題記：2025年4月23日，北京大學國家發展研究院“商學共創日”第4期在國發院承澤園舉行。全天包括承澤論壇、MBA講壇、E21承美讀書會、DPS博士論壇共六場不同主題的活動，多位知名學者、杰出企業家和校友嘉賓參與分享。本文根據中國人民大學農業與農村發展學院教授、《小縣大城》作者周立的主題演講整理。

很高興在世界讀書日之際來到北大，與在座各位交流。

對于今天的主題，首先介紹兩本北大教授的著作：費孝通先生的《鄉土中國》、周其仁教授的《城鄉中國》。這兩部作品，是我今日分享的《小縣大城》這本書的學術背景。費孝通老師的《鄉土中國》凝練了中國幾千年農耕文明的核心特征，周其仁老師的《城鄉中國》，則記錄了進入21世紀以來的城鄉巨變。

當今的中國面臨所謂“對等關稅”、技術脫鉤等現實壓力，如何在擴大內需中尋找破局點？《小縣大城》試圖給出解決方案。在城鄉轉型的集體焦慮中，縣域經濟既能成為安頓身心的新場域，也可作為應對外部挑戰的戰略支點。當全球化遭遇逆流，“小縣大城”戰略或可成為啟動國內大循環的一個引擎，在重構發展格局的過程中發揮獨特作用。

歷史縱深里的小縣大城

《小縣大城》一書的寫作，源起于《文化縱橫》雜志的約稿，后來得到中信出版集團的支持，由我和羅建章博士共同寫就。

在二十多年縣域及鄉村的實地考察中，我們近年來發現了“小縣大城”。以福建泉州德化縣為例，德化縣城鎮化率78%，森林覆蓋率78.8%。大城關、大綠色。外部是綠水青山，內部卻有類似大城市的繁華。兩個78%，讓我們意識到，縣域的發展形態并非“城進鄉衰”的固定模式，“小縣”未必就是“小城”。德化案例表明，縣域發展不必拘泥于單一模式，不同資源稟賦與產業基礎，可以孕育出多樣化的城鎮形態。這種“小縣大城”的特殊樣本，為新型城鎮化提供了新的研究視角。

中國數千年的農耕歷史，一直有著鄉土性的顯著特征，延續至近現代。要知道，1949年時，我國城鎮化率僅為10%；1978年改革開放初期仍不足20%；即便到2000年，我國城鎮化率也僅為35%，多半人口仍居住在縣域范圍內。據此，費孝通先生在《鄉土中國》中深刻指出，中國本質上看，是鄉土性的。這種鄉土社會具備三個顯著特征：

1.絕大多數。人口絕大多數聚居于農村。

2.土地黏著。農業生產是最主要生計來源，土地是農民賴以生存的根基。

3.終老是鄉。鄉村作為熟人社會，農民一生的生活圈子，往往局限于方圓十幾二十公里范圍內，縣城通常是他們一生之久所能去到的最遠地方。

因此，費孝通先生提出“鄉土中國”理論，并在其博士論文改寫的著作《江村經濟》中，以蘇南開弦弓村等經典案例，揭示了20世紀及之前中國社會的核心特征。

但是，進入21世紀以來。鄉土中國不再，城鄉中國已來。觀察當代城鄉發展，一幅“小縣大城”的新圖景，也逐漸顯現。很多縣鄉村，人口規模雖然較小，卻呈現出高度城鎮化的特征。“城市中國”與“鄉村中國”并存，使得“大國大城”并非常態，“城鄉中國”卻是必然。中國在21世紀的發展路徑，并非簡單地從“鄉土中國”躍入“城市中國”，而是呈現“城鄉中國”的面貌，城鄉兩種社會形態將長期共生共存。

城鄉中國發展格局中，縣域始終扮演著關鍵角色。對農民而言，縣城不僅是掙脫鄉土、走出鄉村的第一站，也是回歸鄉土、返鄉生活的第一落腳點。我們在多地農村調研，發現年輕人想要結婚，除了“三斤三兩”“六斤六兩”的彩禮錢，還普遍要求“一動不動”，這“不動”就是不動產，通常要求在縣城購置房產。這意味著縣城是農村年輕人，甚至全家三代人掏空荷包、做出重要選擇的最終依歸。縣城既是青年進城的第一站，也是中轉站，甚至可能成為整個家庭做出投資抉擇的地方，讓老年人群度過此生的最后一站。

除了“第一站”，縣城還是統籌城鄉的“腰桿子”，宏觀戰略的“牛鼻子”。統籌城鄉發展的關鍵抓手，在于發揮縣城城鄉連續體“腰桿子”的作用，壯大縣域經濟。作為國家發展的核心引擎，只有縣域經濟強起來，才能真正實現城鄉貫通，城鄉統籌發展的腰桿子才能挺直。在擴權強縣與鄉村振興戰略背景下，在外循環不暢，需要內循環擴大內需的情況下，縣域經濟發展又成為“牛鼻子”，從宏觀層面看，推動縣域發展，是破解城鄉二元結構、實現區域協調發展的“牛鼻子”。

經濟地理中的小縣大城

我們在德化縣成立了鄉村振興研究院，有機會零距離觀察“小縣大城”發展模式。研究院周邊的風景，堪稱當代中國城鄉融合的縮影：高速公路穿行于青山翠谷間，現代城市與美麗鄉村渾然一體，既展現了中國城鄉間的良性互動，也描繪了現代化實現以后可能的城鄉共生圖景。研究院所在的國寶鄉，還保存著一些唐宋建筑風格的宗祠建筑群，說明傳統文化在現代化進程中依然可以有強大生命力。

1、“小縣大城”圖譜

從歷史角度看，中國城鎮化進程中有四種典型的“小縣大城”版本。

版本1.0是“闖出來”的小縣大城。即在城鎮化初期引導產業和農村人口向縣域集中，福建德化縣便是一個典型案例。

版本2.0是“引過來”的小縣大成。在城鎮化中期，通過招商引資重新在縣域布局產業，從而推動小縣大城的發展。浙江云和縣是典型案例。

版本3.0是“搬出來”的小縣大城。脫貧攻堅戰略實施過程中，有960萬人從“一方水土養不了一方人”的地區搬出來，集中遷至縣城、鄉鎮或周邊鄉村，形成了集中安置的小縣大城。三區三州中的四川美姑縣，是典型案例。

版本4.0是“流回來”的小縣大城。即現在人口流動不再單向涌向大城市，部分人口開始回流至縣域，吳重慶在《超越空心化》中提及“隙地”“狹地”“邊地”，就是如此。河南信陽的光山縣，是典型案例。

2、縣域的四種樣態

小縣大城的定義涉及多個維度，包括面積、人口、經濟和產值等。我們主要從縣域面積平均值的絕對值，與城市建成區占縣域面積比重的相對值兩個維度，將縣域分為四種樣態：大縣大城、大縣小城、小縣大城、小縣小城。

從絕對面積看，縣域平均面積約3000平方公里，超過的，我們稱之為“大縣”，反之則稱為“小縣”。如新疆若羌縣的面積有20萬平方多公里，其面積相當于江蘇、浙江和上海兩省加一個直轄市的總和。這類“大縣”數量較少，卻能顯著拉高全國縣域面積的平均面積值，故此“小縣”占大多數。

從相對面積看，建成區面積占比超過全國平均水平的，為“大城”，反之為“小城”。

由此，我們可以將各個縣劃分為四種類型。“大縣大城”，多數百強縣屬于這種類型；“大縣小城”，在中西部地區較為常見；“小縣小城”，大多集中在東南沿海丘陵地帶。“小縣大城”，是我們集中關注和討論的對象。

3、“小縣大城”的三層含義

從狹義角度看，即人口城鎮化率視角看，縣域人口高度集中在城關鎮，形成人口城鎮化率和鄉村空心化率高并存的“小縣城、大城關”局面。

從廣義角度看，在小縣城中，城鎮、人口、產業、環境四個因素能如四輪車般協調轉動，推動縣域可持續發展。這樣的縣域未來必將擁有巨大的發展空間。我們概括為“小縣城、大發展”。

從更廣泛含義看，是在中國城鄉工農關系乃至國際格局中找到縣域的定位，即“小縣城，大中國”。全國已有廣東、浙江、重慶等十余省份推行“小縣大城”戰略，一些縣域層面也有相應舉措。各位如果在網上搜索自己所在省區市，加上“小縣大城”關鍵詞，就能發現這一戰略在全國范圍的實踐情況。據我查證，至少有十幾個省市區提出過類似戰略，當前的城鄉融合發展也體現了這一趨勢。

面向未來的小縣大城

1、政策驅動：一只看得見的手

我們在《小縣大城》一書中深入思考了政治與經濟的相互影響，以及在當前國內外復雜環境下，如何把小縣大城策略作為提振內需的手段。北大的周黎安老師，曾開創性地研究“行政發包制”和“晉升錦標賽”，這兩者主要以單一GDP為衡量標準來評估地方政府的成績。

近些年我們觀察到，這一機制正在發生變化。如今，“競爭達標賽”已逐漸取代“晉升錦標賽”，普遍采用多元目標，以替代單一經濟發展目標，這成為考核地方官員的新標準。在這一背景下，過去40多年實施的“撤縣設市”“撤縣設區”政策已逐漸剎車。這導致小縣城的發展前景變得模糊，失去了方向感。

2、市場主導：看不見的手

市場環境也在不斷變化。市場不斷從農村抽取勞動力、土地、資金、技術、企業家才能等生產要素，使這些要素流向沿海地區。這種趨勢使縣域經濟發展，面臨嚴峻挑戰。

我曾在《重慶日報》鄉村振興大講堂就此話題發表演講。當我問現場參加者，有多少人出生于縣城或縣域時，現場舉手的觀眾超過了90%。這意味著這些年輕人的童年記憶，大多與縣域和縣城相關，這將通過“一方水土養一方人”的機制，對他們的身心和社會行為，產生持久而深遠的影響。如今縣域“返鄉潮”與“落葉歸根”現象，已初現端倪。“小縣大城”，也將出現縣域人口的虹吸效應，走出“低質量-低品牌-低價格”的“三低循環”，也需要人口向縣域的流動。青年群體的價值取向與居住空間選擇，或將重塑未來城鄉人口流動格局。

我與羅建章博士曾共同撰文探討區域公用品牌如何促成“三低循環”向“三高循環”轉變。長期以來的“三低循環”策略，為中國帶來了發展優勢，在各類產品的成本與價格方面，中國已獨步武林，其他國家難以匹敵。但“三低循環”帶來全球范圍的內卷，遭到抵制。實際上，中國的產品質量普遍處于中上水平，達到了許多發展中國家無法企及的地步，不能再走遭人恨的低價道路，應當走向“高質量-高品牌-高價格”的“三高循環”。

前段時間我在英國劍橋大學做訪問學者，聽到一種對中國人很刺耳的說法：中國人吃草也能活三年。言外之意耐人尋味。若以此展示中國的韌性，那我們還是怎么發展？中國式現代化還怎么實現？你總不能設想一個城市人“吃肉”農村人“吃草”的中國式現代化吧？我們不能接受一個只有城市實現現代化，而農村仍然落后，城鄉二元分割、高度異質的“現代化”國家。真正的現代化，還應該是城鄉均衡發展。

3、社會支撐：揮舞兩只手的身體

除了“有為政府”的“看得見的手”，和“有效市場”的“看不見的手”，還需要“有力社會”的強壯身體，在政府積極作為和市場高效運作的基礎上，重視社會支撐作用。當前中國社會正面臨重大變化，特別是老齡化和獨子化這兩只“灰犀牛”，正飛奔而來，勢大力沉。進一步看，醫療、教育、養老這“三座大山”與老齡化、獨子化這兩只“灰犀牛”交織在一起，給中國發展帶來了巨大的內部壓力。

新中國成立以來，我們經歷了至少三次嬰兒潮。其中，1962年至1976年間的第二波嬰兒潮尤為引人關注，每年新增人口高達兩千多萬。如今，這一代人每年以兩千人上下的速度步入老年，他們正從生產者轉變為消費者。按現行退休制度測算，未來十多年中國將迎來每年2000萬人口的老齡化峰值，相當于每年新增一個澳大利亞人口規模的老年群體。我們必須正視這一挑戰。老齡化人口目前已超過3億，未來十年將增至4億，直逼5億。

可是，自1980年代起，中國實施了嚴格的計劃生育政策，導致社會養老觀念發生深刻轉變。過去，人們依賴子女養老，如今卻更多地需要依靠自己。同時，“啃老”現象逐漸演變為更為嚴重的“磨老”“嘬老”，“啃老”不忍心,“嘬老”卻很香。年輕人調侃自己做不到完全啃老，那太疼了，就是偶爾找爹媽嘬一口。這使老年人在經濟和精神上承受雙重壓力。我們特別關注到，第三波嬰兒潮帶來的人口高峰，是第一波嬰兒潮獨子化的結果。“養兒不能防老”“養兒卻會嘬老”，這將在未來二十年內，兩只“灰犀牛”沖擊社會，“未富先老”“未備先老”，如何應對老齡化與少子化這兩個不可逆轉的趨勢挑戰？

面對挑戰，我們必須思考如何讓60后、70后順利養老？如何利用他們的積累，為他們打造安心的晚年生活？這是我們當前需重點關注的問題。

隨著60后、70后人群開始進入老年，縣域逐漸成為了一個熱門選擇。剛才提到了，他們中的絕大多數，來自縣域，也可以回歸縣域。在許多地方，已經出現了城鄉兩棲的居住模式，即在城里和鄉下各擁有一套房，或至少在鄉下有臨時住所。由于縣城的教育、醫療、養老服務完整，公共設施和服務更為完善，因此備受青睞。面對人口和生育率的持續下滑，我們應更加重視悄然涌現的歸鄉潮流，讓更多人能落葉歸根。

隨著我國第一代農民工群體進入退休返鄉階段，疊加城市退休人員“落葉歸根”的傳統文化驅動，縣域經濟正迎來前所未有的發展機遇。政策上的大力支持為這部分人提供了更多選擇。這部分人群，無論是農民工還是退休者，都擁有一定的消費能力和消費視野。這將有力地推動鄉村養老、養生產業以及休閑、居住等相關產業的蓬勃發展。

在當前國內外環境日趨復雜、發達國家已完成現代化轉型而我們仍在努力追趕的背景下，重新審視并重視縣域發展，尤其重視在養老層面上的布局，顯得尤為重要。

4、城鄉關系中的“第三空間”

在城鎮化進程中，我們期待縣域借助“小縣大城”策略能再創經濟佳績，并推動城鄉之間的和諧交流，從而調整城鄉經濟關系。

我已經送走了老父老母。我的老父親在世時，曾提到養老的五大底牌：一是老伴，即老夫老妻一起老去，少年夫妻老來伴，老伴第一重要；二是老窩，即擁有自己的住所，金窩銀窩不如自己的狗窩；三是老本，身體很重要，決定能否享受晚年人生；四是老底，有一定的經濟儲備，不要指望兒女；五是老友，特別是與童年伙伴的聯系，人都不是孤島，都是社會性的，需要老友往來。鄉村環境恰好能滿足這些需求，甚至為養老市場帶來新機遇。小縣域因此成為了城鄉關系中的“第三空間”，期待這一愿景早日實現。

“郡縣治，天下安。”縣域治理的傳統智慧，已流傳千年。我們期盼著“小縣城，大城關”“小縣城，大發展”“小縣城，大中國”的美好圖景早日成為現實，愿中國城鎮化“掙脫鄉土”的上半程，與“回歸鄉土”的下半程，可以有效銜接，讓縣城發展能助推中國式現代化的全面實現。謝謝大家！

整理：文展春 | 編輯：王賢青 白堯