文 | 呂德文，武漢大學社會學院教授

近日，中央層面整治形式主義為基層減負專項工作機制辦公室和中央紀委辦公廳公開通報3起整治形式主義為基層減負典型問題，這三起案例分別是：

1.河北省廊坊市三河市在城市管理中盲目決策、機械執行，損害群眾利益，加重基層負擔；

2.內蒙古自治區住房城鄉建設廳在政務服務中搞“面子工程”；

3.山東省一些地方在項目集中開工、集中簽約中盲目攀比，數據不實。

這三起案例所彰顯的盲目決策、面子工程和數據造假問題，具有一定典型性和普遍性。類似問題，執行者不是不知道，也不是不知道其中的風險，但一些地方仍然熱衷于搞形式主義，其動力來自于哪里？筆者認為，基層形式主義存在三個動力機制：

第一規律：一把手濫權，全系統遭殃。

近年來，中央和地方都加強了黨的領導，地方一把手對基層政治生態和干部作風有直接影響。黨的集中領導有利于高效執行政策，在攻堅克難的任務中，也方便發揮集中力量辦大事的優勢。但是，這也造成了一個問題，如果一把手的權力過于集中，一個地方、一個部門的一把手前腐后繼，很容易帶壞了一個地方和一個系統的政風和作風。

三河市城市管理中的“色改”問題，根源當然是主要領導的政績觀和官僚主義作風在作怪，但如果從制度上去分析，更直接的原因恐怕還是對一把手權力沒有基本（注意，不是足夠）的監督。一個但凡有點常識，懂點城市管理規律的人都知道這種一刀切的做法會制造矛盾，為什么還是做了？無非是，一把手可以動員的政治和行政資源太多了，哪怕是其想法離譜，但其他領導的提醒未必其作用，上級黨委政府又未必能夠及時介入。相反，對待同事和下屬，主要領導可以將個人意志上升為黨委政府的意志，通過督查檢查考核，頻繁調度等辦法，強力推進其意志。

黨和國家的選人用人的制度不可謂不科學，反對官僚主義形式主義的決心也不可謂不大，但各地仍然出現不少一把手濫權并禍害一方的現象。特別難以容忍的是，這種濫權還是以折騰同僚、折騰群眾的形式出現，這就不僅僅是政績觀的問題，還透視出其群眾觀和執政水平，都值得懷疑。從群眾的視角看，一個能夠造福一方官員，無論其是否犯了錯誤，多年后人們還會懷念；一個未必能夠造福一方但也不犯錯的官員，人們也能接受；但一個無能、瞎折騰的官員，哪怕沒有犯多大的錯誤，其罵名可能會留存很長時間。

第二規律：形式主義不會自動消失，只會改頭換面。

官僚主義形式主義是政治頑疾，在官僚制出現以后，古今中外都存在。客觀上，沒有一個國家希望徹底解決它，但它總會以不同的面貌重新出現。在相當長時間里，官僚主義形式主義主要是為了服務于制造官威，增強領導干部的強勢地位也設置的，它主要表現為與民爭利，公權私用，大吃大喝等現象。

某種意義上，官僚主義和形式主義就是要用一系列的排場、特權來彰顯特權。以至于，是不是擁有超大辦公室、專屬秘書、專屬高端轎車，甚至是專屬小食堂，都會觸動人們的敏感神經。一旦這些專屬性沒有了，很可能就會制造官僚系統的正當。為了耍官威，官僚主義形式主義具有極強的顯示度。今天，物質條件提高了，一些具有明確顯示度的形式主義做法，也被禁止了。但“專屬”需求仍然存在。因此，私人會所、隱性福利，就成了官僚主義的主要方式。

與此同時，官僚主義形式主義的顯示度，主要通過那些看似合理合法的做法來承載。高端大氣上檔次的顯示屏以及宣傳片，可以迎合智能化治理的需要，其理由的確充分。數據造假，也無非是為了制造好看的數字，這不僅是要獲得政績，可能還是為了制造社會景氣。這些做法，要說地方上不知道這是個浪費，是自欺欺人，可能侮辱了大家的智商；但要說大家有意識地相互配合系統造假，可能也冤枉了絕大多數領導干部。形式主義存在的“合理性”在于，哪怕是真有政績，如果不宣傳、不搞形式，就不可能轉化為政治資源，就不可能在錦標賽體制中獲勝。

第三規律：上面官僚主義，下面形式主義。

國家治理是一門科學，也是一門藝術。其科學性主要表現在，政策的制定和執行，需要一系列的合理的制度保障。比如，上級如果沒有督查檢查和考核的杠桿，下級可能就會自行其是，出現“政令不出中南海”的現象。其藝術性主要表現在，政策需要考慮具體的情境，特別是在執行環節，要容許一定的自由裁量，在時間、空間和方式上，都要賦予基層空間。基層工作不能依靠行政決策，需要面對面的群眾工作，以說服為前提。

比如城管工作，工作面大，很忌諱一刀切。在以往的城市管理經驗中，招牌是最容易違規扣分的點之一，一個一個整改，工作量大，也來不及，很多地方為了省事，干脆就統一風格。這個行政邏輯是很清晰的。在很長一段時間里，各地在創城過程中，都多少要采取類似措施。一些地方出現一刀切的問題，一定程度上可以歸咎于上面的考核指標的剛性化問題。當然，如果上級對城市管理的僵化考核指標已經解除了，有些城市和領導人，可能是出于打造城市美學，特別是經營網紅城市的需要而采取一刀切的行為，則無論是出于政績，還是利益，亦或是別的合理理由，則都是一種主觀主義。同樣是數據造假，其邏輯既可能是源自于地方領導自己的政績沖動，也可能源自于上級黨委政府強力的督查、檢查和考核。

總體而言，因上級官僚主義而導致的形式主義，較之于基層主觀主義和錯誤政績觀產生的形式主義，其破壞度要大得多。因為，上級的官僚主義，不僅折騰干部，還折騰群眾和企業；不僅折騰某一個系統，還折騰所有系統，這浪費極大的行政資源，也敗壞了政聲，影響了群眾信任。相反，如果只是基層自己主動制造的形式主義，則可以通過及時糾偏，最大限度減少損失。

在這個意義上，反對官僚主義形式主義，落腳點在為基層減負，重點在“一把手”正確的政績觀，以及上級部門決策的科學性。