自二次世界大戰以來，美國一直是推動全球化的核心力量，同時長期是全球化自由市場下的主要獲益者。二十世紀最后的十年，可以說是全球經濟繁茂興盛的黃金十年。美國的企業培育更廣闊的市場，世界各地大多是美國品牌、美國產品及美國科技涌現市場。資金技術在全球化下迅速流動，個人及企業的財富暴增，科技發展更是以往人類歷史無法想像的局面。同時，冷戰結束后更欠缺任何反全球一體化的替代方案。世界各地政府采用美國自由市場資本主義的發展模式成為提高個人生活水平及實現持續經濟發展的最有效方式。

然而，從二十一世紀開始，國際環境逐漸出現變化。第一是中國經濟不斷崛起，其全球政治經濟的影響力擴張令美國感到不安。第二是全球金融危機及美國國內工業因全球化而生產外移，使美國制造業空心化。資本金融化亦令國內貧富差距不斷擴大、種族矛盾加劇、政治撕裂等問題。新一代成長的美國人未能完全感受到全球化的益處，民怨積累下助長民粹領袖上臺，間接影響美國的全球戰略及國際秩序之轉變。

過去數十年，美國不同領導人在任期內皆有明確的目標：例如，老布殊結束美蘇冷戰；克林頓關注經濟增長，喬治布殊應付恐怖主義；奧巴馬是處理全球金融危機。特朗普在第一任期內將中美戰略競爭成為主要問題，并向中國發動貿易戰。拜登政府在疫情后通貨膨脹加劇及國內對華態度持續負面的情況下無法取消關稅，但不少人難以總結拜登管治下的美國戰略。現時特朗普團隊明顯有一個新的全球戰略藍圖，而特朗普于4月2日宣布一系列“對等關稅”只是調整其全球戰略的其中一步。美國歷史學家Hal Brands在最近一期的《外交雜志》指出，特朗普是自前美國總統列根以來，首位美國領導人大幅度地改變國家管治并重塑新國際秩序。

前美國貿易代表辦公室（USTR）負責日本、韓國和亞太經合組織的助理貿易代表Michael Beeman在其書中表達更為清楚。美國在國際貿易領域將會作出基本的改變。第一美國不再堅持開放貿易(open trade)。此外，美國對藐視國際貿易中有關于非歧視核心原則的國家提出單一及高額關稅以作出有利于美國利益的談判。事實上，早前已經有美國貿易專家認為，中國加入世界貿易組織以來進行補貼、偏袒不公平及缺乏知識產權等原因，特朗普總統于第一任期間征收中國商品關稅。當時的意圖是正確的，但主要向中國征收關稅的戰略是錯誤的決定。如果美國透過多邊努力，美國的成功率會更高。由此可見，現時美國汲取教訓，包括對中國進口品征34%關稅；對臺灣征32%關稅；對瑞士征31%關稅；對印度征26%關稅及對韓國、日本及歐盟等地征收額外關稅。這新戰略沖擊過去根據自由秩序或以規則為基礎的國際秩序。

值得注意的是，二十一世紀的國際體系仍然由國家、國際機構、非政府組織等構成，但美國單方面開征關稅、擾亂國際貿易規則的行為難免對于市場運作造成恐慌。“對等關稅”亦令全球化及供應鏈問題變得更加復雜，美國政府或希望通過關稅增加財政收入，但若高稅率超過合理幅度，稅收收入反而會減少。美國企業依賴全球供應鏈，關稅增加導致進口零部件成本上升，令企業帶來了額外的財務壓力。受特朗普關稅政策影響，美國的貿易伙伴會對美國的商品實施報復性關稅。重要的是，美國過去長期維持國際體系時，代表了國際秩序的主導地位及概念。今天，美國的單邊行為會令國際成員對其失去信心。不到一個世紀前，美國幾乎壟斷了國際秩序的制度。如今，曾經對于塑造國際體系及國際秩序起重大作用的美國卻轉向了自我。世界欠缺另一個強勢領導者的情況下，將會有一段時間處于勢力不平均的狀態。

一些國際組織如世界貿易組織(WTO)會受到影響。例如，不少國家會提出疑問: 世界貿易組織的爭端解決機制是否仍在發揮作用。過去，若然對于自由貿易感到不滿，各國可以從世界貿易組織的爭端解決機制處理矛盾。如果涉及外國政府，通常是關于政府補貼的爭議。如認為貿易措施違反既有規定，申訴者需要提出兩點理據。第一，申訴者需要證明政府的確有補貼。二. 申訴者需要證明自身國家有因此而受到經濟損失。世界貿易組織成立是為了解決國際貿易紛爭，但現時美國為了壓制中國崛起，削弱了世界貿易組織等多邊機構的權威，增加了全球貿易體系的不確定性。

前美國外交家基辛格曾指出，每一個國際秩序面對挑戰時總會有兩種情況影響舊國際勢力的凝聚力，其一是重新界定合法性，其二是均勢發生重大變化。歷史上，西方列強上升時對非西方世界的許多傳統秩序產生了影響，一些舊有價值觀受到遺棄或推翻。導致國際秩序出現危機的原因也是世界權力關系出現了變化。二十一世紀中國的崛起對美國及舊國際秩序帶來了影響。現時，特朗普單方面開征關稅的政策顯然旨在實現“美國優先”的目標，其效果卻是復雜且具爭議。面對世界百年未有之大變局，世界各國都需要因應自身情況作出調整，特別是為轉變中帶來的經濟及金融風險未雨綢繆。此外，若然我們認為新國際秩序要替代以美國為主的舊國際秩序，那么新的非西方世界秩序是包括甚么? 這是各國政治家需要思考的共同問題。

短期內，特朗普“對等關稅”政策對美國制造業和貿易逆差的改善作用有限，反而增加了消費者和企業的成本。長期來看，這些政策對全球貿易體系和地緣政治格局產生了深遠影響，尤其是令中美競爭關系更為激烈。在國際關系上，中美競爭使其他國家或地區(如歐盟、東盟、印度及非洲等)尋找平衡點，加強自身的戰略自主性，但亦令世界格局趨向多極化。未來國際秩序可能更加區域化，各國根據自身利益在中美之間進行選擇。國際機構如聯合國、世界貿易組織及國際貨幣基金組織也可能需要推動改革以適應新的國際局勢。

隨著中國的崛起和美國的相對實力調整，兩國之間競爭不僅局限于雙邊關系，當中還涉及全球政治、經濟和安全領域的重要議題。特朗普提出的“對等關稅”只是第一步，我們這個時代的前景將會更加嚴峻。任何一國都不能單槍匹馬地建立國際秩序。要建立一個真正持久和平的國際秩序，各國都需要在動蕩的時刻加強理性交流，保持自身價值觀的同時并建立一種適合大多數國家的全球規范。在二十一世紀國際秩序的演變過程中，主要大國要發揮作用，為實踐人類的共同目標及價值觀而努力。若然放棄此方向及堅持，世界很有可能會引發更嚴重的危機。

來源：香港經濟導報

作者：孔永樂 香港中文大學政務與政策科學學院講師