國(guó)家發(fā)展規(guī)劃體系是中國(guó)現(xiàn)代化治理體系的重要組成部分，其作為戰(zhàn)略性、全局性、前瞻性的制度安排，既是統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的核心政策工具，也是彰顯社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢(shì)的關(guān)鍵治理實(shí)踐。

市場(chǎng)配置資源是最有效率的形式，市場(chǎng)決定資源配置是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是市場(chǎng)決定資源配置的經(jīng)濟(jì)，健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制必須遵循這條規(guī)律。

在中國(guó)特色社會(huì)主義制度框架內(nèi)，通過五年規(guī)劃與遠(yuǎn)景目標(biāo)相結(jié)合的動(dòng)態(tài)演進(jìn)模式，既遵循市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，又注重更好發(fā)揮政府戰(zhàn)略導(dǎo)向功能，形成市場(chǎng)機(jī)制與規(guī)劃引導(dǎo)有機(jī)結(jié)合的治理范式。

規(guī)劃編制工作須嚴(yán)格遵循高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)目標(biāo)，在制度設(shè)計(jì)與文本表述層面始終貫徹市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)核心原則。規(guī)劃主體應(yīng)建立嚴(yán)格的規(guī)劃內(nèi)容甄別機(jī)制，通過"政府職能三問"（是否屬于法定職責(zé)范疇、是否構(gòu)成市場(chǎng)運(yùn)行障礙、是否具備公共屬性特征）進(jìn)行修正，嚴(yán)格限定政府規(guī)劃邊界，主動(dòng)壓縮行政干預(yù)空間。對(duì)市場(chǎng)主體自主決策領(lǐng)域、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制有效調(diào)節(jié)環(huán)節(jié)、市場(chǎng)要素充分流動(dòng)場(chǎng)景，原則上不設(shè)置量化指標(biāo)、不規(guī)劃具體路徑、不指定實(shí)施主體，重點(diǎn)聚焦市場(chǎng)失靈領(lǐng)域完善制度供給。特別是涉及資源配置的產(chǎn)業(yè)目錄、項(xiàng)目清單和調(diào)控指標(biāo)，須建立"市場(chǎng)優(yōu)先評(píng)估"機(jī)制，凡可通過價(jià)格信號(hào)、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、契約關(guān)系實(shí)現(xiàn)調(diào)節(jié)目標(biāo)的領(lǐng)域，均應(yīng)采用負(fù)面清單管理方式，最大限度保障市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用。

0.「十五五」規(guī)劃的前提大條件是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的大概念，或許很多人存在誤區(qū)。從大的框架來說，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策體系是“1+2+3+4+6+7”。以全國(guó)大市場(chǎng)為指引，以城市群、都市圈戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略為載體，以城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)為空間規(guī)劃的區(qū)域邊界，以西部大開發(fā)形成新格局、推動(dòng)?xùn)|北全面振興取得新突破、促進(jìn)中部地區(qū)加快崛起、鼓勵(lì)東部地區(qū)加快推進(jìn)現(xiàn)代化為區(qū)域版塊框架，兼顧革命老區(qū)、邊境地區(qū)等版塊接壤、省域接壤區(qū)域，發(fā)揮京津冀、粵港澳、長(zhǎng)三角等國(guó)家重大戰(zhàn)略區(qū)域的增長(zhǎng)極功能，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域之間、版塊之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

對(duì)于31個(gè)省份來說，「十五五」規(guī)劃的前提是產(chǎn)業(yè)的既定性和國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)定。截止到2025年5月，國(guó)務(wù)院對(duì)31個(gè)省份和部分省會(huì)城市已經(jīng)批復(fù)了2021-2035空間規(guī)劃，這是省份規(guī)劃的外在前提。

1.區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的由來

中央區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組是黨的二十大之后（2022年10月16日），黨中央決定，把京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)三角一體化、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、海南自由貿(mào)易港等一系列區(qū)域重大戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)小組合并為“中央區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組”。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展框架的設(shè)立，對(duì)區(qū)域內(nèi)，區(qū)域外的發(fā)展目標(biāo)和功能基本上設(shè)定完畢，十五五期間必然是對(duì)這些設(shè)定區(qū)域的發(fā)力建設(shè)。

2.「十四五」規(guī)劃的不足之處

縣市區(qū)規(guī)劃的薄弱點(diǎn)之一是上下一般粗，不少縣市區(qū)的規(guī)劃，往往是對(duì)照國(guó)家規(guī)劃、本省規(guī)劃，一抄了之，如果遮住地名，放在省級(jí)、市級(jí)以及任何縣市區(qū)都不會(huì)錯(cuò)。上下一般粗，本質(zhì)上是規(guī)劃不符合本地實(shí)際，背后是本來就沒有把規(guī)劃當(dāng)回事，沒有作為地方治理的重要方式。

縣市區(qū)的發(fā)展規(guī)劃也是本地五年的“施政綱領(lǐng)”。縣市區(qū)發(fā)展規(guī)劃編制的好不好，一定程度上反映了一個(gè)地區(qū)的治理能力和水平，也關(guān)系著中國(guó)基層行政區(qū)的治理效能。

3. 「十五五」規(guī)劃的必然方向

地方發(fā)展規(guī)劃應(yīng)緊扣營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化、高質(zhì)量發(fā)展引領(lǐng)、居民消費(fèi)驅(qū)動(dòng)、空間布局統(tǒng)籌四大核心維度。

地方的產(chǎn)業(yè)可以粗略分為兩類：一是本地有資源或主要面向本地市場(chǎng)的，主要集中在礦業(yè)、建筑業(yè)和服務(wù)業(yè)，如資源能源開發(fā)、零售業(yè)、中小學(xué)、中小醫(yī)院、修理業(yè)、住宿餐飲業(yè)、居民服務(wù)、公共管理，以及其他面向本地市場(chǎng)的部分產(chǎn)業(yè)；二是面向全國(guó)乃至全球市場(chǎng)的產(chǎn)業(yè)，主要是農(nóng)業(yè)和制造業(yè)。這些產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)主要不在本地。
前者主要是資源和市場(chǎng)決定的，后者主要是取決于自然條件、市場(chǎng)半徑、營(yíng)商環(huán)境等。

規(guī)劃編制需明確區(qū)分產(chǎn)業(yè)類型屬性，面向全國(guó)市場(chǎng)的制造業(yè)需著力構(gòu)建基礎(chǔ)設(shè)施完備、公共服務(wù)健全、政企契約穩(wěn)定的營(yíng)商環(huán)境體系，重點(diǎn)保障員工安居、子女教育、醫(yī)療可及等生產(chǎn)要素配套，形成法治化、可預(yù)期的投資生態(tài)。

在高質(zhì)量發(fā)展框架下，既要確保經(jīng)濟(jì)增速處于合理區(qū)間，更需建立目標(biāo)優(yōu)先級(jí)機(jī)制，將環(huán)保、安全等約束性指標(biāo)與增長(zhǎng)目標(biāo)動(dòng)態(tài)適配，尤其城市化地區(qū)須突出經(jīng)濟(jì)集聚效能。

消費(fèi)驅(qū)動(dòng)層面需系統(tǒng)性提升居民收入水平，破除戶籍制約與消費(fèi)限制，構(gòu)建適老化生活圈層，推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實(shí)質(zhì)性市民化，同步發(fā)展面向本地市場(chǎng)的民生型產(chǎn)業(yè)以激活內(nèi)需潛力。

空間規(guī)劃須遵循市場(chǎng)集聚與生態(tài)保護(hù)雙重規(guī)律，嚴(yán)格劃定城市化核心區(qū)、永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)區(qū)空間邊界，引導(dǎo)人口與產(chǎn)業(yè)向縣城集約化布局，避免低效空間騰挪造成資源錯(cuò)配。

通過四位一體的規(guī)劃架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)營(yíng)商環(huán)境制度供給、發(fā)展動(dòng)能有序轉(zhuǎn)換、民生福祉有效提升、國(guó)土空間高效利用的協(xié)同推進(jìn)。

4. 「十五五」規(guī)劃的表述方式

規(guī)劃文本創(chuàng)作需突破程式化寫作定式，在保持戰(zhàn)略嚴(yán)肅性的同時(shí)創(chuàng)新表達(dá)形式。文本架構(gòu)可采取以下方法：

1. 運(yùn)用具象化敘事手法，將生態(tài)保護(hù)目標(biāo)具象為"家家有房住，戶戶有就業(yè)，人人有保障，設(shè)施有提高，經(jīng)濟(jì)有發(fā)展，生態(tài)有改善"等可感知場(chǎng)景；
2. 建立問題導(dǎo)向型寫作范式，直接點(diǎn)明"經(jīng)濟(jì)增速承壓"等現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，同步列明應(yīng)對(duì)舉措，避免空泛論述；
3. 實(shí)施核心句統(tǒng)領(lǐng)機(jī)制，每段落首句提煉核心觀點(diǎn)，形成可獨(dú)立傳播的政策要點(diǎn)；
4. 構(gòu)建根源追溯分析框架，通過"五問分析法"（是否真問題、成因溯源、解決路徑、執(zhí)行主體、效果評(píng)估）確保每項(xiàng)政策對(duì)應(yīng)具體問題；
5. 采用迭代式創(chuàng)作流程，實(shí)施"撰寫-反思-修正"動(dòng)態(tài)循環(huán)，實(shí)現(xiàn)文本質(zhì)量螺旋提升；
6. 堅(jiān)持用戶中心原則，運(yùn)用主謂明確句式（如"本區(qū)政府負(fù)責(zé)..."），規(guī)避模糊表述，建立責(zé)任主體與實(shí)施路徑的對(duì)應(yīng)關(guān)系；
7. 嚴(yán)格術(shù)語審校制度，禁用"打造"等主觀性表述，優(yōu)選"培育""構(gòu)建"等體現(xiàn)市場(chǎng)規(guī)律的專業(yè)詞匯。

這種寫作體系既保持規(guī)劃文本的戰(zhàn)略高度，又增強(qiáng)政策意圖的傳導(dǎo)效能，使專業(yè)文件轉(zhuǎn)化為可執(zhí)行、可檢驗(yàn)、可傳播的治理工具。