5月20日，最高人民法院舉辦《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件適用法律若干問題的解釋》新聞發(fā)布會，《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)于2024年12月24日由最高人民法院審判委員會第1939次會議審議通過，于2025年5月20日發(fā)布，自2025年6月1日起施行。

最高人民法院審判委員會委員、行政庭庭長耿寶建在發(fā)布上介紹了《解釋》的相關(guān)問題：

一、《解釋》的制定背景

黨的二十大報告對“扎實推進依法行政”作出重要部署，將法治政府建設(shè)作為全面依法治國的重點任務(wù)和主體工程。政府信息公開工作既是法治政府建設(shè)的一項重要內(nèi)容，也是衡量法治政府建設(shè)成效的一項重要標(biāo)準(zhǔn)。政府信息公開制度的設(shè)立和推進，對于保障人民群眾依法獲取政府信息、促進政府職能轉(zhuǎn)變、建設(shè)法治政府具有重大意義。為正確審理政府信息公開行政案件，最高人民法院于2011年出臺《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》(以下簡稱原司法解釋)，對政府信息公開行政案件審理的相關(guān)問題進行了較為全面的規(guī)定，在保證人民法院依法及時公正審理政府信息公開行政案件，監(jiān)督行政機關(guān)依法履行政府信息公開職責(zé)，實質(zhì)化解政府信息公開行政爭議方面，發(fā)揮了積極的作用。

隨著全面依法治國進程不斷推進，特別是為了應(yīng)對《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱政府信息公開條例)修訂后出現(xiàn)的新情況、新問題，原司法解釋需要與時俱進地進行修訂。因此，最高人民法院啟動原司法解釋的修改調(diào)研工作，多次組織召開由全國人大代表、專家學(xué)者、國務(wù)院部門有關(guān)同志、法官代表等參加的研討會，先后征求各高級人民法院、院內(nèi)相關(guān)部門、國務(wù)院有關(guān)部門、最高人民檢察院的意見，多次專門征求全國人大常委會法工委的意見。通過多輪充分溝通、協(xié)商，在達成廣泛共識的基礎(chǔ)上，最終形成政府信息公開司法解釋送審稿，由最高人民法院審判委員會討論通過。考慮到《解釋》對原司法解釋修改篇幅較大，我們采取了新制定司法解釋、同步廢止原司法解釋的方式。

二、《解釋》起草的基本原則

在《解釋》修改制定過程中，我們始終遵循以下基本原則：

一是深入貫徹習(xí)近平法治思想，進一步助推法治政府建設(shè)。黨的二十大報告首次對堅持全面依法治國、推進法治中國建設(shè)作出專題部署，強調(diào)“法治政府建設(shè)是全面依法治國的重點任務(wù)和主體工程”“公正司法是維護社會公平正義的最后一道防線”，這為加強行政審判工作指明了方向。《解釋》的修改制定，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平法治思想，通過進一步明確政府信息公開行政案件審查標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范政府信息公開行政審判工作，監(jiān)督支持行政機關(guān)依法行政，為提高政府工作的透明度和法治政府建設(shè)提供更加有力的司法保障。

二是堅持以人民為中心，切實保障人民群眾合法權(quán)益。在《解釋》修改制定過程中，我們始終堅持站穩(wěn)人民立場，堅決貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于全面推進政務(wù)公開的要求，積極回應(yīng)人民群眾對于政府信息公開的需求，充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟社會活動的服務(wù)作用，回歸政府信息公開訴訟屬于給付訴訟的本質(zhì)，在原被告資格、簡易程序適用、裁判方式明確、法定條件下給付到位等方面進行了細致的規(guī)范和引導(dǎo)，進一步統(tǒng)一裁判標(biāo)準(zhǔn)，促進行政機關(guān)依法行使職權(quán)、履行義務(wù)，切實滿足人民群眾獲取政府信息的合理需求。

三是堅定不移貫徹總體國家安全觀，統(tǒng)籌兼顧依法保障知情權(quán)和維護信息安全。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高瞻遠矚，科學(xué)把握國家安全形勢變化新特點新趨勢，審時度勢提出總體國家安全觀這一重大戰(zhàn)略思想，把對國家安全的認識提升至新的高度和境界。在政府信息公開行政案件審理過程中，若因舉證、質(zhì)證及裁判失當(dāng)，有可能導(dǎo)致涉及國家秘密的政府信息被泄露，從而產(chǎn)生不良后果。對此，我們在《解釋》第六條中對政府信息涉及國家秘密以及公開可能危及國家安全、公共安全、社會穩(wěn)定的情形下被告的舉證責(zé)任作出特別規(guī)定，既保障社會公眾依法獲取政府信息的權(quán)利，也保護國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私，在司法層面為保障知情權(quán)與維護信息安全提供了切實可行的方法。

四是堅持依法解釋、堅持問題導(dǎo)向，積極回應(yīng)司法實踐需求。在《解釋》的修改制定過程中，我們嚴格遵照行政訴訟法和政府信息公開條例相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，在法律賦予的權(quán)限范圍內(nèi)作出解釋。在條文規(guī)定上，采用援引具體法律條文進行解釋的方式，始終堅持相關(guān)規(guī)定符合立法目的、原則和原意，就法律規(guī)定的具體應(yīng)用問題作出解釋。在《解釋》制定過程中，我們通過向各高級人民法院征集問題、梳理法答網(wǎng)平臺中該領(lǐng)域出現(xiàn)頻次較高、反映較為集中的問題，以回應(yīng)司法實踐中的需求為導(dǎo)向，注重對存在分歧的法律適用問題進行解釋，注重規(guī)范的針對性和準(zhǔn)確性，努力實現(xiàn)兼收并蓄、切實穩(wěn)妥的效果。

三、《解釋》的主要內(nèi)容

《解釋》共十五條，主要內(nèi)容包括以下幾個方面：

一是規(guī)定政府信息公開行政案件的受理情形。政府信息公開條例對政府信息公開申請的處理決定予以類型化規(guī)定，明確行政機關(guān)可以就申請人的政府信息公開申請作出予以公開、不予公開、無法提供、不予處理及其他程序性處理方式，《解釋》在受理情形條款對此進行了呼應(yīng)。此外，2023年修訂的《中華人民共和國行政復(fù)議法》第二十三條第一款第四項規(guī)定，申請人申請政府信息公開，行政機關(guān)不予公開的，申請人應(yīng)當(dāng)先向行政復(fù)議機關(guān)申請行政復(fù)議，對行政復(fù)議決定不服的，可以再依法向人民法院提起行政訴訟。就上述規(guī)定中“不予公開”情形，經(jīng)與有關(guān)部門溝通，主要指行政機關(guān)根據(jù)政府信息公開條例第十四條、第十五條和第十六條規(guī)定作出的不予公開決定。此外，我們還對公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)提供的政府信息不符合其申請內(nèi)容或者認為行政機關(guān)公開的政府信息侵犯其商業(yè)秘密、個人隱私等情形，在受理情形條款中予以規(guī)定。

二是明確政府信息公開行政案件中原告資格和適格被告。在政府信息公開行政案件原告資格的規(guī)定上，與行政訴訟法規(guī)定保持一致，即認為行政機關(guān)作出的公開或者不予公開政府信息等行為侵害其合法權(quán)益從而提起訴訟的公民、法人或者其他組織，屬于行政訴訟法第二十五條第一款規(guī)定的“有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織”。對于適格被告的確定，《解釋》結(jié)合政府信息公開條例中規(guī)定的主動公開和依申請公開兩種情形，根據(jù)行政訴訟法第二十六條第一款規(guī)定的“誰行為，誰被告”原則，分別就兩種情形下被告的確定作出規(guī)定。此外，《解釋》還結(jié)合法釋〔2021〕5號《最高人民法院關(guān)于正確確定縣級以上地方人民政府行政訴訟被告資格若干問題的規(guī)定》第六條和政府信息公開條例第四條規(guī)定，對縣級以上地方人民政府指定政府信息公開工作機構(gòu)的被告資格進行規(guī)定。

三是確定政府信息公開行政案件中被告與原告的舉證責(zé)任。第一，政府信息公開訴訟首先要遵循行政訴訟法第三十四條第一款規(guī)定的由被告對行政行為合法性承擔(dān)舉證責(zé)任的基本原則。此外，對被告提出的不同主張應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的舉證責(zé)任分項進行了規(guī)定。第二，原告的舉證責(zé)任方面，根據(jù)行政訴訟法第三十八條第一款規(guī)定，在起訴被告不履行法定職責(zé)的案件中，原告應(yīng)當(dāng)提供其向被告提出申請的證據(jù)。在政府信息公開訴訟中，要求被告公開政府信息的，應(yīng)當(dāng)由原告提供曾向行政機關(guān)提出申請的證據(jù)。考慮到涉及商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息公開后可能對當(dāng)事人合法權(quán)益造成損害，在原告起訴要求被告不得公開相關(guān)政府信息的訴訟中，原告應(yīng)當(dāng)對政府信息涉及其商業(yè)秘密、個人隱私舉證。第三，針對司法實踐中存在的極個別當(dāng)事人濫用政府信息公開申請權(quán)和訴權(quán)的問題，《解釋》就原告提供行政機關(guān)公開或者不予公開等行為可能對其權(quán)益造成損害的證據(jù)也進行了規(guī)定。

四是完善政府信息公開行政案件裁判方式。第一，對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響的行為在裁判方式的不予立案或者駁回起訴部分進行規(guī)定，其中包含法定復(fù)議前置而未申請復(fù)議的、程序性告知行為、單獨起訴收取信息處理費決定等若干情形。第二，以實質(zhì)性回應(yīng)和支持當(dāng)事人依法獲取政府信息的訴求為出發(fā)點，我們對被告依法應(yīng)當(dāng)公開政府信息的，在判決履行條款中予以規(guī)范。行政訴訟法第七十三條規(guī)定，人民法院經(jīng)過審理，查明被告依法負有給付義務(wù)的，判決被告履行給付義務(wù)。在政府信息公開訴訟中，人民法院經(jīng)審理查明被告依法負有政府信息公開職責(zé)的，判決被告在法定期限內(nèi)予以公開。第三，根據(jù)行政訴訟法第七十四條規(guī)定，對政府信息公開訴訟中適用確認違法判決的情形進行規(guī)定。第四，根據(jù)行政訴訟法第六十九條規(guī)定，被訴行政行為合法或者原告訴請被告履行法定職責(zé)理由不成立的，人民法院判決駁回訴訟請求。我們從當(dāng)事人實體權(quán)益已經(jīng)得到保護的角度出發(fā)，結(jié)合法律規(guī)定，對原告訴訟請求不能得到支持的情形進行規(guī)定，包括行政機關(guān)作出決定等行為合法的、起訴被告逾期不予答復(fù)理由不成立的等若干情形。

五是保留政府信息公開訴訟中的預(yù)防救濟制度。我國的行政訴訟制度總體屬于事后救濟，一般只有在行政行為已經(jīng)作出、權(quán)利損害已成事實的情況下提供法律保護。但是考慮到政府信息公開領(lǐng)域，因涉及商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息具有特別的保護價值，一旦無序公開，就會造成不可逆轉(zhuǎn)的權(quán)利侵害。因此，原司法解釋第十一條對政府信息公開訴訟中預(yù)防救濟制度進行了規(guī)定，以體現(xiàn)無漏洞且有效的權(quán)利保護要求。我們在《解釋》的修改制定過程中，對原條文予以保留，即政府信息尚未公布前原告請求人民法院判令被告不得公開政府信息，或者在訴訟期間原告申請停止公開政府信息的兩種情形進行了規(guī)定。

《解釋》的出臺，將進一步明確政府信息公開行政案件辦理規(guī)則，對于統(tǒng)一法律適用具有積極意義。下一步，我們將繼續(xù)發(fā)揮行政審判在監(jiān)督支持行政機關(guān)依法行政、維護人民群眾合法權(quán)益、實質(zhì)性化解行政爭議等方面職能作用，為一體建設(shè)法治國家、法治政府、法治社會提供有力司法服務(wù)保障。

以下為新聞發(fā)布會提記者問實錄

[中新社記者]：我們關(guān)注到《解釋》第十一條對判決行政機關(guān)履行政府信息公開職責(zé)作了比較明確的規(guī)定，請問有何考慮?

最高人民法院行政庭三級高級法官李小梅：第十一條是關(guān)于判決給付的規(guī)定。在《解釋》制定修改過程中，我們從政府信息公開訴訟屬于給付訴訟、要實質(zhì)性回應(yīng)和支持當(dāng)事人依法獲取政府信息訴求出發(fā)，作出本條規(guī)定。根據(jù)政府信息公開條例第三十三條的規(guī)定，行政機關(guān)收到政府信息公開申請，能夠當(dāng)面答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場予以答復(fù)。不能當(dāng)場答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)自收到申請之日起二十個工作日內(nèi)予以答復(fù)。因此，經(jīng)過人民法院審理，認為政府信息依法屬于應(yīng)當(dāng)公開的范疇，則判決二十個工作日內(nèi)將政府信息給付給原告。本條第一、第二和第三項區(qū)分了被告拒絕或者部分拒絕公開、被告無正當(dāng)理由逾期不予答復(fù)以及政府信息內(nèi)容可以作區(qū)分處理這三種情形分別進行規(guī)定。我們認為，經(jīng)過人民法院審理，原告申請公開的政府信息屬于依法應(yīng)當(dāng)公開的，根據(jù)行政訴訟法第七十三條的規(guī)定，判決被告在政府信息公開條例規(guī)定的二十個工作日內(nèi)予以公開，這樣可以更加有效地保障原告依法獲取政府信息的權(quán)利，進一步做實定分止?fàn)帯?/p>

[總臺央視記者]：《解釋》第八條規(guī)定，人民法院審理政府信息公開行政案件，應(yīng)當(dāng)視情采取適當(dāng)?shù)膶徖矸绞健Ｕ堖M一步解釋如何理解適當(dāng)?shù)膶徖矸绞?

耿寶建：《解釋》第八條第二款規(guī)定，人民法院審理政府信息公開行政案件，應(yīng)當(dāng)視情采取適當(dāng)?shù)膶徖矸绞剑员苊庑孤渡婕皣颐孛堋⑸虡I(yè)秘密、個人隱私或者法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定中要求應(yīng)當(dāng)保密的政府信息。“視情采取適當(dāng)?shù)膶徖矸绞健笔侵赴凑瞻讣木唧w情況采取適當(dāng)?shù)膶徖矸绞健８鶕?jù)行政訴訟法的規(guī)定，審理方式包括公開審理和不公開審理兩種。根據(jù)行政訴訟法第五十四條的規(guī)定，人民法院公開審理行政案件，但涉及國家秘密、個人隱私和法律另有規(guī)定的除外。該條雖然沒有規(guī)定商業(yè)秘密，但是商業(yè)秘密的保護在其他法律如《中華人民共和國反不正當(dāng)競爭法》、《中華人民共和國民營經(jīng)濟促進法》中均有規(guī)定。不公開審理并非指人民法院采取書面審理的方式，而是開庭審理但是不對案外人公開的方式，即不允許其他人員旁聽，也不允許采訪報道等。此外要強調(diào)的是，不公開審理僅是審理過程的不公開，對于審理的結(jié)果仍然應(yīng)當(dāng)公開。

[封面新聞記者]：我們看到被告舉證責(zé)任方面有兩個條文予以規(guī)定，請問是如何考慮的?

李小梅：在政府信息公開訴訟中，首先要遵循的還是行政訴訟法規(guī)定的由被告對行政行為合法性承擔(dān)舉證責(zé)任的基本原則。我們在《解釋》第五條中針對被告提出的不同主張，其應(yīng)承擔(dān)的舉證責(zé)任分別進行規(guī)定。同時，我們也注意到，在這類案件審理過程中，要格外注意對可能涉及國家秘密等政府信息的安全保護。在審理涉及國家秘密的政府信息公開案件的過程中，審判人員難免會接觸到涉密信息，而且這些涉密信息本身就是審查對象。在司法實踐中，一定要嚴格注意審判人員有無因?qū)徖砉ぷ餍枰@悉秘密信息的權(quán)限和必要，以及審理方式和證據(jù)規(guī)則是否能夠滿足保密的需要。我們認為，在審理過程中，被告能夠證明其不予公開的政府信息系按照《中華人民共和國保守國家秘密法》等法律法規(guī)規(guī)定的程序被確定為國家秘密，或者能夠提供有關(guān)主管部門、保密工作部門等出具的其他證明材料的，人民法院應(yīng)予認可。此外，為了國家安全、公共安全和社會穩(wěn)定的需要，被告已提供相應(yīng)證據(jù)或者進行充分說明的，人民法院予以支持。對于當(dāng)事人舉證不積極,人民法院經(jīng)審理認為政府信息公開可能危及國家安全、公共安全、社會穩(wěn)定的，還要根據(jù)行政訴訟法第三十九條的規(guī)定，要求當(dāng)事人提供或者補充證據(jù)。

紅星新聞記者：在政府信息公開實踐中，絕大部分當(dāng)事人申請政府信息公開的目的是為了獲取信息，但我們也了解到有極個別當(dāng)事人存在濫用權(quán)利的情況。對此《解釋》有什么舉措?

耿寶建：政府信息公開條例的立法目的，是為了更好保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟社會活動的服務(wù)作用。我國政府信息公開申請具有不設(shè)門檻、保持最大程度的便利性、開放性的特點。司法實踐中的確存在有的當(dāng)事人申請信息公開、提起行政訴訟的目的不是為了獲取信息，而是為了引起有關(guān)機關(guān)對其利益訴求的關(guān)注與重視;極個別當(dāng)事人甚至多次重復(fù)申請公開相同、同類政府信息，繼而形成大量明顯超出正常權(quán)利保護需求的行政復(fù)議和訴訟案件。此類濫用權(quán)利行為，既擠占大量的行政資源和司法資源，影響行政機關(guān)與人民法院正常履行職能，又在一定程度上導(dǎo)致程序與制度空轉(zhuǎn)，損害行政機關(guān)和人民法院的權(quán)威性與公信力。基于此，我們在《解釋》的制定過程中，著眼于人民法院做實定分止?fàn)帯⑼苿訉嵸|(zhì)性化解矛盾糾紛的本職本業(yè)，立足于當(dāng)事人實體權(quán)益保護，從舉證責(zé)任承擔(dān)、簡易程序適用、裁判方式明確等方面作出相應(yīng)規(guī)定。

來源：最高人民法院新聞局、 行政法實務(wù)