導讀

長三角地區在我國發揮著經濟增長極、發展動力源和改革試驗田的作用，習近平總書記多次針對長三角一體化發展做出重要指示。作為我國經濟發展最活躍、開放程度最高、創新能力最強的區域之一，也是我國規劃編制思想活躍、創新能力強、技術水平高的區域，長三角地區的空間規劃創新具有重要意義。其發展不僅關乎區域內部的經濟結構調整、社會管理創新和生態文明建設，更對推動全國高質量發展、構建新發展格局發揮著積極作用。2024年12月20日—22日，第十三屆長三角地區城鄉規劃研討會以“共繪藍圖?新質協同”為主題在上海市青浦區舉辦。本文中，主旨報告環節的5位專家學者以筆談形式展開充分討論，從制度創新、行動協同、科技和產業創新、都市圈治理、跨界地區協同等角度暢談長三角地區城鄉規劃的探索和發展。

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以規劃引領和制度創新

推動長三角高質量一體化發展

伍 江

中國城市規劃學會副理事長，同濟大學教授，法國建筑科學院院士

長三角是我國發展最活躍、開放程度最高、創新能力最強的地區之一。在中國持續推進以人為核心的新型城鎮化進程中，在國家現代化建設大局和全方位開放格局中，具有舉足輕重的戰略地位。實施長三角一體化發展戰略，充分發揮區域內各地區的比較優勢，提高經濟集聚度、區域連接性和政策協同效率，對于進一步提升長三角地區整體綜合實力，增強長三角地區創新能力和國際國內雙循環中的競爭能力，在全面建設社會主義現代化國家新征程中走在全國前列，意義重大。

一、長三角一體化戰略的實施需要規劃引領

長三角一體化離不開規劃引領。首先是總體戰略層面的規劃。在我國現有的“五級三類”國土空間規劃體系中，在國家級國土空間總體規劃和省級國土空間規劃之間，尚未給予跨省級行政區劃的區域規劃以法定地位。而這類區域規劃在諸如長三角地區一體化發展戰略中顯得尤為重要。

2010年，國務院批準《長江三角洲地區區域規劃》。2019年，中共中央、國務院批準《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》。這些規劃都對長三角地區一體化發展提供了戰略性的指導。但隨著國土空間規劃體系的不斷深化完善，特別是省級國土空間總體規劃的初步完成，跨區域規劃銜接與協調問題逐步顯露。2019年長三角一體化示范區正式啟動建設，有關部門即組織編制《長三角生態綠色一體化發展示范區國土空間總體規劃》，2023年正式獲國務院批準實施。這個規劃對于跨不同行政區域的規劃協調起到很好的示范作用。為推動長三角區域綠色低碳發展，我們還編制完成了《水鄉客廳近零碳專項規劃》并在2022年正式發布。此外，長三角地區各主要城市也都在積極編制各自的“都市圈”規劃，這類規劃也有涉及跨省級行政區的情況，在目前的國土空間規劃體系中也暫時未有法定規劃邊界。

編制跨行政邊界的區域空間規劃，其重點不是突破現有行政隸屬關系，不是突破現有的國土空間規劃體系，而是在不同的“圈”或不同的“群”的規劃之間尋找關系，統籌協調。

二、長三角一體化戰略的實施需要制度創新

應圍繞一體化進行制度創新。一體化不是指行政隸屬關系一體化。一體化是為了更好地積聚區域優勢，以其整體形象和整體實力參與全球競爭，與區域內各大都市圈共同形成全球超級城市群。長三角地區江浙滬皖加在一起，生產總值占全球生產總值的2%，相當于將近日本全國或德國整個國家的生產總值，按照城市群來講，是世界上經濟產值最高的。據2022年的統計數據，上海經濟總量在全球城市排名中位居第6，而長三角地區的經濟總量是全球前5個城市（紐約、東京、洛杉磯、巴黎、倫敦）的總和。長三角區域內各大都市圈共同形成了全球獨一無二的最大體量的全球“超級城市群”。世界上沒有任何一個城市群可以與我們這個超級城市群的體量相比，不論是從城市數量、人口數量、GDP總量來看。只有站在這樣的高度上看長三角一體化，才能理解其戰略重要性。

制度創新首先面對的就是各行政區域之間要打破市場壁壘。長三角境內能否實現全要素的一體化市場流通機制？跨省的土地指標不可能統一流轉，但是人口、人才、資本、數據等是否可以互相不設任何障礙流通呢？在產業鏈、價值鏈、創新鏈上是否能夠完全相互開放聯動？長三角一體化一定是打破以我為中心，大家在當中各自發揮不同的作用。

長三角應成為全面深化改革的探索者、制度創新的先行者、協調發展的示范者。應盡快實現國土空間規劃全面銜接、標準規范全面銜接、管理制度全面銜接。

長三角首先可以實現基礎設施一體化、水體水網一體化、生態系統一體化。一體化是很長的事情，但有些目前就可以做到，比如基礎設施一體化。

三、長三角一體化戰略的實施必須體現綠色低碳

長三角示范區是 “生態綠色一體化發展示范區”，生態綠色是示范區的大定位。當然，長三角一體化的真正目標是生態綠色前提下的發展，核心是發展。通過一體化建設保證這個地區的高質量發展，增強全球競爭力。為應對氣候變化，在全球范圍內實現碳減排是全球的共識，是人類命運共同體的必然選擇。但同時，我們的國際競爭力也必然會面臨即將到來的一場沒有硝煙的全球“碳稅戰”。全球化，特別是經濟系統全球化是任何人都不能阻攔的趨勢。我們能不能在這新一輪競爭中立于不敗之地？長三角地區是中國經濟能量最大、經濟最發達、先進技術最積聚的地區之一。它的產能、經濟能量、實力，能不能在全球市場中分得應有的一塊，甚至是更大的一塊，就看我們能不能打贏綠色低碳這一仗。

最近我們做的一項開創性工作，就是幫助長三角一體化示范區制定“雙碳”發展戰略和行動計劃，在此基礎上編制示范區水鄉客廳近零碳專項規劃。這個規劃一是明確了水鄉客廳35.8 km2的雙碳目標愿景，二是確立了實現近零碳目標的時間與指標體系，三是相關技術集成，四是建設管控引導。這個規劃有一個很大的創新，它不僅對發展目標進行指標規定，對建設項目提出管控導引，更提出了技術和技術集成導引。

強化共同愿景，以治理協商與行動協同

促進長三角世界級城市群發展

張 帆

上海市城市規劃行業協會會長，上海市城市規劃設計研究院院長

從國際趨勢來看，以大都市為核心的世界級城市群已成為引領區域發展的主要引擎。長三角地區建設世界級城市群，也是落實國家戰略義不容辭的使命擔當。2023年11月，習近平總書記主持召開深入推進長三角一體化發展座談會，提出“建設世界級城市群，推動長三角一體化發展取得新的重大突破”。長三角地區應圍繞“一體化”和“高質量”，強化共同愿景、共同治理和共同行動，不斷探索區域空間協同發展的新路徑、新機制。

第一，強化共同的目標愿景。縱觀近年發布的國際區域戰略規劃，均突出目標導向，強化多元、均衡、對流、韌性、協同等價值理念引領。以歐洲中部地區為例，由奧地利維也納地區發起，聯合捷克、斯洛伐克、匈牙利的相關地區共同提出了歐洲之心（Centrope）這一合作項目，真正實現“無邊界的歐洲”的愿望，構建跨境共同體，來促進統一大市場的有效運行。貫徹落實習近平總書記重要講話精神，立足“一極三區一高地”的戰略定位，長三角需要結合三省一市發展階段特征，共同制定一個符合時代價值的目標愿景，謀劃世界級城市群建設，全面探尋全球坐標系下的一體化高質量發展之路。

第二，形成從底線思維到高線牽引的發展導向。長三角一體化發展必須明確不可逾越的底線，以及需要共同遵守的原則，保護好不可復制的資源。但底線不是保障最低水平的“低線”，而是在確保資源環境及運行安全、實現功能轉型升級、提升品質活力等高要求、高標準下的“高線”。“高線牽引”的關鍵是建立一個基于核心價值的功能體系。世界級城市群和都市圈主要圍繞全球城市核心功能構建多中心的功能布局，有助于推動區域內的均衡發展和可持續增長。長三角應基于核心功能，將各個城市放在全球功能網絡中尋找坐標，明確在區域中的角色定位與發展方向，從而攜手共建更高水平分工協作的世界級城市群，重點關注生產性服務業、科技創新、智能制造、航運貿易、文化交流等維度的能力建設。

第三，聚焦關鍵領域和關鍵地區強化行動協同，破解長三角一體化發展的深層次瓶頸問題。一方面，全面對標世界六大城市群，深度開展多維度比較，研判對發展最具決定性的因素，認清長三角所處的發展階段和存在的不足。世界級城市群的發展與全球產業革命和產業轉移息息相關，轉型成功的城市群通常把科技創新擺在第一位。如日本太平洋沿岸城市群已經成為科技創新領域的多項冠軍。在1990年代地產泡沫破裂后，日本提出“科學技術創造立國戰略”，以科技創新為日本經濟提供增長點。東京—橫濱連續8年位列全球科技集群第1位。全球PCT專利申請量前50機構中，有15家日本企業，申請總量占25%。而長三角在基礎研發經費投入、每萬人專利數方面都存在較大差距。在經濟下行時期，長三角三省一市要共同努力建設具有世界影響力的產業集群，進一步集聚高端要素與核心功能，共建創新生態系統，聚焦前沿關鍵技術攻關，加強科研成果轉化和技術應用，優化營商環境，培育和吸引全球頂級企業。另一方面，識別影響“一體化”和“高質量”的關鍵區域，因地制宜制定策略建議。借鑒世界級城市群依托核心驅動、腹地協同、以圈帶群實現繁榮發展的經驗，長三角應處理好區域內部各都市圈和戰略地區的相互關系，繼續保持龍頭帶動并各揚所長。一是以上海大都市圈加快建成具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市圈，代表中國參與國際競爭，推動上海“五個中心”核心功能在大都市圈內統籌布局。二是推動南京、杭州、合肥等都市圈協調聯動、差異化發展，統籌空間資源配置、空間結構優化和重要功能布局。三是關注江河湖蕩、丘陵山地、近海沿岸等跨界自然和文化資源富集的戰略地區與生態敏感地區，推動區域生態價值和文化價值轉化，充分發揮區域經濟發展的新動能作用。

第四，創新體制機制，加強協同治理。在世界級城市群的發展演進中，規劃政策引導和協同治理機制建設至關重要。例如，歐盟整體架構對于歐洲西北部協同發展影響深遠，在區域凝聚力戰略下，通過“空間規劃—貨幣基金—監測平臺—法規機制”等組合政策工具，構建系統性協同制度保障，以支持多元、復雜、綜合的跨界協調議題。其中，跨境協作計劃INTERREG支撐了跨國、跨區域、跨境等不同尺度和不同領域的跨界協同；泛歐洲網絡TENs的建設有力支撐了運輸、能源和電信一體化。又如，針對北美五大湖地區水污染問題和生態系統修復，美國和加拿大兩國共同開展逾百年的協同治理，搭建了從理念、契約、組織保障、行動到監測等一套全面系統的治理框架，取得了較好成效。由此可見，長三角要因地制宜，通過機構調整、基金設立、規劃編制、項目合作、監測評估等舉措，構建有效的協同治理機制。對于存在較多矛盾瓶頸的跨界治理問題，在形成共識的基礎上，更要保持長久定力，予以推進解決。

面對未來愈加復雜的國際形勢，充分借鑒世界級城市群的發展經驗，長三角地區需要穿越周期，強化多層次協同發展，同時保持戰略定力，科學地識變應變。具體來說，關鍵是要加大科技創新的投入力度，產生持久效益，保持長期活力；城、圈、群協同發展形成合力，通過交通鏈接、生態賦能、文化發展和城鄉融合等處理好區域內部增長和收縮的關系；結合不同發展階段、不同領域建立有用而持續的治理機制，并保持久久為功的定力；針對創新連綿化、產業數字化、發展綠色化和生產生活方式多元化等趨勢，做好提前部署和應對。

統籌科技創新和產業創新，

推進長三角更高質量發展

阮 青

上海市政協常委，經濟和金融委員會常務副主任，上海全球城市研究院院長

長三角一體化發展是重要的國家戰略。發展規劃應發揮戰略導向作用，空間規劃應配置好空間方案，兩者相互融合、相得益彰。當前為應對外部沖擊和經濟下行壓力實現高質量發展，空間規劃應審時度勢、靈活應變，做好創新事項的發起者、各類主體的組織協調者、空間要素的保障者，更充分、更好地釋放規劃生產力。

長三角一體化已經從扎實推進進入深化推進的重要轉段階段，習近平總書記要求長三角建設3個“共同體” ，即科技創新共同體、產業協同共同體、區域發展共同體。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》中指出，長三角、京津冀、粵港澳要成為國家高質量發展的動力源。我認為長三角應建設創新驅動為導向的高質量發展區域集群，繼續為國家構建新發展格局贏得戰略主動。在中國崛起、大國博弈加快的新形勢下，長三角一體化發展的主戰場應從基礎設施互聯互通走向科技創新和產業創新的跨區域協同。在具體路徑方面，習近平總書記在深入推進長三角一體化發展座談會上指出要“四個統籌”，即統籌科技創新和產業創新，統籌龍頭帶動和各揚所長，統籌硬件聯通和機制協同，統籌生態環保和經濟發展。上海應進一步發揮龍頭帶動作用，與蘇、浙、皖各揚所長，共同打造“大水養大魚”的環境，培養和打造世界一流企業，形成具有世界影響力的產業集群。

長三角在科技創新方面已形成“四梁八柱”體系，成立了長三角科技創新共同體工作專班、長三角國家技術創新中心，以及一系列機構匯聚創新資源、創新主體，構建創新平臺和創新生態。長三角創新成果豐碩，獲得國家科學技術獎等三大獎項的占比接近50%。現代化產業體系在長三角加快建設，總體呈現出5大特點。一是體量大。2023年，長三角地區第二產業增加值達12.13萬億元，占全國比重上升為25.1%。3大先導產業中，集成電路產業規模在全國占比為60%，且人才、資本供應鏈服務等已向全國外溢；生物醫藥和人工智能產業規模分別在全國占比為1/3；汽車占比為1/4，新能源汽車和零部件占比接近40%。二是門類全。長三角不僅是我國產業門類集中度最高的地區，還形成了產業集群優勢。在工業和信息化部公布的80個“國家先進制造業集群”中，長三角上榜24個，在數量上領跑全國，而且協同效應凸顯。三是產業結構豐富。長三角一二三產占比分別為3.8%、41%、55.2%，呈現“一穩、三增、二提升”的特點，“上天入海”重大裝備、生產性制造業和服務業都特別強。四是開放度高。長三角已深度融入全球產業分工和布局體系，外資、合資、國有、民營等各類所有制經濟充分競爭、均衡發展。五是主體強。落地長三角的世界500強企業占全國1/5，中國民營500強企業占全國近1/2，高新技術企業占全國30%，獨角獸企業占全國40%。長三角作為全國強勁活躍的增長極功能也在不斷鞏固提升。

長三角一體化戰略的深入實施，需要統籌科技創新和產業創新。一是要進一步強化長三角創新策源能力。長三角經濟活躍度高、連通性強，與全球領先城市群相比，在基礎研究和應用孵化環節還有差距。全球創新策源城市集聚在極少數城市，分布極不均勻，呈現出“高高聳立，錐形分布”的特點。世界知識產權組織（WIPO）主導的全球創新指數（Global Innovation Index）科技集群長三角城市排名穩步上升。2023年上海—蘇州超越圣何塞—舊金山集群首次躋身世界第5位。未來，長三角要增強沿滬寧線、G60科創走廊中心城市和科技創新資源集聚城市之間的合作，完善“一廊一帶多中心”區域創新布局，加強高校跨學科基礎研究協同創新，進一步攥指成拳提升城市科技集群的國際競爭力。二是要加強跨區域產業協同布局。長三角各城市應加強未來產業的協同布局，聚焦人形機器人、腦機接口、元宇宙、第六代移動通信、量子科技、原子級制造、深海空天開發等領域，突破一批關鍵核心技術，形成一批標志性產品、取得一批標志性成果；加快重點產業，如汽車、機器人的突破，積極改造提升傳統產業，做強長三角世界級產業集群。三是要促進跨區域產業合作。從長三角的實踐來看，基本方式可以歸納為以下6種：中心外溢型，如在嘉昆太地區，汽車、電子信息產業形成了以上海嘉定為中心外溢至周邊的緊密合作的產業集群。飛地型，包括以上海企業為主導在長三角部分城市建設園區的正向飛地模式，以及長三角其他城市在上海建設研發中心，用好上海的科技、人才方面的資源，為本地招商引資的反向飛地模式。“前研后轉”型，以生物醫藥產業為代表，研發環節在上海，轉化環節則在上海郊區或長三角其他城市，發揮兩地資源優勢，形成雙向發展路徑。跨區園區合作型，中新蘇滁高新技術產業開發區是蘇州工業園區走出江蘇省實行市場化合作共建的開發園區，以“開發公司+管委會”的雙主體運營模式，蘇滁兩地通過股份合作，形成利益共同體；建立“一會兩委”工作機制，定期召開開發公司、管委會聯席會議，成立招商引資工作委員會和規劃審批工作委員會，堅持重大事項共同協商、共同決策。企業聯盟型，這是國外跨區域產業合作比較常用的方式，對標美國波士華生物醫藥集群，企業聯盟不僅在研發環節展開合作，還在采購環節實現利益共享。長三角企業家聯盟聯合，積極推進跨區域產業鏈供需對接、標準統一和政策協同；長三角重點領域產業鏈聯盟加強了長三角產業鏈上下游協同，打造自主可控、安全高效并為全國服務的產業鏈供應鏈。行業協會型，在上海一些制造業行業協會其服務范圍已擴展到市域之外，建立長三角行業協會協作機制，搭建產業鏈上下游對接合作平臺，推動高質量招商引資和高標準人才培養。四是要做好要素保障和政策協同。在規劃對接方面，共同制定產業發展規劃和產業準入目錄；在標準共建方面，推動跨區域標準設立、支持跨區域產品與服務的標準化；在政策協同方面，加強“首臺套”政策協同，著力解決跨區域支持對象、支持標準、支持方式不統一的問題，圍繞企業跨區域轉移、跨行業聯合，探索建立利益共享機制等。

發揮國土空間規劃的基礎性作用，

推動上海大都市圈跨區域協調發展

張尚武

中國城市規劃學會常務理事，同濟大學建筑與城市規劃學院教授，上海同濟城市規劃設計研究院院長

城市群和都市圈是國家發展的動力源和增長極，需要積極發揮規劃的引領作用，促進區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略形成疊加效應。在完善國家戰略規劃體系背景下，如何發揮國土空間規劃在推動跨區域協調發展中的基礎性作用發展，是一個值得深入探討的課題。

培育上海大都市圈有兩個重要探索目標，一是以都市圈為載體探索中國式現代化引領示范，二是探索中國特色的大都市圈規劃治理模式。上海大都市圈國土空間規劃有3個關注視角。首先，在戰略上要理解上海大都市圈未來在國家戰略格局中的作用，謀劃新發展格局。其次，在空間上要抓兩個關鍵詞，“高質量”和“一體化”，促進都市圈實現高質量的同城化發展。最后在治理上要思考跨區域國土空間規劃的作用。

一、上海大都市圈的戰略使命

從現實與挑戰來看，第一，上海大都市圈是國家現代化戰略的重要承載區，面向未來需要更高層次開放、更高質量發展和更突出的安全韌性。第二，上海大都市圈是高度城市化和城鄉一體化的地區，特大與超大城市聚集，需要全面加強區域協同發展能力，加快轉變發展方式。第三，上海大都市圈是我國乃至全球重要的經濟中心，產業鏈、供應鏈、創新鏈的要素活躍，需要全面加強跨區域科技創新、產業創新能力。第四，上海大都市圈自然本底得天獨厚，面臨生態環境保護壓力與綠色雙碳轉型的挑戰，未來發展方向一定要綠色低碳。第五，上海大都市圈文化持續繁榮、歷史與現代交相輝映，擔負著面向未來、塑造中華文明新形態的責任。從這些方面既體現了上海大都市圈具備了中國式現代化的基本特征和發展基礎，但也還存在著很多需要提升或補足的方面。

“構建具有世界影響力的社會主義現代化大都市圈”是上海大都市圈建設的共同愿景。對照中國式現代化建設的要求，上海大都市圈肩負著引領高質量發展的戰略目標，主要是在3個領域：一是“更具國際競爭力”，這是國家賦予上海大都市圈的歷史使命。一方面是創新，要塑造全球領先的創新產業共同體；另一方面是開放，要在國內國際雙循環中成為強勁的動力樞紐。二是“更美麗”，圍繞生態、人文、韌性、安全，成為人與自然和諧共生的生態典范、水鄉特色詩意棲居的精神家園。三是“更具現代化特質”，通過區域協同發展，引領未來，成為中國式現代化和全體人民共同富裕的示范標桿。

二、上海大都市圈協同發展的空間議題

上海大都市圈區域協同發展過程大致經歷了4個階段：1980年代，起步階段。計劃經濟向市場經濟轉軌，上海內部結構調整，城市功能外溢，外圍地區快速成長，區域協同發展問題尚不突出。1990年代，調整階段。國家經濟重心全面轉向東部沿海，城市經濟快速發展，區域聯系增強，但基礎設施建設能力相對有限。2000年代，快速發展階段。外向型經濟強化，上海核心地區確立，要素流動加快，區域競爭加劇，一體化矛盾凸顯。2010年來，深入調整階段。整體面臨創新驅動、轉型發展，內外部環境變化的歷史交匯期，地區內部一體化發展訴求強烈，更重要的是這一時期長三角一體化發展上升為國家戰略，上海大都市圈的同城化發展成為發揮上海核心作用、建設長三角世界級城市群的重要基礎。

從當前上海大都市圈跨區域協同發展的矛盾和要求來看，國土空間規劃需要關注3個層面的空間議題：一是基礎性議題，夯實發展底板，奠定區域生態綠色和安全韌性的整體空間框架。雖然各省、市都劃定了“三區三線”，但相互之間的連通性、協調性不充分，需要加強“三個底色”，即生態底色、人文底色、安全底色。二是支撐性議題，加強跨界協同，增強區域一體化發展的空間支撐能力。突出體現在 “三張網”建設的重要性，即軌道交通網、干線航道網和公路網，通過增強區域聯通性促進跨界協同。三是引領性議題，促進戰略融合，以貫徹新發展理念和深化國家戰略為頂層目標。本輪上海大都市圈國土空間規劃提出加強 “一核四翼”的空間構想，“一核”是指發揮好上海的引領作用，“四翼”即北翼長江口、西翼環太湖、南翼杭州灣、東翼整個沿海的戰略融合與協同開發保護，并且強化多中心、網絡化格局構建，以及多圈層跨界協同聯動。

三、發揮國土空間規劃的基礎性作用

首先是規劃定位。上海大都市圈國土空間規劃聚焦跨區域空間協同和實施行動，是統籌跨界地區矛盾和優化已有國土空間規劃的基本依據。其次是規劃作用。跨區域國土空間規劃的編制是一項綜合性工作，不僅是協調重大項目的“一張底圖”，同時也是謀劃區域發展戰略的行動平臺，推動規劃實施的政策平臺，以及協商各方意圖的工作平臺。規劃本身是形成共識和行動的過程，通過規劃編制共同探索政策機制創新。再次是實施機制。要以空間規劃為平臺引領規劃治理創新，包括提出協同任務，明確重點領域和重點區域的實施行動；建立協同機制，如區域協調機制、重大項目保障、實施政策創新、加強規劃約束等；加強一體化長效機制，一方面應加強CSPON平臺建設，推動空間治理的數字化轉型，提升跨區域治理水平，引導各方共建共享，另一方面應加強考核評估機制，實現規劃實施的工作閉環。

四、關于都市圈同城化的學術探討

一是從規劃的角度，都市圈的同城化要考慮3個維度，即地理臨近性、功能一體化和空間治理。二是都市圈規劃范圍的界定，應區分空間現象和規劃對象。空間現象可以依據1小時通勤圈界定，而規劃對象要與治理目標對應。上海大都市圈國土空間規劃提出“多尺度協同”的概念，包括3個圈層的協同任務，即緊鄰上海的跨界地區、四大戰略協同區，以及在更大范圍與長三角其他都市圈的協同聯動區。

促進跨界地區空間協同治理，

推進長三角區域高質量一體化發展

張 逸

上海市城市規劃設計研究院總工程師

面向長三角區域高質量一體化發展要求，“跨界地區”是對跨越不同行政單位區域交替，需要不同行政主體統籌考慮更多空間問題、協同問題，追求高質量同城化發展目標下的重點地區。整個長三角區域跨界地區有不同的層次，鄰滬跨界地區既是與上海聯系最為緊密的地區，也是協同訴求最為迫切的地區，亟待突破發展瓶頸，因地制宜，探索地方層面空間協同治理的有效路徑。

一、總體認知

在戰略新使命方面，跨界地區是落實國家戰略、推進長三角高質量一體化發展的關鍵地區，要發揮先行探路、引領示范、輻射帶動作用，要探索區域協同發展新機制，要打破行政邊界，不改變現行的行政隸屬關系，實現共商共建共管共享共贏。

在治理新模式方面，跨界地區是推動長三角、上海大都市圈區域協同治理的重要單元，是“協同治理”第一線，協同要由大尺度空間向中小尺度縱深推進。

在同城新導向方面，跨界地區是實現同城化發展的核心抓手，要推動形成超大特大城市智慧高效治理新體系，建立都市圈同城化發展體制機制。不同行政主體要統籌考慮功能、交通、環境、設施等方面的銜接，以實現高度同城化的發展。

二、演進特征

經過多年的探索，鄰滬跨界地區協同已具備一定的基礎。一是協同動力。從環境生態、鄰避設施等跨界沖突的被動應對，到生態價值和創新發展雙向賦能的高質量融合，應對跨界地區生態、交通、產業、公共服務等各類協同需求的持續增長，協同發展逐步成為共識，全方位的協同訴求持續強化。二是空間特征。空間拓展上，從快速擴張、大規模新增走向增速趨緩、相對穩定，多個功能復合的邊緣功能節點已經形成，交通、人文、產業等要素持續聚集，國家級的開發區創新區多，創新體系構建初步顯現；空間利用上，北密南疏特征顯著，江蘇的鄰滬街鎮范圍是用地拓展的核心區域，鄰滬區縣和街鎮層面的藍綠空間總體比例分別約為65%和70%。三是規劃實踐。從局部響應到系統謀劃，多層次的規劃傳導框架已搭建。10余年前，從《環淀山湖地區概念規劃》到《江蘇臨滬地區跨界銜接規劃研究》對整個區域交通設施、生態保育、產業空間和協商機制都做了重要探討，在不同層面上進行系統性的謀劃，力求規劃上有一個完整的空間。《上海大都市圈空間協同規劃》探索以編制組織創新促進區域空間協同治理的路徑，搭建分層次的空間傳導框架。主動編制3個跨界城鎮圈（安亭—花橋—白鶴、楓涇—新浜—嘉善—新埭、東平—海永—啟隆）空間協同規劃，側重功能銜接、交通對接、環境共治、設施共商和機制協調等5個方面。《長三角生態綠色一體化發展示范區國土空間總體規劃》則突出生態綠色的發展理念，體現“多規合一”的改革思路。四是治理機制。從基層實踐到頂層設計，多樣化的協同機制日趨成熟。空間協同治理的在地化、自主性實踐涌現，形成專項聯盟、實體化運營、毗鄰黨建等形式多樣的合作模式。示范區在理事會、執委會和企業管理整體架構下，形成了一系列的創新成果創新機制，真正做到了“一張藍圖、一個平臺、一個主體、一套標準、一體化治理模式”。跨界地區空間協同治理演進歷程，政策背景上，從快速城鎮化時期基層的探索到現在高質量下的更多頂層設計；規劃應對上，從自主謀劃到以國土空間規劃為核心的實踐創新；治理邏輯上，從問題驅動、互相博弈的模式到多目標下的多方協商的思維。

三、主要困境

一是價值層面，兩省一市基于自身的空間發展導向，對跨界地區的價值定位存在結構性差異，造成兩側發展訴求不同，制約區域共同體的構建。二是空間層面，局部地區存在空間連綿和單側貼邊發展、空間環境相對消極的情況，空間品質差異制約區域功能品質高質量發展的目標實現。三是機制層面，既有模式多以戰略框架協議和輪值會議制度等為主，效力有限，難以在重大問題協調上發揮實質性作用，利益共享—風險共擔機制仍不成熟，而“示范區模式”的推廣面臨較高行政成本的挑戰，協同機制局限，制約治理的有效執行。

四、路徑思考

在區域協同的發展共識下，國內外跨界地區協同均已從基礎設施對接進入高質量融合階段，從項目協同到全方位協同，從規劃政策文件到行動項目實施，從對話協同到利益共同體構建的實踐探索日趨豐富。在國內，粵港澳、京津冀等針對跨界地區，開展總體性的空間發展謀劃；國際上，歐盟地區通過“空間規劃—貨幣激勵—信息平臺—法規機制”等組合工具，構建多位一體的協同保障，以支持多元、復雜、綜合的跨界地區協調議題。借鑒國內外的經驗做法，鄰滬跨界地區需要在既有空間格局相對穩定、協同框架相對完整、跨界治理持續深化的情況下，抓住3個核心問題：一是價值目標方面，推動戰略轉向和模式重構。目標導向上，共筑格局、共保底線、共享發展、共塑標準。空間結構上，圍繞生態綠色創新的共同要求，強化城鎮和生態的有機共生，基于區域功能網絡協同的總體定位，共塑區域性價值節點。空間模式上，強調資源要素的協同配置，變被動貼邊為主動引導，推進資源要素的整合優化。二是空間策略方面，聚焦系統銜接和差異引導。要素協同上，底線性要素突出管控剛性，強化邊界管控，系統性要素突出管控層次性，強化統籌布局和跨界銜接。分區施策上，針對跨界協同單元，明確協同目標和重點，強化“一單元一規劃”的差異化、精細化引導。分類指引上，探索以更新型、新增型、生態型等共治單元促進協同，在用地結構、功能、風貌品質上進行重點協調。三是制度設計方面，兼顧柔性治理與剛性管控。一方面，加強支撐柔性空間治理的制度設計，通過激勵性政策、搭建平臺等方式，完善不同層級、多元主體之間的互動渠道，賦權基層治理。另一方面，探索通過空間規劃法定平臺，實現跨界地區共識的逐層細化，在土地資源配置、規劃編制管理、重大項目保障等方面，為跨界空間管控提供法定依據。

協同發展，本質上是個改革命題。跨界地區協同最關鍵的是深化拓展一體化制度創新。需要共同探索跨區域空間協同的路徑、方法、經驗，凝聚共識、解決問題、協調行動，并不斷推動構建創新的治理平臺，更好支撐國家戰略的落實。

本文來源：上海城市規劃雜志公眾號，詳情請關注《上海城市規劃》2025年第1期《“共繪藍圖·新質協同”規劃筆談》

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