《史記 秦始皇本紀》：丞相綰等言：諸侯初破，燕、齊、荊地遠，不為置王，毋以填之。請立諸子，唯上幸許。”始皇下其議於群臣，群臣皆以為便。

秦始皇二十六年（公元前221年），也就是剛剛統一天下的那一年，丞相王綰等人建議說：

各國諸候剛被消滅，燕、齊、荊地遼遠，不在那里立王，就沒有人來安定燕、齊、荊。請把皇帝的幾個兒子立為王，希望得到皇帝的贊成。

秦始皇把王綰等人的建議交給群臣討論，群臣都認為應該分封，只有廷尉李斯表示反對，李斯認為周朝之所以滅亡就是因為分封，秦始皇同意李斯的建議，否決了群臣的分封要求。

從這個記載能夠看出，秦朝朝廷之上絕大多數人是支持分封的，只有李斯反對分封，而秦始皇的意見則與李斯相同，反對分封，贊成實行郡縣制。

分封制與郡縣制

盡管如此，分封與郡縣之爭始終沒有停止。

秦始皇三十四年（公元前213年）發生了一件事，直接導致了焚書。

《史記 秦始皇本紀》：博士齊人淳于越進曰：臣聞殷周之王千馀歲，封子弟功臣，自為枝輔。今陛下有海內，而子弟為匹夫，卒有田常、六卿之臣，無輔拂，何以相救哉？事不師古而能長久者，非所聞也。

秦始皇在咸陽宮擺酒設宴，七十個博士敬酒祝壽，仆射周青臣起身歌頌秦始皇的功績，秦始皇很高興，此時，博士齊人淳于越進諫說：

我聽說殷周稱王天下一千多年，分封子弟和功臣，作為自己的輔助勢力。現在陛下擁有天下，而子弟卻是平民百姓，偶然出現田常、六卿一樣的臣屬，無人輔佐，靠什么來挽救呢？事情不效法古代而能長久不敗的，我沒有聽到過。

秦始皇聽了之后，沒說什么，把他們的建議交下去討論，李斯反對淳于越的建議，秦始皇則支持李斯的建議，最終討論的結果就是焚書。

只有秦始皇與李斯贊同郡縣制，其余大臣全部反對

此時已經是秦始皇統一天下的8年后，郡縣制和三公九卿制已經實行了8年之久，但是像淳于越這樣的人依然在勸說秦始皇實行分封，分封自己的子弟到各地為王，但秦始皇不同意。

淳于越最終的結局史書沒有記載，讓人奇怪的是：以淳于越這代表的秦國群臣為什么要建議秦始皇分封皇子為王？這樣做對他們來說有什么好處？

其實這就是利益之利，實行分封制就意味著實行世襲世?制，對于群臣來說，自己現在當了官，分封制之下，子孫后代永遠是官，而郡縣制的官員任命是由皇帝決定的，是流官制度，是不世襲的，自己當了官，后代就不一定是官，除非得到皇帝的認可。

所以群臣才會拼命建議秦始皇實行分封制，只要開了這個頭，后面就好辦了，但秦始皇始終不愿意松口，這是群臣與皇帝之間的政治斗爭，盡管群臣是大多數，但秦始皇的頭腦很清醒，他不會同意分封的。

項羽自己也稱王

這是當時的時代背景決定的，反對分封的只有兩個人：李斯和秦始皇，除此之外，群臣也好，百姓也罷，絕大多數是支持分封，反對郡縣的。

《史記 陳涉世家》：三老﹑豪杰皆曰：將軍身被堅執銳，伐無道，誅暴秦，復立楚國之社稷，功宜為王。

陳勝、吳廣起兵后，勢力很快發展壯大，攻下了陳縣，陳勝召集陳縣當地掌管教化的三老和地方豪杰都來開會議事。與會的人都說：將軍您身披鎧甲，手執銳利的武器，討伐無道昏君，誅滅暴虐的秦王朝，重新建立了楚國的政權，論功勞應該稱王。

陳勝于是就自立為王，國號為張楚，意思是張大楚國，陳勝是楚國人。

這是原楚國陳縣的基層官吏和豪強對分封的態度，他們一致要求陳勝稱王，正好說到陳勝的心窩里去了，于是陳勝迅速就稱了王，他壓根就沒想到過秦始皇已經發明了皇帝這個稱號。

陳勝封吳廣為假王，也就是代理王，率領各路將領攻打滎陽。

陳勝派武臣、陳馀、張耳等人攻打趙地，武臣攻下了邯鄲，自立為趙王，陳勝很生氣，又無能為力，只能承認既成事實。

陳勝吳廣起義后，爭相稱王，六國復辟

武臣派韓廣率軍攻打燕地，攻下燕地后，當地豪強勸韓廣自立為王，韓廣同意了，是為燕王，武臣也沒辦法，只能承認既成事實。

陳勝派周市率軍攻打魏地，拿下魏地后，周市擁立魏國公子魏咎為魏王，陳勝也同意了。

原齊國王族后裔田儋在狄縣自立為齊王，擊敗陳勝的部將周市，又平定了齊地。

就這樣，在起義之初，除韓國之外，楚國、趙國、燕國、魏國、齊國相繼復辟稱王，此時的秦國還沒有滅亡。

對于東方六國人來說，不管是貴族還是百姓，他們最大的訴求其實就是復辟稱王，恢復分封制，廢除郡縣制，回歸戰國晚期的政治制度。

陳勝被殺后，項梁則聽從范增的意見，把楚國王族后裔熊心找出來，仍然讓他當楚懷王，依然是打著的楚國的旗號，還是稱王分封。

換句話說，秦始皇實行的郡縣制其實是非常寂寞的，普天之下只有兩個人支持郡縣制，一個是李斯，另一個就是秦始皇。

郡縣制太過超前

項梁被殺后，楚懷王一度想爭權，讓劉邦率軍西進直搗關中，宋義則率領項羽等人北上救援趙國，劉邦當時是真的很想得到關中王的稱號，所以他非常努力地在西進，一路過關斬將，第一個進入咸陽，滅亡了秦朝。

項羽在巨鹿之戰中消滅秦軍主力，又在新安坑殺了20萬秦國降卒，進入關中后，由于曹無傷告密，差一點先發致人滅了劉邦，但最終由項羽實行分封天下。

這個時候的項羽能不分封嗎？

根本不可能，六國已經復辟建國了，項羽分封不分封，這些諸侯國都存在了，項羽只能承認既成事實，順水推舟實行分封，還能得到諸侯的支持，何樂而不為？

從項羽本人來說，他離不開那個時代的局限，在當時的大環境之下，只有秦始皇與李斯反對分封，其它幾乎所有人都支持分封，項羽自然也不例外。

但是，項羽的分封不是單純地分封，而是為了將來實行真正統一埋下了伏筆，他把劉邦封在漢中，把章邯等秦國三降將封在關中，這是有很深的含義的，目的就是讓三秦王擋住劉邦，防止劉邦進入中原爭奪天下。

項羽只能分封，沒有第二種辦法

而三秦王封在秦地是沒有群眾基礎的，他們因為投降項羽，而導致20萬關中子弟被坑殺，關中百姓對他們恨之入骨，自然也不會支持三秦王。

這樣既防止了三秦王聯合坐大，又防止了劉邦進入中原，這是一步妙棋，但他顯然低估了劉邦的實力，不過以當時項羽的功績，低估劉邦也是正常的，項羽年齡比劉邦小得多，但分封天下卻是項羽全權決定的，能不自豪嗎？

那么問題來了，項羽直接稱帝會發生什么？

這是不可能發生的事，如果一定稱帝，那么項羽會成為天下諸侯的共同敵人，但是，天下諸侯也不是一條心，都是各懷鬼胎的，就像他們救援巨鹿一樣，都是先觀望，有好處再上。

即使這樣，項羽也失掉了民心與諸侯的支持，對劉邦來說是好事，劉邦就能利用這一點更快地出關與項羽決戰，有可能會讓劉邦更早統一天下，這對項羽來說是得不償失的。