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全文刊載于《未來城市設計與運營》,2024,(04):41-49.

原標題：《轉型驅動下存量產業空間更新治理優化策略——以北京市石景山區為例》

作者：

黃哲姣，清華同衡規劃設計研究院 城市更新與治理分院

潘 芳，清華同衡規劃設計研究院 副院長

引言

城市更新是提升存量空間建設水平，轉變城市開發方式的重要手段，產業轉型升級是推動新舊動能轉換，提高城市創新能力的內生動力，城市存量產業空間隨著生產要素迭代有適應性升級的需求，也面臨產業類型重置的功能性優化，還需要考量多種更新模式以及面對不同主體的協同治理模式。本文從產業視角分析城市更新發展階段與趨勢，圍繞存量產業空間更新的所有者、使用者，提出存量產業空間與主體、政府協同治理的分析框架。以老工業基地代表的北京市石景山區為例，提出基于產業地圖、產業片區、產業用地的存量產業空間組織策略；基于老工業企業、集體經濟組織、創新企業的產業主體行動策略；基于組織、規劃、審批、全流程管理政府多維治理策略。激發存量產業空間的土地、開發、運營價值，做好物質空間改造與產業經濟效益平衡。

1. 城市更新與產業轉型互動關系再認識

1.1 城市與產業的共生特征

產業是城市發展的內生動力，每一次產業革命都推動了城市發展，改變了城市功能和空間面貌，每一次城鎮化進程的飛躍也都伴隨著技術的突破與新產業的誕生。回顧我國歷次產業調整與城市更新的演變歷程，不同歷史階段面臨的產業問題與城市建設呈現出相互影響的發展關系。

圖1 我國產業發展階段與城市更新歷程對比

傳統計劃經濟體制時期，工業化建設以重工業主導，形成了一批“單位制”工業大院。這一時期政府主導進行資源配置，產業主體以國有企業為主，城市更新活動較為局部。

改革開放初期，經濟體制的調整帶來了外貿驅動的工業化。產業體系以市場需求為導向的輕工業均衡化調整，戶籍、土地制度調整釋放的產業人才與產業載體要素，勞動密集型產業興起，推動工業企業“退二進三”遷出市區向開發區聚集。部分城市開展了舊城改造，隨著有機更新理論提出城市更新開始關注社會人口重構等多重平衡。

加入世貿組織后外商投資帶來資金、技術經驗，出現總部經濟、中央商務區等產業聚集區，城區內存量產業空間面臨更新轉型。創新產業與城市功能融合的需求凸顯，城市更新行動正式提出，強調城市內涵發展，品質提升。

1.2 存量產業空間更新動因分析

• 產業要素從勞動密集型向資本密集型、技術知識密集型的升級過程中，城市產業空間也經歷了兩輪“聚散”周期發展。

第一輪“聚散”周期中，由聚集特征明顯的單位制工業大院向城市第三產業空間擴散。

第二輪“聚散”周期發展過程中，一方面是工業園、CBD規模化的產業集群在園區聚集，另一方面以人才需求為核心的產城融合推動產業空間分散嵌入城市。

產業對生產試驗專業園區需求增強的同時，還需要高品質的產業設施服務，以滿足產業人才、活動等各類產業要素聚集與流動。產業要素的迭代致使第一輪周期中的老工業廠房，低效的商業辦公面臨改造提升，第二輪周期中的產業園區建設年代較新，園區化產業聚集模式具有一定的自我升級能力。而產業設施的提升成為不可忽視的問題，包括滿足產業人才的各類公共服務設施、滿足產業活動的各類基礎設施等。因此，上述老舊廠區、低效樓宇、產業設施成為存量產業空間更新重點關注的對象。

• 存量產業空間更新與產業轉型的互動關系。

產業轉型升級大多向產業鏈的上游進行遷移，傳統的產業空間無法滿足新型產業的發展需要，幾乎不可能在原來的產業空間里進行生產活動，這就迫使相關部門不得不進行產業空間的升級改造，以存量空間的更新生產出新型產業空間。高品質空間為產業提供應用場景，容納更多創新活動。同時，存量空間更新的交易成本和建設成本高企，前期需要大量的資金投入。傳統產業無法提供相匹配的利潤收入，而創新產業提供高附加值，帶動資產增值，成為存量更新的更優選擇。

• 存量產業空間面臨城市更新與產業轉型雙重管理挑戰。

城市更新與產業轉型均面臨增量擴張向存量提質的新舊模式換擋，政策方面均需要管理環境優化與制度建設，推動市場機制構建，多種激勵方式組合，形成有效投資，優化要素配置。兩者共同需要在政策引導、市場機制優化等方面互動合作。

圖2 存量產業空間更新動因

2. 存量產業空間更新的實施邏輯

不同于綜合整治責任型的城市更新活動，存量產業空間的更新具有一定的“增值”屬性。其核心利益主體包括所有者、使用者，以及推動方政府。各個主體之間利益訴求常出現對立關系。如產業空間的使用者希望低租金，高配置，更新實施的所有者希望資產增值和低成本投入。政府為達成產業升級與城市更新多元目標，需要規范更新管理和產業監管，主要體現在組織、規劃、審批、財金四方面。存量產業空間的所有者更關注政策的一致性和訴求響應，需要有清晰的流程指引，降低參與更新的進入風險，以提升產業資源的空間適配。

圖3 存量產業空間更新實施邏輯

3. 石景山區存量產業空間更新實證分析

石景山區是全國重要的老工業基地，隨著一般制造業騰退疏解，面臨新產業布局與存量產業空間的改造提質。石景山區將城市更新與產業轉型上升為全區 “兩大戰略”，并分別制定了城市更新行動計劃和高精尖產業行動計劃。

3.1 存量產業空間更新特征

石景山區存量產業空間成片規模化與零散分布并存。以首鋼為首的京西八大廠集中連片，冬奧會等大事件帶動石景山區大型工業廠房的更新轉型，老工業企業實施更新過程中在歷經停產搬遷、員工安置、改造加固等投入后仍面臨較大的土地成本。老工業區外的產業空間呈現零散分布的特征，企業分布與規劃產業功能區仍需進一步耦合。

圖4 石景山區主要功能區規劃與企業分布對比示意圖

3.2 參與更新典型產業主體

石景山存量產業空間更新中老工業企業、集體經濟組織、高精尖企業是三個典型參與主體。

表2 石景山區典型主體參與更新的價值導向與問題

4. 存量產業空間更新治理策略

4.1 創新存量產業空間再組織機制

編制產業地圖，精準鏈接空間-主體。集成各行業企業空間位置信息，形成地區產業資源網絡，在此基礎上，疊加存量產業用地、建筑、權屬底賬，建立存量產業載體清單，形成政府、社會、企業的對接平臺，指引土地精準供應和項目高效落地。

圖5 產業地圖示意

劃定產業片區，共創資管合作模式。結合城市更新片區化推動的趨勢，劃定產業片區，針對片區內產業空間更新提供專項政策激勵，如制定樓宇發展總體規劃，鼓勵整合產權的激勵政策，引導成立商業促進區，利用資管平臺模式整體運作，提升資產價值。

降低土地成本，多維政策支持推進。創新地類、過渡期、先租后讓、彈性年期等多地已在城市更新項目中應用。進一步優化存量產業土地政策，如地價折減、地價豁免、返還平衡等。

表3 降低土地成本的三種政策措施

值得注意的是，地價折減均有產業門檻，主要針對為社會提供公共利益的城市更新項目。返還平衡，通過土地出讓的定向返還為城市更新項目“補血”，資金返還的范圍有至區財政、項目等不同層級。這種方式會受到土地權益主體和區位的限制，需要在產業片區內或同一主體統籌。

4.2 優化產業主體行動治理路徑

接入增長聯盟，構建工業更新多維行動。老工業企業探索多種合作模式，統籌平衡產業導入方、資金融出方、空間運營管理方等。引入戰略投資方，統籌兼并重組、資產注入等路徑支持老工業企業股權、債券流動。挖掘存量產業空間價值，通過資產證券化、REITs等方式支持老工業企業更新融資。

運管租稅聯動，攻堅集體組織運營短板。推動集體產業空間托管運營，由街鎮和集體聯合運營或建立專業運營平臺，對托管資產統一招商運營，強化產業管控，實行產業準入清單管理。規范集體資產租賃管理，規范租賃決策程序和租賃合同管理，建立“租金-稅收”互補的租稅聯動機制，明確承租方未來的稅收貢獻，對達到稅收貢獻的企業予以租金優惠，對未達到稅收貢獻的企業，通過租金來彌補稅收。

培育產業聚集，推動創新企業共進增能。創新產業需要更豐富的產業落地場景空間。提升產業空間服務能力，對散租散售樓宇回租并統一改造，重新招租，建立長效引導與服務機制。引導創新企業參與城市更新，鼓勵企業自主改造存量空間。完善人才公寓、基礎教育配套，對創新人才進行指標傾斜，吸引創新企業人才。

表4 多主體參與存量產業空間更新的典型模式

4.3 強化制度支撐與機制保障

推動組織協同，搭建更新轉型統籌平臺。在城市更新工作領導小組的基礎上進一步細化市區兩級職能，對于產業轉型需求突出的城區，在城市更新工作小組中增設產業轉型專班，專班提出產業發展的規劃和需求方案；制定產業載體相關建設標準，對產業更新項目的產業方向、產業配置方案提出意見。

產業計劃前置，優化更新規劃編審機制。在各級規劃中強化產業指導，片區層面更新規劃強化產業專題論證，結合重點產業項目制定實施計劃，明確產業升級主體和產業發展方向，針對重點產業片區在實施城市更新的審批流程中前置產業計劃報批，嵌入產業轉型計劃的申報、審核機制；項目方案層面明確產業細分類別與經濟價值，經濟目標、產業空間布局等。

強化產業評估，實施標準化全過程管理。在產業更新項目導入前期明確區域產業政策、產業導向以及績效標準，進行達產評估。中期相關部門應對產業更新項目實施動態跟蹤，做好項目進展情況反饋。項目達產后，對項目進行綜合評估，將評估結果作為產業政策扶持的重要依據。

部門簡介

清華同衡 城市更新與治理分院 國際所

國際城市治理與規劃所成立于2013年，隸屬于城市更新與治理分院，是清華同衡智庫型業務的核心部門之一。緊緊圍繞城市更新、城鄉發展規劃建設、新型社會治理等領域，開展前瞻性、針對性、儲備性研究，積極支持國家部委政策制定和試點示范工作推進，發揮服務國家、服務社會的社會職責擔當。

參與了科技部十四五國家重點研發計劃等，數十項國家級、市級、區級的相關研究工作，逐步形成以城市更新和城市治理政策研究、內刊內參撰寫和國際信息報送、城市體檢和城市更新規劃策劃三大產品線，是清華同衡作為中國特色高校企業智庫的重要一環。

編輯/排版｜王淑蕓

封面圖/圖片｜圖蟲網

供稿｜清華同衡 城市更新與治理分院 國際城市治理與規劃所