導讀

5月24-25日，第十二屆規劃實施學術研討會暨2025年中國城市規劃學會規劃實施分會年會在沈陽成功召開。會上，沈陽市自然資源局黨組成員、副局長李瑩作題為《轉型·融合·創新·賦能——沈陽市“多規合一”改革和國土空間規劃實施探索》的主題報告。

本文字數：4460字

閱讀時間：14分鐘

李 瑩

沈陽市自然資源局黨組成員、副局長

教授級高級工程師

維護國家國防安全、糧食安全、生態安全、能源安全、產業安全，是新時代黨中央賦予東北的重要使命，也是沈陽扛牢政治擔當的重要體現。2024年10月，國務院正式批復《沈陽市國土空間總體規劃》，確定了“遼寧省省會、東北亞國際化中心城市、國家歷史文化名城、國際性綜合交通樞紐城市”的城市性質，以及“全國先進制造業基地、東北現代服務業中心、區域性科技創新高地”的核心功能定位，建設東北亞國際化中心城市是國家賦予沈陽的新使命。

沈陽市始終牢記“規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱”，深入落實黨中央、國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的決策部署，結合沈陽戰略定位、使命任務和城市特點，扎實推進沈陽市“三級三類”國土空間規劃編制實施，不斷完善“一張圖”建設，圍繞全域全要素全流程規劃管理構建規劃實施體系，著力提高城市規劃、建設、治理水平。

01

堅持統籌規劃，

沈陽市“多規合一”改革實踐

沈陽是較早探索“規土融合”的城市之一，自1987年規劃和國土就合署在一個部門，沈陽始終堅持“規土融合”的思路編制和實施兩大總體規劃。2014年，按照國家部署要求，沈陽市開展了試點城市開發邊界劃定工作，推進城市規劃區范圍內的“多規融合”。近十年，全市上下持續推動“多規合一”改革，取得了扎實成效，這里有三個標志性階段。

一是推動“五個一”的“多規合一”改革。2016年，沈陽市形成“五個一”的“多規合一”工作模式。其中，制定“一個戰略”，為城市發展做出全局性長期性決定性謀劃；繪就“一張藍圖”，落實規劃理想空間結構，統籌各類規劃傳導銜接，解決規劃打架問題；搭建“一個平臺”，按照“橫向到邊、縱向到底”的原則，實現建設項目全生命周期管理；推行“一張表單”，旨在通過流程再造，提高審批效率；創建“一套機制”，出臺《沈陽市“多規合一”條例》，填補了沈陽市“多規合一”管理的法治空白。

二是探索開展總規試點工作。2017年，沈陽市融合城市總體規劃與土地利用總體規劃，突出戰略引領和剛性管控，由注重規劃編制向注重傳導與實施轉變，為后續的國土空間規劃改革奠定了堅實的工作基礎。

三是推進“多規合一”國土空間規劃體系建設。2019年，沈陽市全面啟動國土空間總體規劃編制工作，同步編制總體城市設計和城市更新專項規劃，全方位、立體式、內涵式提升全域空間格局。

當前，沈陽市“多規合一”國土空間規劃體系基本形成，進入了全面實施階段，真正意義上實現了“統籌規劃、規劃統籌”的銜接與轉變。

02

強化規劃統籌，

在實施中把握四個關鍵點

黨的二十屆三中全會對國土空間規劃實施提出了新要求。沈陽始終堅持問題導向、目標導向和結果導向，重點把握“轉型、融合、創新、賦能”四個關鍵點，推動“多規合一”的國土空間規劃實施走向縱深。

1

轉型是方向：以“規劃轉型”助力城市、產業、社會發展與轉型

新時代的沈陽，面對特大城市從“增量擴張”向“存量煥新”、從“資源依賴”向“綠色發展”的轉型要求，從問題出發，從規劃入手，推動源頭治理“大城市病”。在實施路徑上，通過全域全要素空間功能重組走內涵式發展之路；在資源配置上，聚焦資源優勢地區和關鍵節點；在工作理念上，將“以人民為中心”貫穿規劃建設治理始終。

一是以國土空間格局優化為引領，推動城市發展與轉型。夯實國土空間安全控制線體系，確定核心約束性指標，通過嚴控增量、增存并舉等方式倒逼城市發展方式轉型。持續完善“北美南秀、東山西水、一核九點、一帶五軸”全域開發保護格局，劃定核心發展板塊，打造城市結構關鍵點、城市建設新亮點、城市經濟增長點，推動城市結構由“單中心集聚”向“多中心、網絡化、組團式”轉型。

二是以空間供給側改革為驅動，推動產業發展與轉型。落實總體規劃核心功能定位，強化與發展規劃協同，統一謀劃省級以上開發區重大生產力布局，優化頭部企業和配套企業產業園區空間布局、“一城一園三區多組團”科技創新空間布局，重點支持重大科技創新、戰略性新興產業等功能空間，建立“留白”機制，為產業發展做好空間保障和預留。

三是以“人民城市”理念為核心，推動社會發展與轉型。圍繞“舒心就業、幸福教育、健康沈陽、品質養老”，補齊“15分鐘生活圈”短板，組織編制中小學、幼兒園、養老、體育、公園等專項規劃，制定河岸、街路、重要出入口以及青年友好型街區等規劃設計導則。有序指導實施老舊小區改造、街路更新、口袋公園建設等工程項目。大力推行“人民設計師”制度，社區設計師、鄉村規劃師深入一線助力基層治理，引導群眾參與社區、鄉村共建共治共享。

2

融合是方法：以“融合之力”打通規劃實施壁壘

規劃實施是一個復雜的系統工程，通過“融合”能夠有效促進不同要素之間的協同合作與優勢互補，提高整體運行效能，從多個關鍵維度化解規劃實施所面臨的阻礙。

一是推動業務融合。著力構建沈陽市自然資源系統以調查監測、空間規劃、用途管制、開發利用、生態修復、所有者權益、確權登記、執法督查等環節為主體，以城市和鄉村為兩翼，以城市更新和全域土地綜合整治為抓手，以信息化為支撐的“一體兩翼、兩抓手一支撐”的總體工作格局。發揮國土空間規劃引領作用，強化各環節工作聯動，推進全鏈條業務深度融合。

二是推動機制融合。融合城鄉規劃委員會和土地資源管理委員會，成立國土空間規劃委員會，納入市委議事決策機制，高位推動重要規劃審查和重大問題決策，為規劃實施提供機制保障。

三是推動城鄉融合。促進城鄉設施同網、同質、同服務，重點完善公共服務、生態、基礎設施“三張網”布局建設。城市內部地區以城市更新專項規劃確定的五大行動為抓手，提升空間品質，以城帶鄉；城市周邊地區以低效地試點為契機，整合盤活低效土地資源，促進資源要素的城鄉流動；農村地區以全域土地綜合整治優化空間布局，實現空間置換，助力縣域經濟和鄉村振興。

3

創新是手段：以“創新之舉”推動規劃實施落地

在經濟發展由高速增長階段轉向高質量發展階段的背景下，創新是推動規劃從藍圖走向實景的關鍵手段。

一是在營商環境建設中，在“多規合一”改革基礎上，以“一張圖”為統一工作底圖，依托“項目管理、業務協同、審批一體化”的統一信息化工作平臺，并聯開展建設項目審批。在建設用地審批環節，將審查事項拆解為標準化業務模塊，并增設用林單元，實行用地用林一體化辦理，由“先組卷后審查”轉為“邊組卷邊審查”。

二是在城市更新行動中，出臺利用自有土地、帶保留建筑出讓土地實施城市更新等支持政策，有效破解城市更新中的堵點難題。近年來，在創新政策的支持下，我市紅梅文創園、工業博物館、奉天工場等老工業遺產通過植入文化新業態，實現了轉型升級。例如，在沈海熱電廠-東貿庫項目更新過程中，踐行“遺產保護、公益優先、政企聯動、組合出讓、綜合平衡”的創新思路，將用地內的歷史建筑活化利用為城市書房、社區活動中心、養老中心、社區醫療中心等配套功能，改造后由國資部門投資運營，成為沈陽東部區域的新地標，入選自然資源部“城市規劃和土地政策融合創新”典型案例。

三是在停緩建項目處置中，沈陽先行先試，為國家、省出臺政策提供了沈陽實踐，形成了領導包保、專班專干、一樓一案、府院聯動等一系列卓有成效的工作舉措。針對項目實際，沈陽加強規劃管控，結合城市功能提升、城區面貌改善、設施配套完善等各方面要求，對用地功能和空間布局進行優化，賦予存量土地新的經濟、環境、空間價值，以適應當前城市功能的需求。

4

賦能是支撐：以“數字賦能”提升全生命周期空間治理能力

通過整合多源數據，形成全面精準的數據基礎，讓規劃更貼合實際，更加精準高效推進規劃落地。

一是構建數字化全過程管理體系。夯實“一張圖”數據基礎，形成五大類1000余圖層的空間數據資源池，對內支撐自然資源全鏈條管理工作，對外共享服務全市30余個部門。探索推行“一碼管地”，串聯空間規劃、土地供應、規劃許可、不動產登記等工作環節，融合實現一碼協作，并通過電子證照、業務數據、附件資料等“碼”上關聯，實現審批服務“零材料”辦理。

二是深化“一張圖”數據應用場景。深入推進CSPON（國土空間規劃實施監測網絡）試點，圍繞耕地保護紅線監測監管、城市內部低效利用空間監測評估、歷史文化遺產保護利用監測等領域，構建多維度動態監測模型，形成可復制的“監測-診斷-治理”技術路徑。搭建全市智慧招商場景，發揮規劃路標作用，將項目選址所需的各類規劃數據、地塊信息、配套設施建設等關鍵要素進行全面數字化集成，精確引導項目按產業發展方向及國土空間規劃落位。

03

健全國土空間規劃實施體系，

讓規劃活起來

為抓好總體規劃實施落地，沈陽圍繞“編制-管理-監督”3條主線，構建國土空間規劃實施體系，真正讓規劃活起來、把資源管起來、讓大家用起來。

1

以市級總規為“壓艙石”，加強總體規劃-專項規劃、詳細規劃傳導銜接

一是部門協同，建立“總體規劃-行動綱要-實施方案”的傳導路徑。堅持全市“一盤棋”，分解落實總體規劃各項要求。比如，市發改委牽頭組織編制《東北亞國際化中心城市行動綱要》，分解“一樞紐四中心”城市功能，細化22項行動計劃，細化形成《東北亞國際化中心城市實施方案》，統籌全市各部門，策劃生成一批重大項目包，推動項目實施。開展生態修復和防沙治沙專項規劃，提出沙荒耕地分類、分流處置系統方案；開展城鄉接合部專項規劃，對城市周邊低效用地再開發作出部署安排；開展“平急兩用”公共基礎設施空間布局規劃和韌性城市專項規劃，不斷提升城鄉安全韌性治理水平。

二是市區聯動，貫通“目標定位-空間格局-關鍵節點”的傳導路徑。落實總體規劃功能定位和重大生產力布局，優化“一主三副、一河兩岸”的城市空間結構，通過市區聯動，推進全市核心發展板塊關鍵節點建設。運營招商前置，每個核心發展板塊在“1”個城市設計引領下，編制控詳、交通、市政“3”個規劃，并策劃形成項目庫、三年行動計劃“2”個清單，將規劃清單化、項目化、工程化，實現規劃從意向圖到實景圖轉化。

2

以“一張圖”為“金鑰匙”，不斷優化規劃實施的管理環節

圍繞我市自然資源系統“一體兩翼、兩抓手一支撐”的工作格局，通過“一張圖”貫通規劃管理各個環節，在四個管理層面發揮規劃作用，保障落地實施。一是將“多規合一”業務協同系統、政務審批系統、儲備交易系統等納入“一張圖”系統，作為法定許可依據，在用途管制、開發利用、行政審批環節中發揮“促進項目落地”的作用。二是將“一張圖”作為國土空間格局優化的頂層設計依據，在耕地保護、生態修復、林業建設和城市更新等環節發揮全域空間治理作用。三是利用“一張圖”工具箱，與調查監測、權益、確權登記等環節發生相互作用，提高規劃可操作性，實現資源資產價值。四是將“一張圖”作為執法督察的依據，解決歷史問題。這些與規劃實施相關聯的管理環節，就是我們重點提升和優化的主攻方向。

3

以地方立法為“牛鼻子”，不斷完善規劃實施的監督反饋機制

一是建立監督機制。借助CSPON試點建設，強化規劃實施監督預警，在“一張圖”基礎上完善實施監測網絡體系，對重要控制線、重點區域、重點領域、重大工程以及規劃明確的其他管控引導要求的落實情況，開展常態化監測、評估、監督，及時預警、糾正、處置苗頭性問題和違法違規行為。

二是加強規劃實施動態調整機制。聚焦年度規劃實施中的關鍵變量和核心任務，總結當年規劃實施中存在的問題和難點，以體檢評估研判結果作為支撐優化規劃實施和適時調整的重要依據。

三是法規政策和技術標準方面，著力推動“沈陽市國土空間規劃條例”立法工作，制定市縣級規劃編制技術要點、鄉鎮及村莊規劃導則等若干技術標準，做好地方實踐與細則制定。

供稿單位：中國城市規劃學會規劃實施分會

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