【文/觀察者網專欄作者 石偉】

日前，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于進一步保障和改善民生 著力解決群眾急難愁盼的意見》對外公布?！兑庖姟分刑岬?，要大力發展“一老一小”普惠服務。關于普惠養老，《意見》也給出了具體的指導意見：

實際上，隨著我國人口老齡化趨勢的日益凸顯，養老問題早已成為社會關注的熱點之一。其中，與養老問題密切相關的養老院產業發展廣受重視，與之相關的政策舉措不斷出爐。

除此之外，比如早在2023年北京市“4.18”長峰醫院大火后，在全國范圍內開始了一輪養老機構安全生產的整治；而在2025年4月河北隆化養老院大火之后，全國養老機構面臨著更加嚴厲的消防安全生產檢查，各地也順勢關停了一批小規模和家庭作坊式的養老機構。

推動養老機構向規范化和標準化的方向發展的心思無疑是值得肯定和鼓勵的，不過，根據筆者長期在各地調研情況來看，這些小規模、非正規的家庭作坊式機構往往處于床位飽和的運轉狀態，而那些規模化、標準化的養老機構反倒面臨著無人入住的困境。

因此，筆者認為不能對小微機構“一刀切”地一關了之，而是需要深入了解養老院供需關系，進而探索養老機構發展轉型之路。

筆者調研過的一個養老院，當時正舉辦重陽節活動 作者供圖

養老院入住率較低的歸因誤區

隨著當前老年群體生活照料需求的增加，養老院被認為是通過開展集中式、市場化養老服務供給回應老年生活照料的家庭補位行為。但是，在實踐中，養老院，尤其是農村養老院，入住率較低，床位閑置率較高。

如遼寧省大連市某區共43家機構，擁有床位數5028張，實際入住1048張床位，入住率20.84%。河南省周口市某區全區共有養老機構90家，其中失能老人照料中心1所，縣城日間照料中心12所，鄉鎮敬老院15所，農村幸福院47所，民辦養老院14所（縣城2所，其余分布在鄉鎮），床位閑置率從8.7%到93.64%不等，絕大部分閑置率處于60%以上。

在山西省臨汾市一個縣城調研，一位經營了兩個院區的養老院院長在談及入住率困境時認為：“在縣城和農村辦養老院，入住率不高，入住率比不上太原等省會城市，更比不上沿海發達地區?！?/p>

同行調研的一位在江蘇省南京市長期從事養老實務工作的前輩向院長支招，她認為目前中西部養老院的入住率普遍不高的原因是因為機構服務質量跟不上，養老機構的設施不夠適老化，如門把扶手、門檻、護理床等設計的細節不到位，沒有真正從老年需求考慮，“這就導致老人及家庭把養老院污名化”。由此，這位行業前輩向地方民政系統的領導建議，地方養老財政資源的投入，應當向養老機構的適老化改造傾斜。

該實務行業人士的觀點，代表了一種普遍的聲音，即當前養老院的入住率不高，核心是養老院的服務水平制約家庭的選擇，養老機構應該要向四星級乃至五星級機構的設施、服務看齊。

此種聲音甚至裹挾政策實踐，導致各個階段的養老政策均側重于強化養老設施的硬件建設，從十三五期間的大規模大批量建設，到十四五期間的小修小補，再到未來十五五期間為提升養老機構的資源利用效率而再一輪進行機構的適老化改造。

問題是：當通過政策驅動養老機構都朝著高星級水平邁進時，誰來承擔這些機構星級提升的成本？

民辦運營的養老機構是追逐利益而不是做慈善的，在企業全面評估市場沒有利益空間時，企業主體是無動力進行硬件設施投入的。這就導致在現實中由地方政府投資，進行機構設施升級改造，然后委托給第三方社會化運營。然而，效果就是政府花了不少于上千萬的資金，打造至少涵蓋上百張床位的區域性養老服務中心，最終入住的仍然是以五保老人為主，極少量社會老人入住，養老床位閑置超過50%。

不少養老院環境優美、配置齊全，但入住率不高 作者供圖

而在這種理念支配下，中西部縣域社會中也呈現出一種對小微機構以及家庭作坊式養老機構排斥的政策傾向。行業管理部門認為小微機構消防安全、服務水平等欠佳，帶來管理的麻煩，采取不鼓勵不支持甚至是主張取締的態度。然而，筆者在調研時發現，很多自發的小微機構通常卻往往處于高入住率的狀態。

比如安徽省蕪湖市的一家養老機構，依靠自家農房改造和擴建的雙層小樓，毗鄰馬路噪音較大，院內室外活動空間有限，室內樓梯狹窄，按照專業的標準來看肯定是不夠適老化的?？墒牵褪沁@樣一個18張床位的小機構，依靠夫妻和公婆4人，從2017年開業至今，一直滿員，負責人表示從不擔心缺少老人。

農村養老院入住率低的原因

整體來看，縣域或農村養老院的入住率低下，核心原因不在于養老院的服務供給質量，而是深受文化觀念、社會輿論、市場規模、以及行業自身特質影響。

一是受中國養兒防老倫理文化和村莊社會輿論環境潛移默化的影響，農村老人及其家庭對養老院多持排斥態度。

在傳統文化觀念和當地社會評價上，把父母送養老院等于“不孝”。對絕大多數中國家庭、尤其是縣域社會中的老年父母而言，到養老院養老，也等同于宣告被子女拋棄。

二是中西部地區家庭外溢的養老需求極其有限且高度分散，天然限制農村社會養老服務市場規模。

普通農村老人，他們在75歲以前，除非身體出現重大疾病或偏癱，一般均可生活自理。在生活可以自理的情況下，老人一般多選擇家庭自養，順便還可以種種地、搞搞庭院副業，同時還可以照看孫子孫女，幫兒子媳婦分擔家庭事務。

75歲以后，隨著年紀變大，身體機能退化，其中有不少老年人將逐漸進入高齡失能半失能、甚至失智階段，生活自理能力下降，需要有人照料。一般情況下，首先由老伴照料；老伴不在的情況下，兒女可以輪流照料；真正外溢到養老服務機構中的老年人，數量極其有限，且因這些老人居住相對分散，因此并不足以形成充分的養老服務市場規模。

三是農民家庭尤其是中西部地區的農民家庭，養老費用支付能力有限，難以支撐起充分成熟的養老服務市場。

在普通農業型村莊的社會結構中，絕大多數家庭屬于普通的打工者，家庭收入來源有限，家庭積累也不多，而且有限的家庭經濟剩余大部分流向孩子的教育、進城買房等家庭事務，對父母的養老資源投入和購買市場化養老服務意愿不高，這就間接壓縮了農村養老機構的利潤空間。

當養老機構的利潤空間有限時，為爭取利潤最大化，會進一步縮減養老院的運營成本，比如人工、院舍改造方面。這也就導致養老院所能提供的養老服務品質會下降，不匹配老年群體想要的較高的晚年生活質量的要求，往往只是解決基本的生活照料問題，進而使得老年人在養老院里度日淪為所謂的“等死日”。

四是養老服務機構投資周期長且管理難度較大，社會資本進入積極性不大。

在河南調研時，據一位有著多年從業經驗的養老服務機構負責人介紹，養老項目平均投資周期大約是7.5年。由他們機構從2020年年中所負責運營的一家社區日間照料中心，平均每個月虧3萬元，加上其他運營開支，一年下來虧四五十萬。

據另一位在鄉鎮的民辦養老機構老板介紹，2017年自己投了700萬元建了養老院，之后又向朋友借了300萬元再投進去，目前床位160張、入住了85位，收支基本持平。

既然業務不賺錢甚至虧錢，那為什么還要做？因為可以從政府那邊獲得一些項目進行找補。

在安徽省合肥市筆者和一位經營多家養老院的院長交流時，也和對方算過一筆賬。在面向社會化運營的情況下，依靠政府政策補貼，僅能維持養老院的基本運營。集團的營收主要來源于家庭適老化改造的床位建設，以及其他類型的政府購買社區服務項目。

以合肥市G養老院為例。G養老院原為敬老院，后經政府改造委托YDS養老機構運營，在承擔G鎮五保老人集中供養的同時，面向社會普通老年群體提供社會化服務。改造后有189張床位，目前在院老人90人，其中五保老人70人。

合肥市還是屬于地方財政資源較為充沛、養老資源投入相對豐富的地區。對于廣大中西部欠發達地區來說，財政在養老機構的補貼上投入相對有限。對農村民辦養老院來說，只有通過擴大入院老人的數量，降低服務成本才能維持運營。如果收費價格略高一些，老人及其子女們就不會選擇入??；收費價格調低一些，各項硬性成本開支又比較大，尤其是護工工資就不可能開得很高，養老院條件和生活質量就難以提高上來。

也就是說，對于大部分市場主體來說，進入農村養老領域最核心的利益驅動是地方政府在養老領域中的項目找補。而真正的地方性、社會化的市場主體，又因其低成本、簡約化和在地性的運轉，不符合業務主管部門的監管要求。

筆者調研過的一個養老院 作者供圖

什么樣的農村老人入住養老院

對于農村養老服務多元化供給體系，尤其是市場化供給來說，以什么樣的方式，供給什么樣的服務，在農村養老服務體系中占什么位置，這些問題亟需確認。其中，精準識別養老服務人群、回應老年群體訴求是有效解決此類問題的關鍵。

首先，對普通農村老人而言，家庭資源、村莊結構和身體機能是限制其入院的條件。

對于普通家庭來說，基于經濟理性的考量，除非老年群體的生活照料需求較為強烈，影響到家庭再生產經營活動的安排，否則不會選擇入院養老。

從農村區域來看，通常進養老院的也是在那些村莊社會結構原子化、輿論寬松、個體主義思潮較為強烈的村莊。如川西平原以及長江中下游等地區。

就農村家庭生活水平而言，進養老院的老人，通常是家庭收入較高，養老投入占家庭支出的很小一部分。從區域上來看，此種情況通常發生在市場中心地帶的大城市周郊。

而從老年群體需求來看，入院養老的老人一般是年齡較高，身體機能差不能自理，在日常生活中需要別人照顧的。

其次，從老年群體的家庭特征來看，進養老院的，多是那些不參與家庭再生產，但能夠依靠自我經濟實力維持養老成本的老人。即有較為豐裕的養老金，又能夠憑借經濟能力進行自我決策。

在中西部地區，通常因家庭資源的集約化，老年群體也會被卷進家庭再生產，至少不讓自己的養老問題成為家庭再生產壓力，因而會極度地自我壓縮。如果自己沒有進養老院的能力，他們便不會提出來。而在經濟發達地區，家庭有了支付老年人入院養老的能力后，能否入院取決于家庭資源流向，即老年人是否要參與到家庭再生產過程中。

小結

整體而言，農村機構養老是一種分散化、嵌入式的市場結構。一味地關停小微機構，必然進一步割裂老年機構養老需求與養老機構市場供給適配。堵不如疏，養老機構的管理首先需要立足于老年群體的養老需求。

機構養老是家庭養老的重要補充，中西部縣域養老機構的發展應當根植于農民家庭生活系統與社區系統，嵌入到老年群體生活世界中。因而，需要大力發展社區型機構養老，激活并運用鄉土熟人社會的資源，如熟人關系的約束機制、村集體的安全管理在場監督機制等，建立一套簡約高效在地的機構養老系統，探索符合國情的本土化養老模式。

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