2025年5月20日，最高人民法院召開新聞發布會，發布《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件適用法律若干問題的解釋》，并回答記者提問。

圖為發布會現場。胥立鑫 攝

《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）于2024年12月24日由最高人民法院審判委員會第1939次會議審議通過，于2025年5月20日發布，自2025年6月1日起施行。

《解釋》的主要內容

《解釋》共十五條，主要內容包括以下幾個方面：

一是規定政府信息公開行政案件的受理情形。政府信息公開條例對政府信息公開申請的處理決定予以類型化規定，明確行政機關可以就申請人的政府信息公開申請作出予以公開、不予公開、無法提供、不予處理及其他程序性處理方式，《解釋》在受理情形條款對此進行了呼應。此外，2023年修訂的《中華人民共和國行政復議法》第二十三條第一款第四項規定，申請人申請政府信息公開，行政機關不予公開的，申請人應當先向行政復議機關申請行政復議，對行政復議決定不服的，可以再依法向人民法院提起行政訴訟。就上述規定中“不予公開”情形，經與有關部門溝通，主要指行政機關根據政府信息公開條例第十四條、第十五條和第十六條規定作出的不予公開決定。此外，最高人民法院還對公民、法人或者其他組織認為行政機關提供的政府信息不符合其申請內容或者認為行政機關公開的政府信息侵犯其商業秘密、個人隱私等情形，在受理情形條款中予以規定。

二是明確政府信息公開行政案件中原告資格和適格被告。在政府信息公開行政案件原告資格的規定上，與行政訴訟法規定保持一致，即認為行政機關作出的公開或者不予公開政府信息等行為侵害其合法權益從而提起訴訟的公民、法人或者其他組織，屬于行政訴訟法第二十五條第一款規定的“有利害關系的公民、法人或者其他組織”。對于適格被告的確定，《解釋》結合政府信息公開條例中規定的主動公開和依申請公開兩種情形，根據行政訴訟法第二十六條第一款規定的“誰行為，誰被告”原則，分別就兩種情形下被告的確定作出規定。此外，《解釋》還結合法釋〔2021〕5號《最高人民法院關于正確確定縣級以上地方人民政府行政訴訟被告資格若干問題的規定》第六條和政府信息公開條例第四條規定，對縣級以上地方人民政府指定政府信息公開工作機構的被告資格進行規定。

三是確定政府信息公開行政案件中被告與原告的舉證責任。第一，政府信息公開訴訟首先要遵循行政訴訟法第三十四條第一款規定的由被告對行政行為合法性承擔舉證責任的基本原則。此外，對被告提出的不同主張應當承擔的舉證責任分項進行了規定。第二，原告的舉證責任方面，根據行政訴訟法第三十八條第一款規定，在起訴被告不履行法定職責的案件中，原告應當提供其向被告提出申請的證據。在政府信息公開訴訟中，要求被告公開政府信息的，應當由原告提供曾向行政機關提出申請的證據。考慮到涉及商業秘密、個人隱私的政府信息公開后可能對當事人合法權益造成損害，在原告起訴要求被告不得公開相關政府信息的訴訟中，原告應當對政府信息涉及其商業秘密、個人隱私舉證。第三，針對司法實踐中存在的極個別當事人濫用政府信息公開申請權和訴權的問題，《解釋》就原告提供行政機關公開或者不予公開等行為可能對其權益造成損害的證據也進行了規定。

四是完善政府信息公開行政案件裁判方式。第一，對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為在裁判方式的不予立案或者駁回起訴部分進行規定，其中包含法定復議前置而未申請復議的、程序性告知行為、單獨起訴收取信息處理費決定等若干情形。第二，以實質性回應和支持當事人依法獲取政府信息的訴求為出發點，《解釋》對被告依法應當公開政府信息的，在判決履行條款中予以規范。行政訴訟法第七十三條規定，人民法院經過審理，查明被告依法負有給付義務的，判決被告履行給付義務。在政府信息公開訴訟中，人民法院經審理查明被告依法負有政府信息公開職責的，判決被告在法定期限內予以公開。第三，根據行政訴訟法第七十四條規定，對政府信息公開訴訟中適用確認違法判決的情形進行規定。第四，根據行政訴訟法第六十九條規定，被訴行政行為合法或者原告訴請被告履行法定職責理由不成立的，人民法院判決駁回訴訟請求。《解釋》從當事人實體權益已經得到保護的角度出發，結合法律規定，對原告訴訟請求不能得到支持的情形進行規定，包括行政機關作出決定等行為合法的、起訴被告逾期不予答復理由不成立的等若干情形。

五是保留政府信息公開訴訟中的預防救濟制度。我國的行政訴訟制度總體屬于事后救濟，一般只有在行政行為已經作出、權利損害已成事實的情況下提供法律保護。但是考慮到政府信息公開領域，因涉及商業秘密、個人隱私的政府信息具有特別的保護價值，一旦無序公開，就會造成不可逆轉的權利侵害。因此，原司法解釋第十一條對政府信息公開訴訟中預防救濟制度進行了規定，以體現無漏洞且有效的權利保護要求。最高人民法院在《解釋》的修改制定過程中，對原條文予以保留，即政府信息尚未公布前原告請求人民法院判令被告不得公開政府信息，或者在訴訟期間原告申請停止公開政府信息的兩種情形進行了規定。

《解釋》的出臺，將進一步明確政府信息公開行政案件辦理規則，對于統一法律適用具有積極意義。下一步，最高人民法院將繼續發揮行政審判在監督支持行政機關依法行政、維護人民群眾合法權益、實質性化解行政爭議等方面職能作用，為一體建設法治國家、法治政府、法治社會提供有力司法服務保障。

《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件適用法律若干問題的解釋》已于2024年12月24日由最高人民法院審判委員會第1939次會議通過，現予公布，自2025年6月1日起施行。

最高人民法院

2025年5月19日

法釋〔2025〕8號

最高人民法院

關于審理政府信息公開行政案件

適用法律若干問題的解釋

（2024年12月24日最高人民法院審判委員會第1939次會議通過，自2025年6月1日起施行）

為正確審理政府信息公開行政案件，根據《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱行政訴訟法）、《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱政府信息公開條例）等法律、行政法規的規定，結合行政審判工作實際，制定本解釋。

第一條公民、法人或者其他組織認為下列涉政府信息公開行為侵犯其合法權益，依法提起行政訴訟的，人民法院應當受理：

（一）向行政機關申請獲取政府信息，行政機關告知政府信息無法提供或者不予處理的；

（二）行政復議機關對政府信息公開條例第十四條、第十五條、第十六條規定的不予公開行為作出行政復議決定的；

（三）認為行政機關提供的政府信息不符合其申請內容的；

（四）認為行政機關主動公開或者依他人申請公開政府信息侵犯其商業秘密、個人隱私等合法權益的；

（五）認為行政機關在政府信息公開工作中的其他行為侵犯其合法權益的。

第二條公民、法人或者其他組織認為行政機關不依法履行主動公開政府信息職責，直接向人民法院提起訴訟的，應當告知其先向行政機關申請獲取政府信息。

對行政機關的答復、逾期不予答復等行為不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。

第三條認為行政機關作出的政府信息公開、不予公開等行為侵害其合法權益提起訴訟的公民、法人或者其他組織，屬于行政訴訟法第二十五條第一款規定的“有利害關系的公民、法人或者其他組織”。

第四條公民、法人或者其他組織對主動公開政府信息行為不服提起訴訟的，以公開該政府信息的行政機關為被告。

公民、法人或者其他組織對依申請公開政府信息行為不服提起訴訟的，以作出答復的行政機關為被告；逾期未作答復的，以收到申請的行政機關為被告。

根據政府信息公開條例第四條的規定，縣級以上地方人民政府指定政府信息公開工作機構負責本機關政府信息公開日常工作，公民、法人或者其他組織對該機構以自己名義所作的政府信息公開行為不服提起訴訟的，以該機構為被告。

第五條被告對其作出的政府信息公開、不予公開等行為的合法性承擔舉證責任。

有下列情形之一的，被告應當承擔相應的舉證責任：

（一）被告主張政府信息已經公開的，應當就公開的事實舉證，并向人民法院提交其已告知申請人獲取該政府信息方式、途徑等證據；

（二）被告主張因公共利益決定公開涉及商業秘密、個人隱私的政府信息的，應當就認定公共利益的理由以及不公開可能對公共利益造成重大影響舉證；

（三）被告主張原告申請公開的信息屬于內部事務信息不予公開的，應當就該信息屬于人事管理、后勤管理或者內部工作流程信息等舉證；

（四）被告主張原告申請公開的信息屬于過程性信息不予公開的，應當就該信息系行政機關作出行政處理決定之前形成的內部討論記錄、過程稿、磋商信函、請示報告等舉證；

（五）被告主張原告申請公開的信息屬于行政執法案卷信息不予公開的，應當就該信息系行政執法過程中形成并記錄于執法案卷的當事人信息、調查筆錄、詢問筆錄等舉證；

（六）被告主張政府信息不存在的，應當就其已盡合理檢索義務等事實舉證或者作出合理說明。

第六條被告主張原告申請公開的信息系國家秘密不予公開，并提供密級標識、保密期限或者其他證明材料的，人民法院應予支持。

被告主張原告申請公開的政府信息公開后可能危及國家安全、公共安全、社會穩定，并提供該信息公開后可能產生不利影響的證據或者作出合理說明的，人民法院應予支持。

人民法院經審理認為政府信息公開后可能危及國家安全、公共安全、社會穩定的，有權要求當事人提供或者補充證據。

第七條原告應當就下列事項承擔舉證責任：

（一）起訴要求被告公開政府信息的，應當就其曾向行政機關提出政府信息公開申請舉證；

（二）起訴要求被告不得公開政府信息的，應當就政府信息涉及其商業秘密、個人隱私舉證；

（三）就行政機關公開或者不予公開等行為可能損害其合法權益舉證。

第八條人民法院審理第一審政府信息公開案件，可以適用簡易程序。

人民法院審理政府信息公開案件，應當視情采取適當的審理方式，避免泄露涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私或者法律、法規和國家有關規定中要求應當保密的政府信息。

第九條政府信息由被告的檔案機構或者檔案工作人員保管的，適用政府信息公開條例的相關規定。

涉及政府信息公開事項的檔案已經移交各級國家檔案館的，依照有關檔案管理的法律、法規和國家有關規定執行。

第十條公民、法人或者其他組織提起的涉政府信息公開訴訟明顯不符合行政訴訟法規定的起訴條件的，人民法院不予登記立案。

有下列情形之一的，人民法院裁定不予立案；已經立案的，裁定駁回起訴：

（一）按照《中華人民共和國行政復議法》第二十三條第一款第四項的規定，應當先向行政復議機關申請行政復議而未申請的；

（二）行政機關作出延長答復期限或者要求申請人補正等程序性告知行為的；

（三）單獨起訴行政機關收取信息處理費決定的；

（四）申請人重復申請公開已經予以公開的政府信息，行政機關作出不予重復處理答復的；

（五）申請行政機關公開的信息屬于工商、不動產登記等資料，行政機關告知其按照法律、行政法規規定查詢的；

（六）要求行政機關為其制作、加工、分析政府信息，行政機關未予提供的；

（七）申請人以政府信息公開申請的形式進行信訪、投訴、舉報等活動的；

（八）要求行政機關提供政府公報、報刊、書籍等公開出版物的；

（九）認為公共企事業單位未公開在提供社會公共服務過程中制作、獲取的信息的；

（十）其他對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的情形。

第十一條有下列情形之一的，人民法院判決被告履行政府信息公開職責：

（一）被告對依法應當公開的政府信息拒絕或者部分拒絕公開的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷被訴不予公開決定，并判決被告在二十個工作日內公開；

（二）被告對原告要求公開的申請無正當理由逾期不予答復，原告請求判決被告公開理由成立的，人民法院判決被告在二十個工作日內公開；

（三）被告不予公開的政府信息內容能夠作區分處理的，人民法院判決被告在二十個工作日內公開能夠公開的內容；

（四）被告以政府信息公開會損害第三方合法權益為由不予公開，但第三方在訴訟程序中同意公開且人民法院經審理認為可以公開的，判決被告在二十個工作日內公開。

第十二條有下列情形之一的，人民法院判決確認違法：

（一）被告公開政府信息行為違法，但不具有可撤銷內容的;

（二）被告在訴訟程序中公開政府信息，原告仍然要求確認原不予公開或者逾期不予答復行為違法的；

（三）被告不予公開或者不予答復行為違法，但判決公開沒有意義的。

第十三條政府信息尚未公開前，原告起訴要求被告不得公開政府信息的，人民法院經審理認為政府信息涉及原告商業秘密、個人隱私且不存在不公開會對公共利益造成重大影響的，應當判決被告不得公開政府信息。

訴訟期間，原告申請停止公開涉及其商業秘密、個人隱私的政府信息，人民法院經審理認為符合行政訴訟法第五十六條規定的，裁定暫時停止公開。

第十四條有下列情形之一的，人民法院判決駁回原告的訴訟請求：

（一）被告作出的公開、不予公開的決定或者無法提供、不予處理的告知合法的；

（二）申請公開的政府信息內容已經向公眾公開，被告告知申請人獲取該政府信息的方式、途徑和時間的；

（三）被告收到同一申請人的不同申請或者不同申請人內容相同的申請后，在同一個政府信息公開答復中一并予以答復且答復內容合法的；

（四）原告起訴被告逾期不予答復理由不成立的；

（五）原告以政府信息侵犯其商業秘密、個人隱私為由請求不公開，理由不成立的；

（六）其他應當判決駁回訴訟請求的情形。

第十五條本解釋自2025年6月1日起施行。

本解釋施行后，《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》（法釋〔2011〕17號）同時廢止。最高人民法院以前發布的司法解釋及規范性文件，與本解釋不一致的，不再適用。

答記者問

問：我們關注到《解釋》第十一條對判決行政機關履行政府信息公開職責作了比較明確的規定，請問有何考慮？

答：第十一條是關于判決給付的規定。在《解釋》制定修改過程中，我們從政府信息公開訴訟屬于給付訴訟、要實質性回應和支持當事人依法獲取政府信息訴求出發，作出本條規定。根據政府信息公開條例第三十三條的規定，行政機關收到政府信息公開申請，能夠當面答復的，應當當場予以答復。不能當場答復的，應當自收到申請之日起二十個工作日內予以答復。因此，經過人民法院審理，認為政府信息依法屬于應當公開的范疇，則判決二十個工作日內將政府信息給付給原告。本條第一、第二和第三項區分了被告拒絕或者部分拒絕公開、被告無正當理由逾期不予答復以及政府信息內容可以作區分處理這三種情形分別進行規定。我們認為，經過人民法院審理，原告申請公開的政府信息屬于依法應當公開的，根據行政訴訟法第七十三條的規定，判決被告在政府信息公開條例規定的二十個工作日內予以公開，這樣可以更加有效地保障原告依法獲取政府信息的權利，進一步做實定分止爭。

問：《解釋》第八條規定，人民法院審理政府信息公開行政案件，應當視情采取適當的審理方式。請進一步解釋如何理解適當的審理方式？

答：《解釋》第八條第二款規定，人民法院審理政府信息公開行政案件，應當視情采取適當的審理方式，以避免泄露涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私或者法律、法規和國家有關規定中要求應當保密的政府信息。“視情采取適當的審理方式”是指按照案件的具體情況采取適當的審理方式。根據行政訴訟法的規定，審理方式包括公開審理和不公開審理兩種。根據行政訴訟法第五十四條的規定，人民法院公開審理行政案件，但涉及國家秘密、個人隱私和法律另有規定的除外。該條雖然沒有規定商業秘密，但是商業秘密的保護在其他法律如《中華人民共和國反不正當競爭法》《中華人民共和國民營經濟促進法》中均有規定。不公開審理并非指人民法院采取書面審理的方式，而是開庭審理但是不對案外人公開的方式，即不允許其他人員旁聽，也不允許采訪報道等。此外要強調的是，不公開審理僅是審理過程的不公開，對于審理的結果仍然應當公開。

問：我們看到被告舉證責任方面有兩個條文予以規定，請問是如何考慮的？

答：在政府信息公開訴訟中，首先要遵循的還是行政訴訟法規定的由被告對行政行為合法性承擔舉證責任的基本原則。我們在《解釋》第五條中針對被告提出的不同主張，其應承擔的舉證責任分別進行規定。同時，我們也注意到，在這類案件審理過程中，要格外注意對可能涉及國家秘密等政府信息的安全保護。在審理涉及國家秘密的政府信息公開案件的過程中，審判人員難免會接觸到涉密信息，而且這些涉密信息本身就是審查對象。在司法實踐中，一定要嚴格注意審判人員有無因審理工作需要獲悉秘密信息的權限和必要，以及審理方式和證據規則是否能夠滿足保密的需要。我們認為，在審理過程中，被告能夠證明其不予公開的政府信息系按照《中華人民共和國保守國家秘密法》等法律法規規定的程序被確定為國家秘密，或者能夠提供有關主管部門、保密工作部門等出具的其他證明材料的，人民法院應予認可。此外，為了國家安全、公共安全和社會穩定的需要，被告已提供相應證據或者進行充分說明的，人民法院予以支持。對于當事人舉證不積極，人民法院經審理認為政府信息公開可能危及國家安全、公共安全、社會穩定的，還要根據行政訴訟法第三十九條的規定，要求當事人提供或者補充證據。

問：在政府信息公開實踐中，絕大部分當事人申請政府信息公開的目的是為了獲取信息，但我們也了解到有極個別當事人存在濫用權利的情況。對此《解釋》有什么舉措？

答：政府信息公開條例的立法目的，是為了更好保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，充分發揮政府信息對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用。我國政府信息公開申請具有不設門檻、保持最大程度的便利性、開放性的特點。司法實踐中的確存在有的當事人申請信息公開、提起行政訴訟的目的不是為了獲取信息，而是為了引起有關機關對其利益訴求的關注與重視；極個別當事人甚至多次重復申請公開相同、同類政府信息，繼而形成大量明顯超出正常權利保護需求的行政復議和訴訟案件。此類濫用權利行為，既擠占大量的行政資源和司法資源，影響行政機關與人民法院正常履行職能，又在一定程度上導致程序與制度空轉，損害行政機關和人民法院的權威性與公信力。基于此，我們在《解釋》的制定過程中，著眼于人民法院做實定分止爭、推動實質性化解矛盾糾紛的本職本業，立足于當事人實體權益保護，從舉證責任承擔、簡易程序適用、裁判方式明確等方面作出相應規定。

來源：最高人民法院新聞局

編輯：以白