一場關于美國總統貿易權力邊界的博弈正臨近關鍵時刻。

2025年4月2日，特朗普推出“解放日關稅計劃”，宣布對主要貿易伙伴加征關稅，理由是“保護美國制造業、縮小貿易逆差、恢復經濟主權”。

該關稅政策在實施過程中遭遇法律挑戰，并先后被美國國際貿易法院和哥倫比亞特區聯邦地區法院裁定超出總統權限，因此一度被叫停。

盡管隨后聯邦上訴法院緊急頒布臨時禁令，恢復了大部分涉訴關稅措施，為特朗普政府爭取到緩沖期，但有關“總統能否借助《國際緊急經濟權力法》（IEEPA）繞過國會征收關稅”的質疑，已走上司法審查的前臺。

這一系列裁決不僅關系數千億美元商品的關稅命運，更可能重塑美國總統在國際經濟政策中的權力邊界。

鈦媒體APP的直播平臺上，己任律師事務所管理合伙人何菁作為主持人，特邀MoloLamken律所資深律師、美國最高法院出庭律師Caleb Hayes-Deats和杜克大學法學院教授Timothy Meyer兩位資深學者，同時也是案件親歷者，共同解讀這一標志性案件，透視美國司法體制的復雜博弈和權力平衡。

IEEPA為何成為了總統的“萬能工具”？

直播討論從關鍵的《國際緊急經濟權力法》（IEEPA）開始。

根據美國憲法，管理對外貿易和征收關稅是國會的專屬權力。然而實際操作中，美國總統也能在一定法律授權下制定和調整關稅政策。

特朗普制定“解放日關稅計劃”所援引的法律依據就是《國際緊急經濟權力法》。

根據該法案，美國總統有權在國家安全、外交政策、經濟遭受“異常且特殊威脅”的時候，宣布國家進入“緊急狀態”，從而讓自己有權“規范、阻止或禁止與任何涉及外國及其國民財產權益的交易”。

特朗普曾多次宣布“國家緊急狀態”，涉及諸如“毒品和犯罪分子跨越美國邊境的流動”、“美國與其他國家之間長期存在的貿易逆差”等方面。

MoloLamken律所資深律師、美國最高法院出庭律師Caleb Hayes-Deats 指出，《國際緊急經濟權力法》適用的傳統情境是“美國對威脅國家安全的國家實施經濟制裁”，在這種情況下，“美國公民或企業被禁止與這些國家進行某些類型的商業交易”。

《國際緊急經濟權力法》的前身可以追溯到1917年一戰期間美國國會制定的《對敵貿易法》，這一立法的初衷是授權總統在戰爭時期管制與敵國國民（如當時的德國公民）的交易。隨著時間推移，美國總統開始將《對敵貿易法》適用于非戰爭狀態的各類緊急情況，而美國國會也默認了這種做法。

到1970年代，情況變得愈發復雜，在當時，美國總統借用 “緊急狀態” 所施行的各類措施有些已經持續了數十年。1971年，時任美國總統尼克松援引《對敵貿易法》對所有進口商品加征10%附加稅，聯邦政府也最終憑借《對敵貿易法》相關條款在法庭辯護成功。

1971年到1977年是《國際緊急經濟權力法》正式通過前的過渡期，這期間美國通過一系列改革，試圖限制總統在“國家緊急狀態”下的權力。

國會明確《對敵貿易法》僅適用于戰爭時期，并頒布了《國際緊急經濟權力法》。在新法案中規定 “總統宣布緊急狀態后，可以規范、阻止或禁止與任何涉及外國及其國民財產權益的交易”，但附加了新的限制條件——要求總統必須針對“源于美國境外、非同尋常的特殊威脅”宣布國家緊急狀態。

杜克大學法學院教授Timothy Meyer認為，上述改革“總體上并未成功”，限制條件沒有發揮本應起到的約束作用：“《國際緊急經濟權力法》已經從最初的制裁工具，演變為多屆美國總統用來填補國會授權空白的‘萬能工具’，其適用范圍已經遠超立法的初衷。”

特朗普是第一位動用《國際緊急經濟權力法》來實施關稅措施的美國總統，這無疑為美國的司法審查帶來了全新議題。

而實際上，美國總統能夠實施關稅政策的途徑不止《國際緊急經濟權力法》。美國國會曾通過多項法律，允許行政部門在特定情形下提高關稅。

其中最重要的一部就是《1974年貿易法》，它的條款中最為人熟知的就是第301條，它也是特朗普政府在第一任期內對中國征收多項關稅的法律依據。根據第301條，當美國總統或美國貿易代表認定他國政策構成對美國商業的“歧視性待遇或不當負擔”時，政府即有權實施相應的關稅措施。

同樣，《1962年貿易擴展法》第232條也授權總統在商務部長認定某類產品進口威脅美國國家安全時，可以對該類產品實施進口限制。特朗普政府正是依據該條款，對鋼鐵、鋁材以及汽車和零部件加征關稅。

此外，還有一些常規的貿易救濟法規，用于應對行政當局認定的不公平貿易行為，包括價格傾銷和政府補貼行為。

因此，當特朗普政府援引《國際緊急經濟權力法》來征收關稅，旋即引發質疑：既然國會已經通過諸多法律賦予總統調整關稅的權力，為何還要引用《國際緊急經濟權力法》？Timothy Meyer認為：“《國際緊急經濟權力法》能否作為征收關稅的依據，是存疑的。”而這一點，也正是涉及特朗普“解放日關稅計劃”訴訟的關鍵論點之一。

兩起訴訟在兩個法院進行，為何不集中處理？

針對 “特朗普政府加征關稅行政令” 的訴訟案分別在兩個法院審理：一個是位于紐約的美國國際貿易法院，另一個是位于華盛頓的哥倫比亞特區聯邦地區法院。

4月14日，葡萄酒進口商VOS Selections的與其他四家企業共同在美國國際貿易法院提起訴訟，指控特朗普政府濫用《國際緊急經濟權力法》征收關稅；4月23日，亞利桑那州、科羅拉多州、紐約州等12個州組成的聯盟也向該法院提起了訴訟；與此同時，玩具企業Learning Resources和hand2mind在華盛頓向哥倫比亞特區聯邦地區法院提起訴訟。

5月28日，美國國際貿易法院對VOS Selections和州政府聯盟的訴訟請求作出同樣裁決：特朗普政府關稅政策越權，禁止執行相關行政令（永久禁令）；特朗普政府隨后向聯邦巡回上訴法院尋求司法救濟，5月29日，上訴法院批準特朗普政府請求，暫時擱置國際貿易法院做出的裁決。

另一邊，5月29日，哥倫比亞特區聯邦地區法院發布初步禁令，裁定特朗普政府的關稅措施違法，并暫停執行14天。該法院的裁決明確指出，《國際緊急經濟權力法》并未授權總統單方面實施、撤銷、暫停或恢復關稅；特朗普政府隨即上訴，6月3日，聯邦上訴法院批準了特朗普政府的請求，暫時擱置了哥倫比亞特區法院的裁決，允許特朗普政府繼續上訴。

原告包括州政府和企業。VOS Selections公司表示，特朗普的關稅政策對自己的經營構成嚴重威脅，甚至會導致企業倒閉；各州政府由于要采購大量產品（包括進口商品），同樣聲稱總統加征關稅損害了自己的利益。

兩起訴訟為何不集中到一家法案處理？關鍵在于“管轄權”。杜克大學法學院教授Timothy Meyer介紹：“對于國際貿易法院是否對此類案件擁有專屬管轄權，目前還存在一些不確定性，因此，部分原告選擇在所在地向屬地聯邦初審法院提交訴狀，部分原告則向國際貿易法院提起訴訟。”

據規定，國際貿易法院對關稅等相關法律引發的案件擁有專屬管轄權，但“特朗普關稅案”中所有原告都提出了一個根本主張：《國際緊急經濟權力法》并未授權總統征收關稅。因此，如果《國際緊急經濟權力法》確實未授權總統征收關稅，原告方就可以在普通初審法院提起訴訟，因為國際貿易法院對案件沒有管轄權——畢竟該法律根本不涉及關稅授權；相反，若《國際緊急經濟權力法》確實包含關稅授權，就必須由國際貿易法院審理。

按照美國司法體制，這也意味著接下來會出現兩個不同巡回法院審理上訴的局面：聯邦巡回上訴法院負責審理國際貿易法院的上訴；哥倫比亞特區巡回上訴法院將審理哥倫比亞特區地方法院的案件。

聯邦巡回上訴法院是美國13個聯邦巡回上訴法院之一，按照規定，它負責審理國際貿易、專利、政府合同以及針對美國政府的某些索賠案件，哥倫比亞特區巡回上訴法院則負責審理涉及哥倫比亞特區地方法院的案件。

控訴雙方激辯：IEEPA是否賦予總統征關稅權力？

MoloLamken律所資深律師、美國最高法院出庭律師Caleb Hayes-Deats介紹，在上述“特朗普關稅案”訴訟中，原告方提出了4個核心論點。

第一：《美國憲法》明確規定，征收關稅的權力專屬國會，而非總統。 第二：即便總統要行使關稅征收權，也要獲得國會明確授權，《國際緊急經濟權力法》（IEEPA）并未授予總統此項權力，該法案使用的術語是“監管”而非“征收”，兩者存在本質區別。 第三：國會將某項權力授予總統時，必須同時設定一個“明確的指導原則”，以限制總統行使這項權力的自由裁量空間。就授權征收關稅而言，《國際緊急經濟權力法》并未規定任何明確的限制標準，因此違反了“非授權原則”。 第四：美國最高法幾年前曾提出“重大問題原則”，對于可能產生重大經濟和政治影響的法規，法院通常不會輕易采納新的解釋——也就是說，法院不會輕易授予行政部門具有重大影響的新權力。關稅政策顯然具有重大經濟和政治影響，因此應當適用這一原則。

另一邊，被告方特朗普政府則采取了強硬主張：法院根本無權審查總統的任何關稅決定。

第一：政府主張所有案件都應集中到國際貿易法院統一審理。

為此，政府試圖將其他法院受理的案件全部轉移或駁回，以確保國際貿易法院成為唯一的初審法院，這樣聯邦巡回上訴法院就會成為唯一的上訴法院——顯然他們認為這個法院對他們更有利。不過這一策略并未完全成功，因為他們未能說服哥倫比亞特區聯邦地區法院的法官同意轉移或駁回案件。

第二：在實體法律問題上，政府主張“監管進口”這一術語確實涵蓋關稅權，強調該表述本身具有寬泛含義。

為此，政府援引了尼克松總統依據《對敵貿易法》使用相同法律措辭征收關稅的先例。雖然當年尼克松的關稅措施也曾受到挑戰，但聯邦巡回上訴法院的前身最終維持了該行政行為的合法性。因此，本屆美國政府認為雖然本案涉及《國際緊急經濟權力法》，但其中使用的語言與《對敵貿易法》是一致的，這個先例支持了對關稅的授權。政府強調，這說明“調控進口”本身就包含了加征關稅的權力。

第三：關于《國際緊急經濟權力法》中某些具體措辭的問題，政府向國際貿易法院表示，法院根本無權審查以下幾個方面：1、不得審查國家緊急狀態是否真實存在；2、不得裁定所謂緊急狀態是否達到“異常且特殊”的法定標準；3、無權判斷總統采取的特定措施（本案特指加征關稅）與宣稱的緊急狀態是否存在合理關聯。

杜克大學法學院教授Timothy Meyer認為，特朗普政府的上述“極端主張”試圖完全排除司法審查，“可能不易獲得聯邦法院的認同”。

國際貿易法院“否決了特朗普的關稅措施”，裁定“相關關稅并未獲得現有法律授權，因此不能成立”。這些關稅包括被稱為“全球關稅”的10%基本關稅，以及針對特定國家的附加關稅，它們都是以“貿易逆差構成緊急狀況”為依據實施的。

“法院認為，如果總統有權對世界上任何國家、以幾乎任何其自定的幅度征收關稅，這首先將違反‘非授權委托原則’，其次也觸發了‘重大問題原則’。” Timothy Meyer介紹。

法院還重點審查了從尼克松總統實施關稅到《國際緊急經濟權力法》最終頒布期間通過的相關立法。法官指出，國會實際上已通過其他專門法律（包括《1974年貿易法》特定條款），就貿易赤字等國際收支問題授予了行政機構特定權限。

“法院是在暗示，此類問題應通過《1974年貿易法》規定的替代授權機制處理，而非動用《國際緊急經濟權力法》的緊急權力。”Timothy Meyer表示。

對于“毒品走私關聯關稅”——即針對加拿大、墨西哥和中國，以打擊跨境犯罪和毒品走私為由加征的關稅，法院采取了不同的裁決思路。法官明確指出“這些關稅與總統宣布的 ‘國家緊急狀態’ 根本無關”：如果加征關稅是為了阻止美加邊境的毒品走私，那么對所有加拿大商品普遍征稅顯然無法解決這個問題——畢竟毒品走私本來就不會繳納關稅。

對此，政府的辯解是：這些關稅賦予總統與中國、加拿大和墨西哥談判的籌碼。法院駁回了這一論點，明確指出：關稅措施必須對宣稱的緊急狀態產生更直接的實質影響，關稅措施不能僅僅作為間接獲取談判籌碼的手段。

在另一起訴訟中，哥倫比亞特區聯邦地區法院采取的角度略有不同。該法院通過對《國際緊急經濟權力法》條文的細致分析，認為該法律并不授權總統征收關稅。

法院重點分析了“Regulation”（管制），并指出它與“Taxation”（征稅）是不同的概念：《國際緊急經濟權力法》僅允許“管制”，而沒有提及“征稅”，因此該法律不能被解讀為授權總統征收關稅。

法院也考察了國會在其他法律中授權總統征收關稅的案例，并得出結論：在所有這些案例中，國會都對總統的權力施加了明確的限制。法院還表示，如果《國際緊急經濟權力法》賦予總統極為寬泛的征收關稅權力，那么其他法律中對總統權力的限制就幾乎失去了意義。

值得注意的是，前文所述兩個初審法院給出的禁令，適用范圍和法律效力有所不同：國際貿易法院的永久禁令是全面性的，直接禁止政府征收這些關稅；而哥倫比亞特區地區法院的禁令只適用于案件中的兩位原告。

國際貿易法院的裁決受到了一些批評。批評者認為，法院不能僅僅因為原告在實體問題上占理就當然地給予禁令救濟——這顯然沒有充分考量所有必要因素，必須證明存在 “不可彌補的損害”，且符合“公共利益”。

“國際貿易法院似乎更傾向于表明自己已經對實體問題作出了裁決”。杜克大學法學院教授Timothy Meyer表示：“這類案件的復雜性在于，關稅本質上是一種稅收，納稅人可以先繳納稅款，事后再申請退還，因此，單純的經濟損失通常不構成‘不可彌補的損害’。”

各州政府則強調：自己不僅是進口商，更重要的是自己與進口商簽訂的采購合同受到影響，這種合同關系的損害超出了單純的金錢損失范疇，即便贏了官司，進口商可能可以拿到退款，但州政府不能，因為按照合同條款，州政府必須支付關稅，而且將永遠無法追回。

Timothy Meyer認為：“州政府的這一論點對于國際貿易法院來說，是一個相當有說服力的理由來認定存在‘無法彌補的傷害’。”

美最高法或在最快1年后作出最終裁決

案件下一步走向將會如何？法院能否終結關稅戰？

首先，聯邦巡回法院將決定這些關稅在上訴審理期間是否繼續生效。按照美國的司法制度，如果聯邦巡回法院最終決定不批準暫緩執行禁令，那么政府可以向最高法院申請，最高法院的單一大法官就有權批準聯邦巡回法院拒絕的暫緩執行申請。

MoloLamken 律所資深律師、美國最高法院出庭律師Caleb Hayes-Deats表示，上訴期間，政府還能繼續征收關稅，因為聯邦巡回上訴法院已經發布了行政性暫緩令。如果聯邦巡回上訴法院在上訴期間授予全面暫緩令，或者最高法院授予該暫緩令，政府就能繼續征收這些關稅。

“不過如果最終哥倫比亞特區聯邦地區法院和國際貿易法院的裁決被維持，政府在上訴過程中征收的任何款項都需要退還。” Caleb Hayes-Deats預計，案件最終將會提交給最高法院。

“除非有一種情況，案子就不會進入最高法院審理。”杜克大學法學院教授Timothy Meyer則表示：“如果哥倫比亞特區巡回上訴法院推翻下級法院的判決，認為案件應該由國際貿易法院審理，那么聯邦巡回上訴法院將成為唯一有資格就案情實質進行審理的巡回法院。”

“在其它關稅案件中，聯邦巡回上訴法院對政府的立場更為同情，而國際貿易法院通常站在原告一邊。”Timothy Meyer曾在特朗普第一任期內代理過多位“關稅案”原告，他認為：“當所有案件都集中到聯邦巡回法院審理后，聯邦巡會法院會支持政府，而最高法院最終會決定不受理此案，這種情況在特朗普第一任期內曾發生過。”

上述情況只是Timothy Meyer預估的一種可能性，而對于案件走向的最大可能性，他與 Caleb Hayes-Deats持有相同觀點：案件最終會進入最高法院并被受理。Timothy Meyer預計，最高法院內部將出現三個陣營：第一派認為總統擁有這項權力；第二派主張適用 “重大問題原則” 進行限制；第三派則是那些對 “重大問題原則” 持懷疑態度的民主黨任命的大法官，但他們可能會在本案特殊情況下選擇支持限權立場。

Caleb Hayes-Deats的判斷則更加直接，他認為最高法院最終會裁定《國際緊急經濟權力法案》并未授權總統實施如此廣泛的關稅措施。

Caleb Hayes-Deats分析，該案件把美國最高法院近年來多個判例中出現的幾種法律主題彼此對立地擺在了一起。

最高法院曾多次闡述對行政權力的極大寬容——比如有關總統豁免權的裁定，或者一些涉及聯邦雇員免職的最新判決；在外交事務上，最高法院通常也會對總統表現出極大的尊重。但另一方面，最高法院近年來也對將立法權或司法權過度授予行政部門的做法持審慎態度。

“如果將《國際緊急經濟權力法案》解讀為允許總統實施如此廣泛的加征關稅權力，那無疑構成了一次重大的權力授予。” Caleb Hayes-Deats認為，“這樣的解釋會讓不少大法官難以接受。”

在Caleb Hayes-Deats看來，國際貿易法院和哥倫比亞特區地區法院的裁決存在一個矛盾點：實際上，總統根據《國際緊急經濟權力法》所擁有的權力遠不止征收關稅這么簡單，事實上，總統可以全面禁止與某些國家公民的所有商業往來。

“美國法律通常認為更大的權力包含較小的權力，既然如此，如果總統能夠完全禁止與古巴的所有交易，為何不能允許這些交易但征收高額關稅呢？”Caleb Hayes-Deats表示，“這將成為法院必須認真權衡的一個棘手問題。”

另外，Caleb 認為“緊急狀態” 的適用性也值得深入探討：相比之下，其他授權征收關稅的法律通常設定的是更具體、更窄的適用條件，它們并不適用于國家緊急狀態，而《國際緊急經濟權力法》專門就是為應對緊急情況設立的，從立法意圖來看，國會或許本就希望在非緊急情形下設定一套嚴格限制的適用標準，而在緊急狀態下給予行政部門更大的裁量空間。

“這套雙軌制的法律設計在邏輯上并非不可理解。”Caleb 表示，問題在于，自《國際緊急經濟權力法》1977年頒布以來，美國幾乎始終處于某種“國家緊急狀態”之下，這種“永遠緊急”的現實，模糊了緊急權力與常規立法之間的界限。

Caleb 認為，盡管如此，從法律結構的第一性原理出發，這種設計的初衷具有其合理性，而美國政府的首席訴訟代表極有可能據此提出有力抗辯：《國際緊急經濟權力法》與其他關稅法案在立法意圖和適用語境上的差異，賦予總統更大的行動空間。

“特朗普關稅案”系列訴訟，讓我們可以一窺美國政治權力的制衡和博弈機制，其核心之一就是對總統行政權力的制約。

“美國制度的底層設計邏輯是限制總統的權力過大或者權力行使過于隨意，即使是以國家安全和外交關系的名義，總統也不能濫用權力，以免把‘power’變成‘force’，導致政治秩序混亂和不可預料的后果。” 己任律師事務所管理合伙人何菁認為。

那么案件的最終裁決將會在什么時間？杜克大學法學院教授Timothy Meyer認為，最終時間取決于聯邦巡回法院是否在上訴期間給予暫緩執行：

如果給予暫緩執行（特朗普政府可以在上訴期間繼續執行關稅政策），那聯邦巡回法院會在年底之前做出決定，從而使得最高法院有機會審查此案——可能是在2025-2026年最高法院任期（美國最高法院在2025年到2026年這一司法年度內的工作周期，通常每年10月初開始，到次年6月底或7月初結束）末尾，或者是2026年任期初期作出裁決。 如果不批準暫緩執行令（特朗普政府將面臨更緊迫的法律壓力），反而會促使整個進程加快，那么公眾將在一年后，也就是2025-2026年最高法院任期結束時，看到最高法院作出最終裁決。

以上是直播的部分內容，想看完整內容，可觀看《對話杜克大學法學院教授，美國法院能否終結關稅戰？| 鈦媒體獨家》直播回放。