聚焦國家級經開區改革創新

編者按作為我國高水平對外開放的重要平臺，國家級經開區從1984年首批14家起步，發展至今已覆蓋全國31個省(區、市)，數量超過230家，經濟總量持續攀升，開放活力競相迸發。站在新的歷史方位，經開區正面臨“二次創業”的關鍵抉擇：如何通過制度創新重塑核心競爭力?如何與自由貿易試驗區形成差異化協同發展格局?如何以市場化改革激發內生增長動力?這些問題不僅關乎中國對外開放的成色，更決定著經開區能否在新時代續寫改革傳奇。本期中時深度聚焦蘇州、廣州、天津等經開區一線，解碼這場以“制度破界”推動“產業重構”的改革實踐，探尋中國經濟高質量發展的微觀路徑。

■中國經濟時報記者 王小霞

在中國改革開放進程中，國家級經濟技術開發區(以下簡稱“經開區”)始終扮演著特殊而重要的角色。從1984年我國在沿海城市設立首批14家國家級經開區到現在，這些特殊經濟區域見證了中國經濟從“引進來”到“走出去”、從低端制造到高端智造的跨越式發展。如今，面對全球經濟格局深度調整和國內經濟轉型升級的雙重挑戰，經開區正站在新的歷史節點上。

近日，國務院常務會議審議通過的《深化國家級經濟技術開發區改革創新以高水平開放引領高質量發展工作方案》(以下簡稱《工作方案》)釋放出明確信號：經開區的發展邏輯已發生根本性轉變。《工作方案》將“因地制宜發展新質生產力”置于“提升開放型經濟水平”之前，這一調整絕非簡單的順序變化，而是標志著經開區發展已進入“雙輪驅動”新階段。在這一背景下，經開區如何通過制度創新重塑競爭力?如何與自由貿易試驗區形成差異化協同?如何通過市場化改革激發內生動力?這些問題不僅關乎我國對外開放的質量和水平，也決定著經開區能否在新時代繼續擔當改革先鋒的角色。

制度重構

孕育新質生產力“成長沃土”

在中國經濟轉型升級的關鍵時期，經開區正迎來新的使命。

商務部國際貿易經濟合作研究院學術委員會副主任、區域經濟研究中心主任張建平在接受中國經濟時報記者采訪時表示，經開區作為改革開放的重要平臺和窗口，吸引了眾多國內外實體企業，尤其是先進制造和部分高技術企業在此集群發展，形成了完整的產業鏈配套，具備較強的國際國內市場競爭優勢。但在新形勢下，經開區如何塑造新的比較優勢，成為了亟待解決的重要課題。

張建平強調，當前，經開區急需加大制度型開放力度，通過培育新業態、新模式、新動能，加快發展新質生產力。這就要求經開區在管理體制機制和營商環境上實現重大突破，以適應新生產力的成長需要。

而在塑造比較優勢的同時，中央和地方要對經開區重新賦能。

上海市國際貿易學會會長、上海對外經貿大學教授黃建忠在接受中國經濟時報記者采訪時表示，在當前發展階段，需要對經開區重新賦能，通過差異化、分層次的授權機制實現精準賦能，既能避免經開區與自貿試驗區陷入同質化競爭，又能反向推動自貿試驗區同步實現升級與創新。

黃建忠指出，從中央層面看，需明確自貿試驗區、經開區任務授權的差異與創新方向，將自貿試驗區制度創新與經開區的結構升級統籌納入新質生產力培育和全國統一大市場建設，以釋放更多的內外貿一體化發展、內外資融合成長新動能。

“從《工作方案》來看，首先，強調因地制宜發展新質生產力，其次，要求提升開放型經濟水平，這表明經開區發展已從‘以開放促增長’轉向‘新質生產力與開放型經濟雙輪驅動’發展階段。”賽迪顧問園區經濟研究中心主任孫曉利在接受中國經濟時報記者采訪時表示，下一步，經開區改革的重點是建立有利于發展新質生產力的體制機制。

專家指出，圍繞“新質生產力”展開的制度創新，一方面，要建立更市場化的產業準入機制，減少行政干預，讓企業成為創新主體;另一方面，要優化政策供給，例如設立專項產業基金、提供研發稅收優惠、建立技術轉化平臺等，以支持新興產業成長。此外，經開區還應探索“負面清單+事中事后監管”模式，減少前置審批，強化過程監管，讓企業輕裝上陣。

“從我們此前調研過的經開區來看，當前一些經開區的生態建設存在明顯短板。多數園區尚未建立完善的企業服務生態體系，難以滿足企業發展需求，不少經開區仍停留在依靠土地、廠房和政策優惠的粗放式發展階段，缺乏系統性的生態建設思維。”孫曉利指出，生態建設的關鍵在于通過機制設計引導市場資源配置，一方面，要促進資本向創新企業流動，推動人力資源機構、高校科研院所與企業深度合作;另一方面，要推動園區內大中小企業協同發展。這種機制設計不是簡單的資金補貼，而是通過政策引導，激發市場主體間的自主合作。

值得注意的是，經開區的改革創新也要因地制宜，不同地區的經開區不能照搬同一套模式。例如，東部沿海地區的經開區可能更側重于高端制造和數字經濟，而中西部地區的經開區則可能要更關注資源稟賦和傳統產業升級。因此，制度創新必須結合本地產業基礎，避免“一刀切”。

深化市場化改革

從“政府主導”到“市場驅動”

國家級經開區的發展歷程，本質上是政府主導下的產業集聚過程。從早期的土地優惠、稅收減免，到后來的“一站式”政務服務，政府的強力推動曾是經開區成功的關鍵。然而，隨著中國經濟進入新階段，這種模式開始面臨諸多瓶頸。

據了解，國家級經開區主要存在兩種管理模式。一類是“政區合一”模式，通過行政區與經開區管理機構的合并，雖能獲得完整行政權限，但社會事務(如民生保障、生態環保等)比重過大，影響管理效能。另一類是純管委會模式，專注于經濟職能，雖提升了資源配置效率，但在園區員工子女教育、醫療服務等需求上缺乏行政權限，制約了營商環境的優化。

“市場化改革是未來經開區發展的重要方向。”接受中國經濟時報記者采訪的專家表示，具體而言，經開區需要從“政府主導”轉向“市場驅動”，讓企業、社會資本和專業機構在園區發展中發揮更大作用。

“在市場經濟中，產業發展與要素配置本應由市場發揮更多、更有效的主導作用。”黃建忠指出，當前，無論是“政區合一”還是管委會模式的經開區，均面臨市場化運營能力不足的問題，主要表現為行政賦權不充分、改革容錯機制缺失，形成“權限不足”與“責任超載”的制度性矛盾。這一問題在全國自貿試驗區、經開區普遍存在，例如，虹橋中央商務區因橫跨多個行政區，也出現了管理權責不清、部門協同不暢的“兩張皮”現象，行政壁壘嚴重制約園區發展。

孫曉利表示，隨著經開區進入轉型升級階段，必須推動去行政化改革，引入更多市場主體參與全生命周期運營。其中，蘇州工業園的實踐具有示范意義——通過設立專業化服務平臺，整合檢驗檢測、技術撮合等第三方服務，既堅持政府引導又發揮市場效率。這種“事業單位+市場化運營”的混合模式，比完全依賴政府或完全市場化更符合當前我國經開區發展的需求。

“總體來看，經開區改革需把握三個原則：與自貿試驗區形成制度創新的梯度分工;根據發展階段動態調整權限配置;逐步將服務供給主導權轉向市場化主體。”孫曉利表示。

“雙區聯動”

避免同質化，構建產業協同生態

在中國的高水平開放格局中，自貿試驗區和經開區是兩大核心平臺。自貿試驗區側重于制度型開放，承擔著探索負面清單管理、跨境數據流動、金融開放等前沿改革的任務;而經開區則更注重產業集聚和經濟增長。然而，當前兩者的功能定位存在一定程度的重疊，尤其是在戰略性新興產業布局上，容易出現“同質化競爭”。

黃建忠指出，根據黨的二十屆三中全會和中央經濟工作會議要求，要推動自貿試驗區提質增效和擴大任務授權，核心任務之一是因地制宜地發展新質生產力，實施差異化的發展，避免“內卷式”競爭。

“在此背景下，自貿試驗區和經開區在推動內外貿一體化、服務全國統一大市場建設中的聯動，將成為重要抓手。”黃建忠告訴中國經濟時報記者，自貿試驗區擴大任務授權意味著可復制、可推廣的試驗階段接近尾聲，下一步的重點是在中央的統一指導下，各自貿試驗區結合自身區位、資源稟賦和比較優勢，推進“大膽闖、大膽試、自主改”的差異化試驗與創新。從開放維度看，經開區傳統依賴優惠政策招商引資、穩外資穩外貿的工作方式已成過去式。隨著新質生產力發展趨勢與競爭態勢日益顯著，自貿試驗區和經開區現有的體量與政策已顯不足，通過“雙區聯動”激發地方主動性，構建協同發力、穩外貿穩外資的新工作機制，成為了政策創新的重要思路。

張建平指出，“雙區聯動”要求經開區帶頭加快落實自貿試驗區的好經驗、好做法，以形成創新與開放相互促進、協同發展的新格局。“經開區具備良好的企業、人才和資本集聚條件，能夠充分利用自貿試驗區平臺，加快開拓國內國際兩個市場。”在張建平看來，在踐行國家雙循環戰略中，“雙區聯動”具有重要的作用和價值。

“自貿試驗區與經開區的產業聯動是關鍵命題。”黃建忠指出，從穩外貿穩外資與促進產業結構轉型升級的視角來看，一方面，自貿試驗區產業結構整體上優于經開區，經開區因起步早、歷時久，早期發展形態上以加工工業為主，現已面臨轉型升級的緊迫需要，需借助自貿試驗區在新質生產力培育和高科技項目落地上的后發優勢，通過“雙區聯動”實現整體產業結構提升;另一方面，外資正加速向服務業和專精特新中小型制造業轉型。

“在一定意義上，可通過自貿試驗區與經開區的‘雙區聯動’為國內產業結構升級換代賦能，為我國裝備制造業與加工工業的鏈接發展架設一道穩固的橋梁。”黃建忠強調。

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