當(dāng)?shù)貢r間5月23日，美國宣布解除對敘利亞的經(jīng)濟(jì)制裁。在敘利亞，民眾又一次走上街頭慶祝。

約半年前，2024年12月8日，“沙姆解放組織”推翻執(zhí)政長達(dá)54年的敘利亞阿薩德政府，中東最后一個阿拉伯復(fù)興社會黨政權(quán)落下帷幕。當(dāng)時，敘利亞民眾也紛紛走上街頭慶祝，期待著敘利亞進(jìn)入一個和平、繁榮的新時代。

然而半年時間過去了，敘利亞仍然在困境中掙扎。新政權(quán)僅控制全國三分之一的領(lǐng)土，外國軍隊(duì)仍然駐扎在敘利亞，國內(nèi)武裝派別林立，90％的人生活在貧困線之下，恐怖暴力事件層出不窮。

如今，在敘利亞政治過渡沒有任何實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的情況下，美國突然宣布解除制裁，讓外界大吃一驚。而就在一個月前，美國剛對敘利亞提出8項(xiàng)條件，要求敘利亞滿足這些條件后，美國才會解除制裁。

5月14日，在沙特阿拉伯利雅得，美國總統(tǒng)特朗普（右）與敘利亞政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)人艾哈邁德·沙拉舉行會晤。圖/視覺中國

僅僅是一步

美國總統(tǒng)特朗普5月中旬出訪中東期間，在沙特首都利雅得同敘利亞政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)人艾哈邁德· 沙拉舉行了約半個小時的會談。這是一個出其不意的外交創(chuàng)舉，要知道不久前沙拉還是美國懸賞1000萬美元的通緝犯。更令人意想不到的是，特朗普隨即宣布解除對敘利亞的經(jīng)濟(jì)制裁，給敘利亞“一個走向偉大的機(jī)會”。

特朗普話音剛落，5月23日美國財(cái)政部和國務(wù)院就解除了對敘利亞的一系列制裁措施。

美國財(cái)政部取消了針對美國公民及企業(yè)與敘利亞交易的限制。這些制裁措施是 2005 年頒布實(shí)施的，在財(cái)政部“一般許可”框架之下禁止美國公民和實(shí)體與敘利亞個人或?qū)嶓w進(jìn)行金融交易。根據(jù)財(cái)政部的新許可，美國人或公司可以與敘利亞銀行、港口、航運(yùn)公司、石油和天然氣公司等實(shí)體進(jìn)行交易，甚至也可以與沙拉進(jìn)行經(jīng)濟(jì)交易。此外，美國金融機(jī)構(gòu)還可以在敘利亞商業(yè)銀行開設(shè)賬戶。

但是，被美國財(cái)政部列入制裁名單的敘利亞實(shí)體除外，涉及俄羅斯、伊朗或朝鮮的交易也除外，美國人仍然不能涉足這些領(lǐng)域的業(yè)務(wù)。敘利亞最大的電信公司仍在制裁名單中，敘利亞新政府的關(guān)鍵成員也在制裁名單中。敘利亞中央銀行雖然被從制裁名單中移除，但資產(chǎn)仍被凍結(jié)。在這種情況下，美國企業(yè)同敘利亞做生意的風(fēng)險(xiǎn)仍然很大，短期內(nèi)美國企業(yè)進(jìn)軍敘利亞的可能性非常小。

美國國務(wù)院則對《凱撒敘利亞平民保護(hù)法》中的制裁給予6個月的豁免期。《凱撒敘利亞平民保護(hù)法》是2020年特朗普首個總統(tǒng)任期時通過的，是對敘利亞最全面、最嚴(yán)厲的制裁法案，重點(diǎn)是對敘利亞的“次級制裁”，即非美國公民或?qū)嶓w同敘利亞的經(jīng)濟(jì)交往也要受到美國制裁。

“次級制裁”禁止全球企業(yè)同敘利亞做生意，對敘利亞的影響更大，因此暫停這一制裁的效果更突出。但是，美國國務(wù)院的這次臨時豁免只有6個月，之后的情況要看特朗普的心情。鑒于特朗普變化無常的特性，多數(shù)大規(guī)模投資者都不敢輕舉妄動，讓此項(xiàng)措施的效果大打折扣。

對于制裁解除的局限性，美國政府也有非常清晰的認(rèn)知。國務(wù)卿魯比奧表示，國務(wù)院的臨時豁免“有助于提供電力、能源、水和衛(wèi)生設(shè)施，促使敘利亞更有效地落實(shí)人道主義救援”。美國財(cái)政部在一份聲明中表示，已“切實(shí)解除”對敘利亞的制裁，但此舉只是美國政府全面解除對敘利亞制裁措施的一部分。這是迄今為止美國在解除對敘利亞制裁方面步伐最大的一次，卻也僅僅是一步。

盡管如此，解除制裁已經(jīng)給敘利亞帶來了新氣象，金融、貿(mào)易、投資等各領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)活動整裝待發(fā)。西方銀行應(yīng)用程序幾個小時內(nèi)就迅速活躍起來，一位敘利亞銀行家表示：“我的手機(jī)連續(xù)響了48 小時。”很多西方公司仍然觀望，但一些海灣阿拉伯國家的公司已經(jīng)行動起來了。阿聯(lián)酋迪拜港口公司宣布一項(xiàng)價(jià)值 8 億美元的協(xié)議，負(fù)責(zé)管理塔爾圖斯港。阿拉伯國家的連鎖超市、電信巨頭、水泥廠和汽車進(jìn)口商已經(jīng)赴敘利亞考察選址，敘利亞政府也在規(guī)劃5G網(wǎng)絡(luò)、大馬士革地鐵以及供水和電力基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。

阿拉伯世界從來不缺雄心壯志的人，但是最關(guān)鍵的資金流動問題迄今還沒有解決。只有敘利亞加入“環(huán)球銀行金融電信協(xié)會”（Swift），國際資金才能流動起來。如果未來一段時期美國政府不能給出更明確的信息，西方機(jī)構(gòu)仍會保持謹(jǐn)慎態(tài)度。銀行和制裁專家斯蒂芬· 法倫表示：“敘利亞的金融體系就像一個無人能理解的黑匣子。如果我經(jīng)營一家西方銀行，意外收到了來自恐怖分子的資金，美國監(jiān)管機(jī)構(gòu)就要追究我的責(zé)任。”

疊床架屋的制裁體系

美國對敘利亞的制裁始于1979年，當(dāng)時的依據(jù)是敘利亞被美國國務(wù)院列為“支持恐怖主義國家”。此后，又因敘利亞對黎巴嫩事務(wù)的干預(yù)和敘利亞發(fā)展核武器的問題追加過一些制裁。但是2004 年之前，美國對敘利亞的制裁相對有限，主要是禁止美國政府向敘利亞提供援助、出售武器，以及針對特定政府官員和機(jī)構(gòu)的制裁。同時，依據(jù)“支持恐怖主義國家”的制裁要求，對涉及敘利亞政府的各類交易，美國銀行要實(shí)施更嚴(yán)格的管控措施。

2003 年美國國會通過《敘利亞問責(zé)法案》，要求美國總統(tǒng)對敘利亞實(shí)施更廣泛的制裁。2004 年時任總統(tǒng)小布什發(fā)布行政命令落實(shí)《敘利亞問責(zé)法案》，除食品和藥品外，限制絕大多數(shù)美國商品出口敘利亞，禁止敘利亞航空公司飛往美國，進(jìn)一步擴(kuò)大對敘利亞官員和機(jī)構(gòu)的制裁范圍。不過，出口之外的其他商業(yè)活動仍是合法的，諸如美國從敘利亞的進(jìn)口，美國企業(yè)在敘利亞的投資，同敘利亞相關(guān)的美國銀行業(yè)務(wù)等。

2011年敘利亞內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)后，美國對敘利亞的制裁又上新臺階，禁止美國與敘利亞之間除人道主義貿(mào)易以外的所有經(jīng)濟(jì)活動。2019年美國國會通過《凱撒敘利亞平民保護(hù)法》，2020 年6月生效，不僅禁止美國人與敘利亞做生意，而且要斷絕全世界與敘利亞的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。該法案設(shè)立了針對敘利亞的“次級制裁”類別，在相關(guān)類別上同敘利亞交易的各國企業(yè)均受美國制裁。

美國經(jīng)濟(jì)制裁對敘利亞的影響，很難做出準(zhǔn)確的量化評估，因?yàn)橹撇玫挠绊懲c國家內(nèi)部治理失敗、內(nèi)戰(zhàn)等其他因素交織在一起。然而，無論是基于直觀感受還是統(tǒng)計(jì)分析，這些制裁都讓敘利亞付出了沉重代價(jià)。制裁沉重打擊了敘利亞的進(jìn)出口，也讓外國投資商望而卻步。他們雖然有意參與敘利亞重建，但是受制于美國的“次級制裁”，均不敢放開手腳。據(jù)世界銀行估計(jì)，自2011戰(zhàn)爭爆發(fā)以來，敘利亞國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）從戰(zhàn)前的2520 億美元降至2021 年的90 億美元。

美國對敘利亞的制裁種類繁多，法理來源不一，制裁理由各異，全部取消制裁仍需時日。最嚴(yán)厲的制裁都有美國國會的法案在先，只有國會重新立法才能真正解除這些制裁。美國總統(tǒng)本來有權(quán)廢除至少9項(xiàng)對敘利亞制裁的行政命令，但是特朗普沒有這樣做。

鑒于美國國會中的復(fù)雜情況，國會不可能通過單獨(dú)的立法廢除《凱撒敘利亞平民保護(hù)法》。只有一種迂回之道，就是國會把“凱撒條款”塞進(jìn)一年一度的國防預(yù)算法案中，而國防預(yù)算是必須通過的法案，即通過綁架的方式強(qiáng)行通過。問題在于，國會共和黨人愿不愿意為敘利亞問題付出這么大的政治代價(jià)。美國國務(wù)卿魯比奧已經(jīng)敦促國會采取行動，并警告稱，僅靠豁免“不足以吸引外國投資”。不過，只要美國經(jīng)濟(jì)制裁不是全面、徹底取消，企業(yè)就會心有疑慮。

還會再次爆發(fā)全面內(nèi)戰(zhàn)？

美國解除對敘利亞的經(jīng)濟(jì)制裁，是敘利亞沙拉新政權(quán)在獲取國際承認(rèn)、改善國際環(huán)境方面取得的重大突破。但是，敘利亞當(dāng)前的困境是綜合性的，外部制裁僅是眾多問題之一。解除經(jīng)濟(jì)制裁對敘利亞有多大影響，取決于敘利亞國內(nèi)諸多矛盾發(fā)展變化的情況。

恰恰在國內(nèi)問題上，半年多來敘利亞新政府幾乎乏善可陳，甚至形勢還在惡化，發(fā)生內(nèi)亂甚至內(nèi)戰(zhàn)的可能性不能排除。美國國務(wù)卿魯比奧在參議院為解除對敘利亞制裁辯護(hù)時就表示，敘利亞距離再次爆發(fā)全面內(nèi)戰(zhàn)可能只有幾周時間。

敘利亞新政府目前只控制全國領(lǐng)土的三分之一，多數(shù)地方的實(shí)權(quán)掌握在不同武裝派別手中，如何從政治、軍事、經(jīng)濟(jì)和領(lǐng)土上統(tǒng)一全國是當(dāng)前最緊迫、最大的挑戰(zhàn)。攘外必須先安內(nèi)，從思想、組織和制度上改造“沙姆解放組織”是必經(jīng)之路。

“沙解”脫胎于極端組織“伊斯蘭國”（IS），曾一度轉(zhuǎn)投“基地”組織，最后宣布同恐怖主義割席。占領(lǐng)大馬士革后，“沙解”領(lǐng)導(dǎo)人艾哈邁德· 沙拉試圖撇清同恐怖主義的一切關(guān)聯(lián)，千方百計(jì)塑造其溫和、包容和多元的形象，以團(tuán)結(jié)國內(nèi)各族人民和各軍事派別，同時獲得國際社會的承認(rèn)。這是過渡政府生存下去的前提條件。然而，“沙解”內(nèi)部的激進(jìn)派別及前來投靠的其他激進(jìn)組織，卻具有強(qiáng)烈的宗教、族群色彩，反對沙拉走妥協(xié)退讓路線。受保守派、激進(jìn)派掣肘，敘過渡政府往往是“打左燈向右轉(zhuǎn)”，不論在過渡政府組成、國防部組建還是臨時憲法制定上，都看不到溫和、包容和多元的影子。

半年以來，宗教極端分子騷擾大馬士革由基督徒經(jīng)營的酒吧，武裝分子破壞基督徒社區(qū)的圣誕樹。3月6日，敘利亞西部地區(qū)拉塔基亞省和塔爾圖斯省還爆發(fā)了阿拉維派武裝分子與過渡政府軍警及其支持者之間的武裝沖突，導(dǎo)致上千平民死亡，敘重返內(nèi)戰(zhàn)的陰影若隱若現(xiàn)。5月2日，在敘利亞南部，一些極端武裝又與德魯茲人的武裝發(fā)生沖突，引發(fā)平民傷亡。

在這些事件中，政府都否認(rèn)與自己有關(guān)。但是，這樣的事件層出不窮，敘利亞人普遍懷疑，要么是總統(tǒng)沙拉默許“沙解”內(nèi)部極端分子的所作所為，要么是沙拉對“沙解”極端派別失去了控制。無論是哪一種情況，對敘利亞都是個壞消息。拉沙若鎮(zhèn)壓“沙解”內(nèi)部的激進(jìn)派，則可能引起內(nèi)訌，導(dǎo)致政府垮臺；但若放任不管，則恐引起國內(nèi)和國際社會更大的反彈，過渡政府也難以為繼。于是，沙拉故技重施，在口頭上表態(tài)將“嚴(yán)肅處理”，但在事實(shí)上卻沒有了下文。只要沙拉沒有政治決心清理“沙解”內(nèi)部的激進(jìn)派，打擊國內(nèi)的一切恐怖主義，敘政治過渡就難以有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

更何況，敘利亞內(nèi)戰(zhàn)狀態(tài)并未結(jié)束。“沙解”、遜尼派之外的政治、軍事和社會組織都被排擠在政府之外。最新的過渡政府也被質(zhì)疑為“沙拉自己的統(tǒng)治王朝”，他的兄弟馬赫是衛(wèi)生部長，他的姻親馬爾萬出任大馬士革總督。一位歐洲外交官稱，沙拉的統(tǒng)治是“事無巨細(xì)地親自管理，不授權(quán)任何人，不信任任何人”。

今年3月29日，沙拉組成新內(nèi)閣，試圖塑造包容性政府的形象。在23名內(nèi)閣成員中，9人來自敘利亞的少數(shù)族裔群體，分別是庫爾德人、德魯茲人、基督徒和阿拉維派，都屬于代表少數(shù)族裔的技術(shù)官僚。看起來，這確實(shí)是一個多族群的包容性政府。但是，仔細(xì)分析新內(nèi)閣的結(jié)構(gòu)就會發(fā)現(xiàn)，“沙解”牢牢掌控著最重要的職位，外交部長、國防部長、內(nèi)政部長、司法部長全是“沙解”老人，新組建的國家安全委員會成員全是“沙解”舊部。因此，有分析稱，國家權(quán)力牢牢掌握在少數(shù)幾個人手中，或許只有六七個人參與重大決策。

更重要的是，解除地方武裝，統(tǒng)一組建國防軍的工作停滯不前。“敘利亞國民軍”雖同過渡政府合作，但仍控制著敘北部的部分領(lǐng)土，并保留著自己的軍隊(duì)。“敘利亞民主力量”控制著敘東部和北部大片地區(qū)，德魯茲人武裝主導(dǎo)著南部的蘇韋達(dá)省，“南方作戰(zhàn)室”下屬地方武裝則活躍在南部德拉省，極端組織IS也控制了部分領(lǐng)土。

過渡政府沒有能力控制全國的領(lǐng)土和武裝力量，是目前面臨的最大隱患。據(jù)估計(jì)，“沙解”自身只有約兩萬名戰(zhàn)士，同“沙解”合作的武裝力量大約有八萬人，但這些力量與“沙解”貌合神離，關(guān)鍵時刻未必能指望得上。過渡政府一方面缺乏統(tǒng)一全國的軍事實(shí)力，另一方面又缺乏統(tǒng)一全國的政治決斷力。迄今為止，沙拉政權(quán)在整合國內(nèi)各派力量上未取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展。

在這種背景下，外部經(jīng)濟(jì)制裁的解除只是為解決內(nèi)部問題提供了條件和便利，并不能替代內(nèi)部問題的解決。只要沙拉沒能憑借政治決心和軍事實(shí)力鎮(zhèn)壓“沙解”內(nèi)部的極端派別，敘利亞政府表里不一、軟弱無能、政出多門的狀況就不會改變。只要沙拉沒能通過政治胸懷同境內(nèi)的其他武裝派別和解、共享權(quán)力，再次爆發(fā)內(nèi)戰(zhàn)就是遲早的事情。

（作者系寧夏大學(xué)中國阿拉伯國家研究院教授）

發(fā)于2025.6.9總第1190期《中國新聞周刊》雜志

雜志標(biāo)題：敘利亞的“有限機(jī)遇”

作者：牛新春

編輯：徐方清