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高度關注“林耕矛盾”深刻影響國土綠化空間

文/孫久靈

根據“三調”數據，我國有耕地19.18億畝，林地42.62億畝。耕地和林地是保障國家糧食安全和生態安全的基礎，又彼此相輔相成，互相影響。當前，耕地保有量、林地保有量和森林覆蓋率都是地方政府黨政領導班子和黨政正職政績考核、林長制、田長制考核的重要約束性指標。近年來，通過毀林開墾來完成耕地占補平衡任務的現象已經成為較為普遍性的問題，現狀生態建設和耕地保護空間目標存在沖突，需統籌耕地和林地保護。主要問題如下：

1.耕地保護目標和耕地占補平衡擠壓造林綠化空間。近年來，面對國土“三調”顯示的耕地面積下滑態勢，有關部門完善措施，嚴格用途管制、嚴格考核監管，全國耕地總量實現了2021年、2022年、2023年三連增。中共中央辦公廳國務院辦公廳關于加強耕地保護提升耕地質量完善占補平衡的意見，要求落實新一輪國土空間規劃明確的耕地和永久基本農田保護任務，全國耕地保有量不低于18.65億畝，永久基本農田保護面積不低于15.46億畝；國家改革了耕地占補平衡制度，將非農建設、造林種樹、種果種茶等各類占用耕地行為統一納入耕地占補平衡管理。地方上為完成耕地保有量指標，將一部份原是植樹造林地塊恢復為耕地，導致林地面積減少，進一步擠壓了國土造林綠化空間。

2.國土調查中“其他草地”分類縮小了造林空間。根據“三調”數據，全國草地面積39.68億畝；其中“其他草地”為7.61億畝，占全國草地總面積的19.18%。“其他草地”指的是樹林郁閉度＜0.1，表層為土質，生長草本植物為主，不用于放牧的草地。“其他草地”多是林業部門之前分類的宜林地，一般情況下“其他草地”和林地、耕地是在一個行政區域內占比最多的三種地類。耕地后備資源和林地后備資源均在“其他草地”內包含著。2023年11月22日自然資源部印發《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南》（自然資發〔2023〕234號）規定列入“耕地后備資源”的“其他草地”，按照未利用地管理，不納入草原管理范圍，解決了一部份“其他草地”作為耕地后備資源問題。除此之外的“其他草地”按照農用地管理。按照《草原法》規定，草原不能種樹，“其他草地”中更適合植樹造林的地塊因《草原法》限制無法進行造林綠化。

3.國土調查按實地現狀認定地類，造成了一部份林地流失。國土調查按實地現狀認定地類，即社會上通俗講的“所見即所得”，反映調查時點的土地利用現狀；在“三調”和國土年度變更調查中，間作農作物的林地被調查為旱地等非林地類，是林地面積減少的重要原因；同時一些地方在當年采伐、當年無法完成更新造林的，次年更新造林前會種植一茬農作物的情況，這是不違背政策規定的；但是國土年度變更調查中，種植農作物的采伐跡地被調查為耕地，受耕地“非農化”、“非糧化”和耕地年度“進出平衡”等政策影響，無法按期開展造林更新，造成林地流失、植樹造林空間減少。

耕地是糧食生產的重要基礎，解決好14億人口的吃飯問題，必須守住耕地這個根基。森林是水庫、錢庫、糧庫、碳庫。森林對國家生態安全具有基礎性、戰略性作用，林草興則生態興。堅持宜林則林、宜草則草、宜荒則荒、宜耕則耕的原則，科學推進綠化造林，在維護生態安全和糧食安全的前提下，統籌耕地和林地保護，科學布局生產空間、生態空間，支持生態保護和經濟社會高質量發展，解決林耕保護矛盾。建議如下：

1.改革完善林地保有量和森林覆蓋率考核指標，優化耕地林地空間布局。著力推動“山上換山下”，將25度以上坡耕地等不穩定耕地和平原林地置換，調整優化農業空間布局，推動宜耕則耕、宜林則林，促進耕地、林地更加集中連片；各類農業生產各得其所、改善耕作條件、提高種糧效益的同時又能充分發揮森林生態效益。建議改革完善林地保有量和森林覆蓋率考核指標，對于因調整優化農業空間布局置換林地導致的林地數量變化不計入林地保有量和森林覆蓋率考核指標，解決陡坡耕地“下山難”，林地“上山難”政策動力不足問題。

2.對“其他草地”中適合植樹造林的地塊調出草地分類。林草部門按照《草原法》管理7.61億畝“其他草地”（“耕地后備資源”除外），按法律規定其用途只能是草原，“其他草地”有多種形態，有山、有平地、有溝等，7.61億畝“其他草地”并不都適合草原標準，應按照宜林則林、宜耕則耕、宜草則草的原則利用好7.61億畝“其他草地”；建議制定“其他草地”轉林地標準，結合自然資源部門年度國土變更調查與林草部門年度林草濕荒綜合監測工作，兩部門聯合對7.61億畝“其他草地”進行系統調查評估；對適合轉入林地等后備資源的“其他草地”轉為林地管理，適時開展植樹造林。

3.依照規劃確定林地地類屬性，保障林地面積相對穩定。林地是國家發展的基礎性自然資源和戰略性經濟資源，在維護國土生態安全、保障木材及林產品供給中具有核心地位，在應對全球氣候變化中具有特殊地位。我國仍是一個少林國家，森林資源總量不足，生態系統整體功能脆弱，經濟社會發展需求與林地供給的矛盾依然十分突出。保障林地一定面積總量是保障國家生態安全的前提，堅持國土空間唯一性和地類唯一性，以“三調”成果為統一底版，依據《全國國土空間規劃綱要（2021—2035年）》和“三區三線”劃定成果，加快編制林地保護利用規劃，按照規劃確定林地地類屬性；國土調查時不再以現狀改變林地地類。