2025年《政府工作報告》提出，“加強靈活就業(yè)和新就業(yè)形態(tài)勞動者權益保障”，抓住了當前民生保障工作的重要一環(huán)。

隨著數字經濟的快速發(fā)展，外賣騎手、快遞員等新就業(yè)形態(tài)勞動者的數量持續(xù)增長，帶動了服務業(yè)的新一輪活力。不過，這一“零工群體”也正在面臨勞動關系模糊和社會保障覆蓋不足等實際問題。日前，京東宣布自3月起逐步為全職騎手繳納五險一金，并為兼職騎手提供意外險和健康險，所有社保成本由京東承擔。美團、餓了么也計劃逐步為全職及穩(wěn)定兼職騎手繳納社保。這些舉措不僅體現了平臺對零工群體勞動權益的重視，也在一定程度上突破了傳統勞動合同模式下社保繳納的法理限制，將保障范圍擴展至零工經濟。

然而，現實中的社保落地依舊面臨一些挑戰(zhàn)。一方面，“不完全勞動關系”尚無法在現行法律實踐中找到成熟的對應模式；另一方面，零工經濟具備高度流動性，勞動者的參保意愿相對較低，再加上繳費成本、戶籍限制等多重因素，在執(zhí)行層面存在一定難度。

何為“不完全勞動關系”

2021年，人社部發(fā)布的《關于維護新就業(yè)形態(tài)勞動者勞動保障權益的指導意見》首次提出“不完全勞動關系”概念，在傳統勞動關系與民事雇傭關系之間，建立一種兼具靈活性與保障性的“中間型”用工模式。

這一概念不同于傳統的勞務派遣模式，而是涵蓋了更多非正規(guī)勞動關系的形式?，F實中，外賣騎手通常分為簽約于第三方勞務公司的“專送”模式，或直接與平臺以合作協議形式關聯的“眾包”模式。這樣的差異導致勞動關系復雜，社保繳納責任時常陷入模糊狀態(tài)。

例如，相對固定的“專送”騎手通常由第三方勞務公司(代理商)承包快遞業(yè)務，并由該公司安排騎手工作，與其簽訂勞務合同；而“眾包”騎手則直接與平臺簽署合作協議，并未形成正式的勞動雇傭關系。因此，“不完全勞動關系”概念在理論上填補了制度空白。但由于這個概念還未能與《中華人民共和國勞動法》完全適用，也難以完全按照《中華人民共和國民法典》進行規(guī)范，所以在社保繳納責任的界定上，需要有更為明確的法律依據，立法銜接上需進一步完善，社保制度的實施主體尚待確立。

“不完全勞動關系”的彈性需求

在此背景下，政策的努力主要集中在推動靈活就業(yè)人員參保、強化職業(yè)傷害保障及優(yōu)化社保轉移接續(xù)機制等方面，以彌補傳統社保體系的覆蓋盲區(qū)。2024年底，國家發(fā)展改革委發(fā)布的《全國統一大市場建設指引(試行)》進一步明確，全面取消在就業(yè)地參保戶籍限制，完善社保關系轉移接續(xù)政策。這一政策的實施，顯著提高了靈活就業(yè)人員的參保便利性。例如，在養(yǎng)老保險方面，現在參保人可通過全國統一的社保公共服務平臺在線辦理轉移，繳費年限和個人賬戶可實現無縫銜接。

從實踐來看，我們課題組于2024年底對某頭部外賣平臺三萬余名騎手的調研結果顯示，該群體主要由年輕(平均年齡34歲)、男性(占比95%)、農村戶籍(占比70%)的外來務工人員構成。我國城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險的參保率已超過95%，但有四分之一的騎手對自身參與社保情況了解甚少，甚至并不關心。

外賣行業(yè)流動性高成為擴大社保覆蓋的一大問題。我們的研究顯示，騎手的平均留任時間僅約六個月，超過三分之一(36.43%)的騎手在平臺工作不足半年，近一半(49.3%)不足一年，31.7%計劃在半年內離職。

此外，六成騎手存在兼職行為。其中19.6%在其他外賣平臺工作，15.4%從事制造業(yè)流水線工作，還有部分騎手同時從事餐飲、建筑等行業(yè)——在單一平臺的工作時長僅占其全部工作時間的不到一半。

收入差異也很大。從騎手的自報月收入發(fā)現，一部分騎手月收入甚至超過一萬元，另一部分卻只有2000多元。收入波動大和流動性強，導致騎手的社保支付意愿普遍較低。高收入騎手若需按照現行比例繳納社保，實際到手收入大幅降低，導致對參保產生抵觸情緒；低收入人群則更傾向于先保障眼前生活，對社保等長期保障興趣不高。

以上海的外賣騎手為例，在現行社保繳納比例下，月收入12000元的騎手，扣除社保后實際到手收入可能降至7000元。調查結果顯示，若強制個人繳納社保，23.5%的騎手明確表示“不愿參?！?，38.9%的騎手僅愿意繳納月收入的5%以下，能接受現行繳費比例的騎手不到一成。

值得關注的是，在騎手最希望政府解決的需求清單中，“住房補貼”和“醫(yī)?！迸旁谇傲?，同時也有不少人關注養(yǎng)老保險和子女教育等長期問題。首先，騎手普遍希望擴大醫(yī)保報銷范圍，尤其是異地就醫(yī)直接結算的便利性。其次，超過1/2的騎手希望獲得養(yǎng)老保險。由于零工職業(yè)周期短，許多人擔憂“老了跑不動單子怎么辦”。此外，1/3的騎手呼吁解決務工地的“孩子上學”問題，部分騎手因戶籍限制不得不將子女留在老家，成為“留守兒童”。

此外，28.8%的騎手希望可以獲得最大程度的平臺務工自主權。1/4的騎手期待政府提供“技能培訓”，幫助其轉型至更穩(wěn)定的職業(yè)。另有一成多騎手希望“放松落戶限制”，以解決子女教育和醫(yī)療保障的長期難題。這表明，零工群體既想獲得與城市戶籍人口相當的公共服務和保障，又希望在工作方式上保持自由度。因此，如何在提供基本保障的同時，盡量保留零工靈活性的優(yōu)勢，是社保制度設計需要權衡的關鍵。

破解之道：在靈活與保障之間尋求新平衡

筆者認為，要破除平臺零工社保難題，需要政府、平臺企業(yè)和勞動者多方合力。

首先，應進一步明確“不完全勞動關系”的社保責任主體。當下，平臺普遍采用“外包+眾包”等多重合作模式，多數專職騎手與第三方勞務公司簽約，而非直接受雇于平臺，這導致責任主體劃分不清。應通過政策手段明確平臺企業(yè)與第三方合作方的法定義務與監(jiān)管范圍，必要時可探索由平臺與勞務公司共同承擔社保繳納義務的聯合方案，避免出現相互推諉。

其次，零工經濟特征決定了社保制度要“按需”設計?？商剿鳌胺抢壥健眳⒈７桨?，允許零工按需選擇醫(yī)療、工傷等單項保險，而非強制繳納五險一金；對高流動群體適當放寬參?；鶖祷蚶U費門檻，并進一步推動跨區(qū)域繳費和接續(xù)，減少重復繳納或因頻繁換工作、換城市而出現的“社保斷檔”現象。

再次，可借鑒已有的試點經驗，實施階梯式補貼。比如，對月收入低于5000元者，政府或平臺承擔50%的個人社保繳費，對收入高于8000元者，補貼比例降至20%。部分地區(qū)的試點已顯示，階梯式補貼可顯著提升參保意愿，部分企業(yè)反饋參保率提升約30%。

值得注意的是，在現有城鄉(xiāng)居民醫(yī)保和養(yǎng)老保險已基本覆蓋大部分騎手群體且平臺普遍提供意外傷害保險的背景下，當前有平臺提出進一步擴大五險一金覆蓋范圍的舉措，打破了既有的市場格局，也帶來了用工成本壓力。一方面，用工成本的上升可能會導致平臺減少專職崗位、降低零工工資，甚至通過上調配送費轉嫁成本。另一方面，當平臺為提升競爭力而提高勞動保障標準時，用工成本增加可能促使其擠出對手或轉嫁成本。故而，監(jiān)管部門應隨時關注其對市場格局的影響，保持勞動力市場的自由流動與公平競爭，防止出現壟斷抬價、削弱勞動者議價能力的情況。

作者 張丹丹 北京大學國家發(fā)展研究院副院長、經濟學教授

文章來源：中新經緯