陜西浩公律師事務(wù)所 民商事研究院 文章/劉思宇

裁判要旨

社會(huì)保險(xiǎn)行政部門計(jì)發(fā)基本養(yǎng)老金的起算時(shí)點(diǎn)應(yīng)是參保人員達(dá)到法定退休年齡且累計(jì)繳費(fèi)年限符合規(guī)定時(shí)。參保人員應(yīng)當(dāng)及時(shí)申請(qǐng)辦理退休手續(xù)，是規(guī)范和完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金發(fā)放工作的合理要求，但并非社會(huì)保險(xiǎn)行政部門計(jì)發(fā)基本養(yǎng)老金的法定前置條件。

基本案情

原告（被上訴人）干某某訴稱：原告于1970年經(jīng)組織批準(zhǔn)任民辦教師，1973年經(jīng)推薦考入天津大學(xué)，1976年10月畢業(yè)后分配到港務(wù)管理局沈家門分局工作，1994年10月經(jīng)港務(wù)管理局批準(zhǔn)辭職后去天津工作。2012年5月原告自行繳費(fèi)參加社保，經(jīng)告知要到65周歲繳費(fèi)滿15年才能辦理退休。2019年12月，原告致電社保中心詢問繳費(fèi)事項(xiàng)，才知道有政策，到60周歲繳費(fèi)年限加上視同繳費(fèi)年限滿15年的，就可以領(lǐng)取養(yǎng)老金。2020年3月，被告舟山市普陀區(qū)人力資源和社會(huì)保障局（以下簡(jiǎn)稱普陀區(qū)社保局）為原告補(bǔ)辦了退休手續(xù)，退休時(shí)間是2015年10月，視同繳費(fèi)年限按23年1個(gè)月計(jì)算；實(shí)際繳費(fèi)年限為7年8個(gè)月，退還原告2015年11月至2019年12月的繳費(fèi)后實(shí)際繳費(fèi)核定為3年6個(gè)月，累計(jì)繳費(fèi)年限26年7個(gè)月，基礎(chǔ)養(yǎng)老金按2014年全省在崗職工月平均工資標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，核定月發(fā)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)3 257.1元。2020年4月，被告向原告發(fā)放了養(yǎng)老金，養(yǎng)老金是從2020年1月開始計(jì)發(fā)，而不是從2015年11月開始計(jì)發(fā)。為此，原告提起訴訟，請(qǐng)求撤銷被告確定從2020年1月開始計(jì)發(fā)養(yǎng)老金的行政行為，要求從2015年11月開始計(jì)發(fā)養(yǎng)老金。

被告（上訴人）普陀區(qū)社保局辯稱：《浙江省職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》第三十一條規(guī)定，“下列參保人員達(dá)到法定退休年齡后，從其辦理退休手續(xù)的次3月起，按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金，直至死亡：（一）1997年12月31日以前參加工作，1998年1月1日以后至2010年12月31日以前退休且繳費(fèi)年限（包括視同繳費(fèi)年限）滿十年的；（二）1997年12月31日以前參加工作，2011 年1月1日以后退休且繳費(fèi)年限滿十五年的；（三）1998 年1月1日以后參加工作，繳費(fèi)年限滿十五年的。”根據(jù)該規(guī)定，原告可領(lǐng)取養(yǎng)老金的時(shí)間必須為辦理退休手續(xù)的次月起，被告據(jù)此予以確定原告從2020年1月起領(lǐng)取養(yǎng)老金。因本案中原告于2019年12月向社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)申請(qǐng)辦理，雖然期間因原告對(duì)視同繳費(fèi)年限問題提出異議直至2020年3月才辦妥，但仍從2020年1月開始計(jì)發(fā)養(yǎng)老金。參加工作時(shí)間也不等同于視作繳費(fèi)年限，被告不負(fù)有主動(dòng)調(diào)取檔案并辦理退休手續(xù)的法定職責(zé)，特別是類似于本案原告檔案不在本轄區(qū)的，根本不可能知道其之前的工齡情況或視同繳費(fèi)年限情況。綜上，請(qǐng)求法院依法駁回原告的訴訟請(qǐng)求。

法院經(jīng)審理查明：原告干某某出生于1955年10月。根據(jù)其干部履歷表以及普陀山小學(xué)教職員基本情況登記表、普陀山公社中山小學(xué)學(xué)校老師名冊(cè)顯示：1968年9月至 1971年1月，原告在普陀山中學(xué)讀書；1970年起在普陀山中山小學(xué)擔(dān)任民辦教師（當(dāng)時(shí)原告未滿十六周歲）；1971年2月至1973年9月，在普陀山中山小學(xué)、龍灣小學(xué)任教；1973年至1976年在天津大學(xué)讀書；1976年10月自天津大學(xué)畢業(yè)分配原普陀縣交通局工作；1994年10月，自舟山港務(wù)管理局沈家門管理處辭職。之后，干某某至天津工作，為自由職業(yè)者。2019年12月，原告干某某向被告普陀區(qū)社保局申請(qǐng)辦理退休手續(xù)。2020年3月5日，經(jīng)被告核定，原告參加工作時(shí)間為1971年10月（年滿十六周歲），視同繳費(fèi)年限為23年1個(gè)月，實(shí)際繳費(fèi)年限 3年6個(gè)月，累計(jì)繳費(fèi)年限26年7個(gè)月，養(yǎng)老金從辦理退休手續(xù)次月即2020年1月計(jì)發(fā)。原告干某某不服，提起本案訴訟，請(qǐng)求撤銷普陀區(qū)人社局從2020年1月開始計(jì)發(fā)養(yǎng)老金的行政行為，并要求從2015 年 11月起計(jì)發(fā)養(yǎng)老金。

裁判結(jié)果

浙江省舟山市普陀區(qū)人民法院于2020年9月23日作出（2020）浙0903行初7號(hào)行政判決：撤銷被告舟山市普陀區(qū)人力資源和社會(huì)保障局作出的確定從2020年1月起計(jì)發(fā)原告干某某養(yǎng)老金的行政行為，并責(zé)令被告對(duì)原告干某某養(yǎng)老金計(jì)發(fā)時(shí)間重新作出行政行為。

宣判后，被告不服原判決，提出上訴。浙江省舟山市中級(jí)人民法院于2020年12月8日作出（2020）浙09行終66號(hào)行政判決：駁回上訴，維持原判。

法院認(rèn)為

法院生效判決認(rèn)為：根據(jù)我國社會(huì)保險(xiǎn)法的立法宗旨，以及權(quán)利義務(wù)相一致的法律原則，公民依法履行了參加社會(huì)保險(xiǎn)的義務(wù)，就應(yīng)享有在符合法定情形下獲得社會(huì)保險(xiǎn)待遇的合法權(quán)益。本案中，干某某自2015年11月起就已滿足《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》第十六條規(guī)定可按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金的法定情形。參保人員應(yīng)當(dāng)及時(shí)申請(qǐng)辦理退休手續(xù)，這是規(guī)范和完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金發(fā)放工作的合理要求。但參保人員申請(qǐng)辦理退休手續(xù)并非社會(huì)保險(xiǎn)行政部門計(jì)發(fā)基本養(yǎng)老金的法定前置條件。社會(huì)保險(xiǎn)行政部門計(jì)發(fā)基本養(yǎng)老金的起算時(shí)點(diǎn)應(yīng)是參保人員達(dá)到法定退休年齡且累計(jì)繳費(fèi)年限符合規(guī)定時(shí)。故，被上訴人干某某主張上訴人普陀區(qū)人社局應(yīng)自2015年11月起對(duì)其計(jì)發(fā)基本養(yǎng)老金，具有事實(shí)和法律依據(jù)，原審判決妥當(dāng)。

案例評(píng)析

我國社會(huì)保障制度是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步而逐步規(guī)范和完善的。但隨著我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展加速、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快、人口老齡化壓力加劇、就業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)形勢(shì)不斷變化，對(duì)社會(huì)保障資金的收支平衡和社會(huì)保障制度的可持續(xù)性帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度關(guān)系到人民群眾的切身利益，尤其對(duì)于靈活就業(yè)人員，基本養(yǎng)老金的依法按時(shí)足額發(fā)放是其安享退休生活的重要經(jīng)濟(jì)保障。這是國家建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的初衷，也是黨和政府對(duì)人民的承諾。

一、關(guān)于社保部門計(jì)發(fā)基本養(yǎng)老金的起算時(shí)點(diǎn)

根據(jù)《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》第十六條規(guī)定第一款，“參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人，達(dá)到法定退休年齡時(shí)累計(jì)繳費(fèi)滿十五年的，按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金”。本案中，原告干某某出生于1955年10月，經(jīng)被告普陀區(qū)人社局核定，其自1971年10月起參加工作時(shí)間，視同繳費(fèi)年限為23年1個(gè)月，在2012年 5月至 2019年12月間實(shí)際繳費(fèi)年限為3年6個(gè)月，累計(jì)繳費(fèi)年限為26年7個(gè)月。故原告干某某自2015年10月起就已達(dá)到法定退休年齡且累計(jì)繳費(fèi)年限符合規(guī)定，從次月起就已符合可按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金的法定情形。但原告干某某至2019年12月才首次向被告普陀區(qū)人社局提出辦理退休手續(xù)的申請(qǐng)，被告普陀區(qū)人社局主張?jiān)婵深I(lǐng)取養(yǎng)老金的時(shí)間必須為辦理退休手續(xù)的次月起，經(jīng)核定于2020年1月起向其計(jì)發(fā)基本養(yǎng)老金。

本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)即是社會(huì)保險(xiǎn)行政部門計(jì)發(fā)基本養(yǎng)老金的起算時(shí)點(diǎn)問題，是參保人員達(dá)到法定退休年齡且累計(jì)繳費(fèi)符合規(guī)定時(shí)，抑或參保人員申請(qǐng)辦理退休手續(xù)時(shí)。根據(jù)我國社會(huì)保險(xiǎn)法的立法宗旨，以及權(quán)利義務(wù)相一致的法律原則，公民依法履行了參加社會(huì)保險(xiǎn)的義務(wù)，就應(yīng)享有在符合法定情形下獲得社會(huì)保險(xiǎn)待遇的合法權(quán)益。而根據(jù)《浙江省職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》第三十一條規(guī)定，“參保人員達(dá)到法定退休年齡后，從其辦理退休手續(xù)的次月起，按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金，直至死亡”。參保人員應(yīng)當(dāng)及時(shí)申請(qǐng)辦理退休手續(xù)，這是規(guī)范和完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金發(fā)放工作的合理要求。但是，參保人員申請(qǐng)辦理退休手續(xù)并非社會(huì)保險(xiǎn)行政部門計(jì)發(fā)基本養(yǎng)老金的法定前置條件。如參保人員首次向社會(huì)保險(xiǎn)行政部門提出辦理退休手續(xù)申請(qǐng)的時(shí)點(diǎn)晚于其達(dá)到法定退休年齡且累計(jì)繳費(fèi)年限符合規(guī)定的時(shí)點(diǎn)，而社會(huì)保險(xiǎn)行政部門徑直從參保人員申請(qǐng)辦理退休手續(xù)時(shí)才起算計(jì)發(fā)基本養(yǎng)老金，將導(dǎo)致參保人員依法應(yīng)享有的基本養(yǎng)老金實(shí)質(zhì)減少，有違《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》第十六條的明確規(guī)定，且與立法宗旨相悖，明顯侵犯了參保人員的合法權(quán)益。故，對(duì)于參保人員首次提出辦理退休手續(xù)申請(qǐng)的，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門計(jì)發(fā)基本養(yǎng)老金的起算時(shí)點(diǎn)應(yīng)是參保人員達(dá)到法定退休年齡且累計(jì)繳費(fèi)年限符合規(guī)定時(shí)。

二、關(guān)于社保部門是否補(bǔ)發(fā)基本養(yǎng)老金的問題

我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展與該時(shí)期國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，政策調(diào)整涉及面廣，可謂“牽一發(fā)而動(dòng)全身”。為穩(wěn)定當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)管理制度并保持資金收支平衡可控，也考慮到需穩(wěn)妥循序消解我國在勞動(dòng)用工制度、社會(huì)保險(xiǎn)制度的發(fā)展沿革和逐步完善過程中產(chǎn)生的大量歷史遺留問題，社保部門對(duì)已辦理退休退職手續(xù)人員因重新認(rèn)定連續(xù)工齡等原因?qū)е禄攫B(yǎng)老保險(xiǎn)待遇變化但對(duì)之前的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇差額部分不予補(bǔ)發(fā)，已形成行政慣例。最早可見于《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》（國發(fā)〔1978〕104號(hào)）第十四條規(guī)定，“已按有關(guān)規(guī)定辦理了退休的工人，其退休費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低于本辦法所定標(biāo)準(zhǔn)的，自本辦法下達(dá)之月起，改按本辦法規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)給……改變退休費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)后的差額部分一律不予補(bǔ)發(fā)。已按有關(guān)規(guī)定辦理了退職的工人，其待遇一律不再變動(dòng)。”浙江省也先后出臺(tái)了《浙江省勞動(dòng)和社會(huì)保障廳關(guān)于認(rèn)定參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的退休人員連續(xù)工齡有關(guān)問題的通知》（浙勞社老〔2002〕161號(hào)）、《浙江省勞動(dòng)和社會(huì)保障廳關(guān)于對(duì)參加工作時(shí)年齡不滿十六周歲的職工工齡計(jì)算問題的批復(fù)》（浙勞社廳字〔2006〕37號(hào)）等規(guī)范性文件，其中均規(guī)定了退休（退職）人員因連續(xù)工齡更改涉及養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇變化的，應(yīng)按認(rèn)定后的連續(xù)工齡重新核定，并從連續(xù)工齡認(rèn)定次月起，按新核定的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放，以前有關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇不予追補(bǔ)。

但本案原告干某某系于2019年12月首次向社保部門提出辦理退休手續(xù)的申請(qǐng)，不屬于已辦理退休手續(xù)后因基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)變化需重新核定養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)并要求追補(bǔ)的情形，故本案不適用上述《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》《浙江省勞動(dòng)和社會(huì)保障廳關(guān)于認(rèn)定參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的退休人員連續(xù)工齡有關(guān)問題的通知》等規(guī)范性文件規(guī)定。本案原告主張社保部門應(yīng)對(duì)其達(dá)到法定退休年齡且繳費(fèi)年限符合規(guī)定時(shí)至實(shí)際辦理退休手續(xù)期間即2015年11月至2019年12月間的基本養(yǎng)老金予以補(bǔ)發(fā)，具有事實(shí)和法律依據(jù)。

三、社保部門應(yīng)積極履職告知相關(guān)法律政策

在給付行政領(lǐng)域，行政法治的任務(wù)不僅僅是規(guī)范行政權(quán)的行使，更要積極促使行政機(jī)關(guān)依法、有效、科學(xué)、全面履行其職責(zé)進(jìn)行公共管理，以實(shí)現(xiàn)公眾福祉。社會(huì)保險(xiǎn)行政部門具有受理、審核參保人員退休申請(qǐng)，核定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)年限并確定基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)和起算時(shí)點(diǎn)的法定職責(zé)。參保人員對(duì)自身的工作、生活經(jīng)歷最為熟悉，社保部門及經(jīng)辦機(jī)構(gòu)熟知并掌握相關(guān)法律規(guī)定及行業(yè)政策，但這兩者之間可能存在一定的“信息差”。以本案為例，被告社保部門及經(jīng)辦機(jī)構(gòu)未主動(dòng)告知、宣傳基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)及核定等法律規(guī)定及相關(guān)政策；而原告不了解其之前的工作經(jīng)歷可認(rèn)定為視同繳費(fèi)年限的政策，且未主動(dòng)告知社保部門；再加上原告在2012年又自行繳費(fèi)參保而未在達(dá)到法定退休年齡后及時(shí)申請(qǐng)辦理退休手續(xù)，從而導(dǎo)致涉案爭(zhēng)議的產(chǎn)生。“依法行政”不僅僅限于要求行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)行法律規(guī)定，同時(shí)，行政機(jī)關(guān)亦應(yīng)積極主動(dòng)履行法定職責(zé)。故，社保部門及經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在參保人員申請(qǐng)自行繳費(fèi)參保以及辦理退休手續(xù)時(shí)，可通過主動(dòng)告知或詢問等多種方式要求申請(qǐng)人提供自身工作經(jīng)歷等與認(rèn)定繳費(fèi)年限、確定繳費(fèi)額度及核定基本養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)及計(jì)發(fā)時(shí)點(diǎn)等事項(xiàng)相關(guān)的材料。這既是積極履行法定職責(zé)維護(hù)公民依法享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇合法權(quán)益的體現(xiàn)，也是從源頭預(yù)防產(chǎn)生此類行政爭(zhēng)議的重要舉措，亦是建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府的基本遵循。

需要說明的是，申請(qǐng)辦理退休手續(xù)的參保人員應(yīng)對(duì)其申請(qǐng)材料的真實(shí)性、完整性負(fù)責(zé)，如經(jīng)社保部門及經(jīng)辦機(jī)構(gòu)主動(dòng)告知、必要詢問和提示后，參保人員仍未主動(dòng)告知與認(rèn)定其繳費(fèi)年限及核定養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)的材料的，相應(yīng)的法律后果由申請(qǐng)人自行承擔(dān)。如此，并未苛加社保部門必須調(diào)取申請(qǐng)人個(gè)人檔案、核實(shí)其工作經(jīng)歷等行政義務(wù)，亦未超越其法定職權(quán)。

對(duì)此，本案二審裁判后，法院向普陀區(qū)人社局發(fā)送《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)行政部門計(jì)發(fā)基本養(yǎng)老金并提供告知服務(wù)的司法建議》，建議全市社保部門在梳理現(xiàn)存案涉問題并評(píng)估社會(huì)影響的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格依法計(jì)發(fā)基本養(yǎng)老金，切實(shí)維護(hù)公民享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇的合法權(quán)益；同時(shí)，認(rèn)真貫徹“以人民為中心”的發(fā)展理念，進(jìn)一步提升社會(huì)保障公共服務(wù)水平。