城市是承載人們美好生活、推動高質量發展的關鍵所在。我國城管執法工作在實踐與改革中不斷奮進，在改善城市市容市貌、環境衛生，提升民眾生活幸福感方面成效斐然。2015年，住房和城鄉建設部被明確為全國城管執法主管部門，“條塊結合”的治理模式形成，城市管理步入新時代法治化軌道。不過，目前學術界對城管執法體制變遷歷程及內在邏輯的研究相對欠缺。本文以城管執法職能整合為主線，梳理其70余年嬗變歷程，簡要?概括為?“碎片化管理→行業歸口管理→多元主體共管→無主而治管理→有主而治管理”五個階段。

1949 - 1987年為碎片化管理階段。新中國成立初期，城市管理以市容秩序與環境衛生為核心，處于萌芽狀態，受“兩大陣營”格局影響，借鑒了蘇聯的城市管理工作經驗。“文革”期間，城市“臟、亂、差”，違章搭建嚴重，市民不滿。改革開放前，城市管理多由環衛等部門負責，愛國衛生運動改善了城市面貌。改革開放初期，街頭擺攤、占道經營等問題突出。1978年全國第三次城市工作會議將城市管理提上重要議程，強調城市政府“三好”職責。1987年國務院發文重申，地方城市政府自發組建市容環衛監察等隊伍走上街頭。此階段城市管理碎片化，管理隊伍屬臨時性組織，無正式編制等，僅負責突擊性工作。

1988 - 1995年為“行業歸口”管理階段。因各地城建監察執法隊伍名稱雜亂、多頭執法、擾民等問題凸顯，理論界與實務界呼吁國務院明確歸口管理。1988年國務院批準建設部“三定”方案，由其歸口管理城建監察隊伍。1989年建設部發文要求各省建委歸口管理，城建監察工作初步規范。1991年建設部增設城建監察辦公室，地方政府相關隊伍整建制劃歸。同年國家愛衛會作出規定，建設部隨后印發通知加強管理。1992年建設部頒布《城建監察規定》，明確隊伍屬性與職責，各省建委相繼成立管理機構，形成科層體制。此階段改革雖具“條條管理”色彩，有分散執法優勢，但也暴露出執法機構林立、職責交叉等弊端。

1996 - 2007年為“多頭共管”管理階段。1996年頒布?的?《行政處罰法》為城管執法體制改革提供法律依據。1997年北京市申請開展城市管理綜合執法試點并獲批，此后國務院法制辦公室批準多地開展試點，成立城管執法部門。2002年國務院印發決定，認為試點成效顯著，授權省一級政府開展相對集中行政處罰權工作，各省紛紛響應并推進至縣城。同年國務院辦公廳轉發意見，在多領域推行綜合執法試點。2003年相關部門針對兩項工作銜接進行頂層設計。此階段監管主體多元、制度交叉，不同部門牽頭不同制度，雖力求創新規范執法，卻導致行政執法權力邊界和運行機制不暢，割裂了城管執法的系統性與整體性。

2008 - 2014年為“無主而治”管理階段。2008年新一輪政府機構改革啟動，國務院決定將城市管理具體職責交由城市人民政府，并由其確定管理體制，地方城管執法部門不設上級主管部門，開啟“無主而治”模式，賦予城市政府自主權。各地探索出“城市管理+綜合執法一體化”等多種城管執法體制。此階段取消中央和省級城管執法主管部門，基層工作缺乏頂層設計，地方政府自主探索。城管執法部門法律地位多樣，職權范圍從傳統領域向多領域無序擴張，人員編制也各不相同。地方城管執法部門設置不科學、職責邊界不清，與專業職能部門推諉扯皮，管理與執法方式簡單，執法沖突時有發生。

自2015年以來，城市管理步入“有主而治”治理階段。中共“十八大”后，黨中央高度重視城市管理工作，多次從城市管理地位作用、治理理念、隊伍建設等方面作出指示。十八屆三中、四中全會提出理順城管執法體制等要求。2015年中央召開全國第四次城市工作會議，印發《關于深入推進城市執法體制改革 改進城市管理工作的指導意見》，明確住房和城鄉建設部為全國城管執法主管部門，解決了主管部門長期缺位問題。2016年住建部設立城市管理監督局，2017年頒布《城市管理執法辦法》，為規范城管執法提供依據。此階段城市管理被提升至戰略高度，強調“建管并重”，推進管理、執法與服務“三位一體”聯動。

中國行政執法體制改革進程呈現出波浪式前行、螺旋式上升的鮮明特點，而城管執法體制改革無疑是這一宏大進程中的生動典型案例。通過細致劃分五個階段，我們大致勾勒出70多年來我國城管執法體制的嬗變軌跡。盡管各個階段工作重點各有側重，但解決城管執法體制性問題的核心方向始終保持一致。如今，依據國家機構改革的戰略部署，城管執法體制改革正持續深入推進并不斷優化，旨在逐步彌合發展不平衡、不充分與人民群眾對美好生活向往之間的差距，讓城市管理更加科學、高效、親民。