）和經濟合作與發展組織（OECD）的活動。中國和美國雖分別為這些組織的成員國，但這并非是唯一影響議題的力量。OECD能夠促進成員國在更深層次上進行經濟改革，而金磚國家則提供了一個平臺，用以表達對全球制度變革長期支持的立場。這種立場不應簡化為對美元主導地位挑戰的焦慮——盡管最新數據顯示，美元在全球外匯儲備中的份額約為60%，較20年前的70%有所下降。

當然，目前特朗普第二任期仍處于早期階段，其對美中在東南亞不對稱競爭格局的影響仍在形成之中。然而，在這一領域，我們必須通過多個維度持續觀察其不斷演變的動態，而不能只專注于華盛頓令人眼花繚亂的政策變化。

原文標題《特朗普第二任期背景下的中美東南亞競爭》，文章來自公眾號“IPP評論”，原刊于《外交學人》（the diplomat），作者Prashanth Parameswaran，《外交學人》高級專欄作家、威爾遜中心亞洲項目的研究員，以及ASEAN Wonk時事通訊的創始人。

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