IPP評論是國家高端智庫華南理工大學公共政策研究院（IPP）官方微信平臺。

導語：

據統計，2024年穩定幣的總轉賬量已達到27.6萬億美元，超過了Visa和Mastercard的總交易量。眼下， “穩定幣”正成為越來越多主權國家和跨國公司的關注焦點。

近期，多個國家和地區密集出臺或優化了針對穩定幣的監管框架。5月21日，中國香港《穩定幣條例草案》獲通過；5月28日，英國金融行為監管局（FCA）發布了關于穩定幣發行以及加密資產托管的監管提案；6月17日，美國參議院通過了旨在為美元支持的穩定幣建立聯邦監管框架的《GENIUS法案》；韓國、澳大利亞等國也在躍躍欲試。與此同時，中美兩國的多家行業巨頭也開始推動發行穩定幣：京東公開表示計劃發行穩定幣以提升跨境支付能力；螞蟻集團旗下兩家子公司正在香港和新加坡申請穩定幣牌照；沃爾瑪、亞馬遜等行業巨頭也在考慮發行自己的穩定幣。

為何近期全球互聯網大廠紛紛計劃發行穩定幣？美國的《GENIUS法案》計劃發行的穩定幣，是否真的能為美債提供支撐？美國和香港的穩定幣法案有哪些不同，分別體現出怎樣的發展思路？中國應如何看待穩定幣？

IPP近日采訪了海南師范大學外國語學院副研究員廖凱，邀請他圍繞全球近期穩定幣熱潮背后的深層次動因、美中各自如何利用穩定幣進行戰略布局以及中國在穩定幣監管與管理方面等方面的話題展開解讀，為我們更好理解全球數字貨幣競爭局勢厘清迷霧。

IPP

6月12日，市場傳出消息，螞蟻集團旗下的螞蟻國際與螞蟻數科均計劃在中國香港申請穩定幣牌照。此前，中國互聯網巨頭的京東也稱，將在中國香港發行與港元1∶1掛鉤的穩定幣。與此同時，美國的沃爾瑪、亞馬遜等跨國企業也開始探索在美國發行自有穩定幣的可能性。為何近期全球互聯網大廠紛紛釋放發行穩定幣的信號？發行穩定幣對企業有何好處？

廖凱：關于近期電商等非傳統金融機構發行自己的穩定幣，中美企業有不同的目的。

美國多家大型企業推動發行自有穩定幣，其主要原因在于希望降低支付成本與交易手續費，擺脫對傳統信用卡網絡的高度依賴。

《2025年美國穩定幣引導與創新法案》(Genius Act) 是美國目前正在審議的一項聯邦法案，旨在為錨定美元的穩定幣建立統一的監管制度與合規框架。該法案已在參議院獲得通過，并已移交至眾議院審議。其出臺受到多重因素推動：

第一，USDT和USDC等穩定幣已大量持有美國國債，成為金融市場流動性的重要渠道，引發財政部和國會對潛在系統性風險的高度關注；

第二，2022年Terra崩盤事件暴露了非合規穩定幣可能引發劇烈市場動蕩，促使監管方亟需介入；

2022年5月，Terra (LUNA) 加密幣突然崩盤，殃及許多其他數字幣。圖源：路透社

第三，為鞏固美元在全球數字資產體系中的主導地位，美國希望確立本土合規穩定幣的國際標準；

第四，包括沃爾瑪、亞馬遜在內的企業亦希望通過穩定幣繞開傳統信用卡系統中高額交易費用，對立法進程形成現實推動力。

值得注意的是，《Genius Act》的推進為穩定幣提供了明確的合規路徑，這一變化也反過來激發了沃爾瑪、亞馬遜，以及在線旅游巨頭Expedia等大型企業對發行自有穩定幣的探索。可以說，這些企業既是法案形成過程中的現實推動力量，也是在監管框架初步建立后率先響應的市場主體。他們推出穩定幣的核心動因在于規避Visa和Mastercard等信用卡網絡所施加的高昂交易手續費，后者每年向大型零售商收取的手續費高達數十億美元。

Visa和Mastercard等主要支付網絡正在將區塊鏈技術納入其運營中。圖源：Wikimedia Commons

事實上，早在去年，Visa和Mastercard就曾在參議院司法委員會的聽證會上被質疑壟斷地位和超額利潤，兩家公司承認其利潤率超過50%，并控制了美國約80%的信用卡市場。因此，當沃爾瑪和亞馬遜可能發行穩定幣的消息曝光后，Visa和Mastercard的股價分別下跌5%和4%，反映出市場對穩定幣可能繞過傳統支付中介的預期。這一趨勢表明，企業推動穩定幣不僅是合規后的創新選擇，更是對現有支付壟斷格局的正面挑戰，意在建立成本更低、控制力更強的自主支付生態。

中國企業如京東和螞蟻在香港發行穩定幣，其初衷與美國商戶因“刷卡費高”而發行穩定幣以規避信用卡網絡的動機不同。他們的動機可以分為企業自身利益以及承擔國家的政策導向任務兩方面:

從企業自身出發，京東科技與螞蟻國際發行穩定幣主要是出于服務跨境電商、構建全球支付網絡、推動商業國際化布局的戰略需求。通過穩定幣，這些平臺希望降低外匯結算成本、提升資金清算效率，并在離岸市場建立自主的數字支付與結算通道，從而掌握更多國際資金流和用戶數據。這不僅有助于提升自身在全球數字交易中的競爭力，也為其電商、金融、物流等海外業務拓展提供金融基礎設施支撐。

螞蟻數科已經啟動申請香港穩定幣牌照，目前已跟監管進行過多輪溝通。圖源：路透社

除了商業動機外，這些平臺也可能承擔一定的政策導向任務。一方面，在數字人民幣國際化受阻、美元穩定幣主導全球市場的背景下，京東與螞蟻等企業也可能成為技術與場景試驗平臺，承擔起參與在香港甚至其他地區構建“制造業出口+離岸穩定幣結算+人民幣或港元錨定”新路徑的角色。隨著數字人民幣跨境機制逐步打通，這一模式也有望為數字人民幣的海外拓展提供現實跳板。

另一方面，它們可協助治理USDT等美元穩定幣在灰色市場中的泛濫使用，幫助政府通過“陽光化渠道”逐步替代地下美元網絡。近年來，義烏等地外貿商戶使用USDT進行“無票出口”和地下換匯，繞開官方結算體系，對資本賬戶管控與外匯監管構成直接挑戰。通過推動合規美元穩定幣在香港落地，既為真實貿易提供合法結算工具，也增強了對跨境資金流動的可視性與反洗錢能力。

IPP

5月19日，美國參議院通過《GENIUS 法案》，規定聯邦或州批準的機構可發行穩定幣。美國已經擁有全球儲備貨幣地位的美元，為何仍要發行穩定幣？穩定幣是否真的能夠支撐美元和美債？

廖凱：首先，無論是剛才提到的沃爾瑪等擬發行的穩定幣，還是已在全球廣泛流通的USDT等，都不是由美國政府發行，而是私營企業主導的市場行為。

其次，我們年初時也討論過美國政府對穩定幣的態度。實際上，現在的情況與20世紀60年代初肯尼迪政府面對“歐洲美元”時的反應高度相似——從最初的排斥與擔憂，到逐步發現其與美國國債、清算體系及全球流動性之間的密切關聯，最終不得不接受并開始加以引導和利用。正因如此，我將穩定幣視為“歐洲美元2.0”，它們不僅延續了離岸美元體系的邏輯，也將在數字時代重新塑造美元的全球擴張路徑。

總的來說，穩定幣的發展對美國政府具有雙重戰略意義：一方面，它在全球范圍內，尤其是在傳統美元體系難以滲透的“全球南方”地區，推動了美元的數字化擴張。另一方面，它通過對美國國債的持續購買與資本回流，成為財政融資的重要補充機制。

穩定幣正在對美國金融體系產生實質性影響，特別是在國債市場中的角色日益突出。以USDT為例，其2024年市值約為1550億美元，年利潤達到130億美元，持有的美國國債超過1200億美元，已超過德國。USDC的發行方Circle也將大量儲備投入短期美債，并于2025年成功上市，受到資本市場追捧。

Tether的USDT價值超過1550億美元，近十年來幾乎壟斷了穩定幣市場。圖源：路透社

研究指出，Tether的債券購買甚至使美國短期國債收益率下降了14–16個基點，為財政部每年節省約150億美元利息支出。穩定幣正在成為美國債務融資體系中的“隱形回流”渠道。正如60年代初肯尼迪政府最終接受歐洲美元市場時的邏輯——與其讓各國政府集中持有美元，不如讓其分散于私人機構和市場中，以避免集中兌換黃金所帶來的系統性風險。如今的美國政府也更傾向于讓穩定幣由市場機制廣泛分布，分散持有大量美債，而不是集中在如中國這樣的國家主權賬戶中，因為后者可能在地緣政治中將美債作為談判籌碼或金融武器。

與此同時，穩定幣在“全球南方”也展現出強大滲透力，顯著擴大了美元在全球的使用范圍。2024年，阿根廷穩定幣交易占當地加密交易總額的61.8%，巴西達59.8%，遠高于全球平均水平；拉美整體穩定幣匯款增長率接近40%。在非洲、東南亞等地，USDT和USDC被廣泛用于跨境匯款、抗通脹和日常支付，有效填補了美國傳統金融體系難以觸及的區域空白，成為美元在這些市場的“數字代理”。

IPP

5月21日，香港正式通過《穩定幣條例草案》成為亞太地區首個全面監管穩定幣的法規，在穩定幣監管方面走在全球前列。香港快速通過穩定幣監管法規，是出于什么動機？是否存在中美爭奪貨幣主導權的考量？香港對穩定幣的開放態度，是否會沖擊現有的貨幣和金融體系？

廖凱：我認為香港《穩定幣條例》通過的背后，是香港自身利益與國家戰略的雙重考量。

第一，從香港自身利益出發：構建未來數字金融基礎設施。

香港推動《穩定幣條例》，旨在為即將到來的資產上鏈與市場數字化建立穩定、高效、可監管的清算機制。金管局判斷，未來五年內，股票、債券、供應鏈金融等傳統資產將陸續以鏈上形式呈現，穩定幣將成為這些交易場景中的關鍵結算工具，區別于其他波動性較大的數字資產，其本質是錨定法幣、具備穩定支付能力的數字貨幣。

通過穩定幣作為“數字結算層”，香港不僅能重構金融清算架構、提升普惠性，還能更好應對地緣政治背景下的供應鏈重組。此舉有助于香港進一步鞏固其國際金融中心地位。2025年以來，香港市場吸引力顯著提升，涌入資金來自中東主權基金、東南亞企業、中國內地上市公司以及美國避險資本。

例如，已有多家新加坡與泰國企業赴港上市，40多家內地公司申請在港增發，港交所IPO排隊企業超過160家。這進一步凸顯了香港需要適配數字化時代的新型金融清算機制。

香港特區在5月率先開啟穩定幣立法進程，相關法案條例將于8月1日正式生效。圖源：新華社

第二，服務國家戰略：中國在中美競爭下的數字貨幣布局

香港的角色也服務于更大范圍的國家利益與中美貨幣競爭格局。內地在全面禁止加密貨幣交易后，香港被賦予“數字金融橋頭堡”的角色。在內地全面禁止加密貨幣交易一年之后，香港于2022年首次提出建設國際數字資產中心的目標。在內地保持嚴格監管的同時，為香港預留一個政策“窗口”與制度“緩沖區”，實現數字金融“可進可退、可控試驗”的布局。例如，近期北京市公安局就通過北京產權交易所，借助香港持牌交易平臺合規出售查獲加密貨幣，為數字資產處置提供了現實范例，表明香港確實扮演著“合法化中介”的制度功能。

更重要的是，香港的穩定幣機制為中國繞開美元主導體系提供了新路徑。通過穩定幣，中國可在“一帶一路”沿線國家建立去SWIFT化、低成本的支付網絡。相對于數字人民幣，它無需等待繁瑣的國際監管協調。香港財政局長許正宇近日也明確表示，穩定幣有望解決“一帶一路”沿線國家的跨境支付瓶頸。

關于香港發展穩定幣是否會對現有貨幣和金融體系造成沖擊和挑戰，我認為仍需結合未來香港本地法律機制的具體執行細節再作觀察。但從全球貨幣體系演變和美國穩定幣發展的經驗來看，香港可能需要處理以下三組關系——港幣與美元的綁定關系、港幣與美元穩定幣的功能重疊關系以及港幣與內地資本監管之間的互動關系：

一是聯系匯率結構下的穩定幣沖擊：港幣因錨定美元，在機制上與美元穩定幣高度相似。穩定幣監管的引入，實質上是將美元流動性以鏈上形式納入香港體系，帶來系統性耦合與監管挑戰。若穩定幣在港廣泛流通，美元的影響力將進一步增強，香港的角色將更像“美元流動性延伸地”。盡管金管局可通過強方買入維持匯率在7.75–7.85區間，但鏈上資金具備7×24小時高頻流動特征，加上近期HIBOR隔夜與一個月利率跌至多年低點，顯示出本地流動性寬松趨勢，未來金管局在資本流向調節與聯系匯率維穩方面將面臨更大操作壓力。

二是影子美元與合規邊界的挑戰：即便設定100%儲備、鏈上可驗證等標準，境外美元穩定幣仍可能通過非持牌路徑流入香港，形成繞過銀行體系的“影子美元”渠道。這將削弱KYC（“know your customer”，金融機構確認客戶身份程序，編者注）與反洗錢機制，同時帶來監管灰區與國際標準不一致的問題。監管若過嚴，恐損害金融自由形象。若過松，又可能引發洗錢與資本外逃風險。金管局需在“防風險”與“保吸引力”之間精準拿捏監管尺度。

三是南向資金與中港監管的敏感平衡：穩定幣的跨境特性正在影響南向資金的監控機制。香港既是內地資金出海的通道，也是國際資本入境的試驗場，資金來源復雜，涵蓋合法貿易與規避資本管制的灰色路徑。監管若過嚴，可能誤傷正常資金并引發政治爭議；若過寬，又難以符合集中的資本管制與反腐要求。香港需構建透明、技術化、分層識別的監管體系，在回應中央要求與國際市場期待之間把握制度平衡。須警惕，USDT得以壯大，正因其最初游走于監管灰區，而Facebook的Libra一開始試圖合法化，卻遭封殺。

IPP

中國目前對穩定幣持何種態度？政策取向如何？

廖凱：中國對加密貨幣的態度經歷了從積極參與到全面打壓的轉變。自2011年BTC China成立起，中國迅速成為全球加密貨幣的重要參與者。然而，出于對資本外流、金融風險和貨幣主權的擔憂，監管自2013年起逐步收緊：2013年禁止金融機構涉足比特幣交易，2017年全面取締ICO（Initial Coin Offering，首次代幣發行，編者注），2021年徹底禁止加密貨幣交易與挖礦活動。

但近兩年，政策操作層面開始被迫調整。這一轉變主要出于兩方面壓力：

首先，美元穩定幣（如USDC、USDT）在全球南方市場的廣泛滲透，直接沖擊了中國通過“一帶一路”倡議推動人民幣國際化、擺脫美元主導結算體系的戰略。

中國原計劃通過數字人民幣主導全球南方國家的數字支付架構，構建不依賴于美元的新秩序。然而，由企業主導、鏈上運行的美元穩定幣卻迅速成為“事實上的國際支付工具”，并在居民支付、儲值、跨境結算等場景中獲得優先地位。這種“民營穩定幣壓過國家數字貨幣”的局面，顯然影響了中國方面的戰略。

其次，加密貨幣對中國現有的外匯與資本管制體系構成實質性沖擊。美元穩定幣與比特幣正成為地下資本流動、非法結算與避險保值的新工具，嚴重削弱中國的貨幣主權與跨境資金管理能力。這種挑戰體現在以下方面：

1、地下錢莊與場外交易活躍，反映資本避險與外流壓力。盡管中國禁止加密交易，但地下交易并未減少，反而愈發活躍。2024年中國本土OTC（Over-the-Counter，場外交易市場，編者注）場外平臺的加密交易額已超過200億美元，主要用于繞過個人換匯額度。

2024年5月，四川警方破獲一起涉案金額達138億元人民幣的地下錢莊案，橫跨全國26個省份，嫌疑人通過USDT非法兌換外幣、走私商品并協助資金外流。2025年3月，USDT兌人民幣的場外匯率一度高達9.03，較人民銀行當日中間價溢價12%，創兩年來新高。同時，中國用戶當周向幣安平臺鏈上充值超過50億枚USDT，同比暴增300%，顯示出強烈的民間避險需求與資產外逃動向。

2、出口行業灰色結算趨勢加劇，挑戰外匯監管機制。作為出口導向型經濟體，中國部分跨境電商與外貿企業已開始采用穩定幣進行“灰色結算”，以避開官方結匯制度。

在義烏等外貿活躍地區，一些商家通過收取USDT降低成本、提高收款效率，并將部分資金留在境外。這種非正式結算方式不僅無法被官方統計與監管，也為資本外流、逃稅與外匯政策規避提供便利，構成對外匯管制系統性的沖擊。

盡管美元穩定幣確實對中國的金融主權、數字人民幣推廣與資本管控構成了現實挑戰，但中央依然堅持三項核心立場：數字人民幣是唯一合法的國家數字貨幣；境內禁止穩定幣流通；繼續實施嚴格的資本賬戶監管政策。

6月18日，中國人民銀行行長潘功勝在2025陸家嘴論壇上宣布將在上海實施的八項政策舉措，其中包括設立數字人民幣國際運營中心。圖源：新華社

不過，在堅守核心底線的同時，中國正在有序推動“在岸+離岸”雙軌戰略。
6月18日陸家嘴論壇發布的八項金融開放措施，重申“數字人民幣國際化”作為國家戰略目標。上海作為在岸金融中心，依托政策引導與政府主導，通過制度設計與跨境機制安排，持續推進數字人民幣在貿易結算與跨境支付中的試點應用，建設一個可控、合規、以主權數字貨幣為核心的國家級金融基礎設施。

與此同時，香港作為民間引領的穩定幣與離岸人民幣實驗區的雙軌格局，在全球數字貨幣競爭中爭取主動，與美元穩定幣體系展開制度層面的競爭。具體表現為以下幾項趨勢：

一是香港作為穩定幣橋頭堡與監管試驗區，已啟動“監管沙盒”機制，并發出首批數字資產牌照，探索港元錨定穩定幣項目，并研究人民幣穩定幣的可行路徑。財政司司長許正宇曾指出，香港的穩定幣有望解決“一帶一路”沿線本幣不穩國家的支付瓶頸，意在對標USDT等美元穩定幣，打造具有中國特色的穩定幣支付替代方案。

二是借香港“容忍”美元穩定幣流通，維系其國際金融中心地位。大陸雖禁止穩定幣在境內流通，但對美元穩定幣在港的流通采取“戰術性容忍”態度，類似上世紀60年代英國對歐洲美元的策略：在不破壞主權貨幣制度的前提下，利用離岸市場維持全球金融地位。例如，北京市公安局曾通過北京產權交易所與香港持牌平臺合作，將執法中查獲的加密資產合規變現為法幣，繞過大陸禁令，實現跨境處置。

三是中國企業推動穩定幣的全球合規布局。螞蟻國際正計劃申請盧森堡穩定幣牌照，并與其在香港與新加坡的部署相呼應，顯示中國科技企業正以多地牌照與合規路徑，拓展其穩定幣網絡的全球覆蓋。此外，倫敦數字銀行BVNK已與中國支付平臺連連合作，推動穩定幣在全球百余國家商戶間的支付試點。倫敦作為全球最大離岸人民幣清算中心，未來或將成為人民幣穩定幣與國際支付網絡的關鍵接口。

這一系列安排不僅是中國官方在制度層面與美元穩定幣展開競爭的戰略回應，也體現出中國希望通過制度設計、民間引領與全球協同，避免再次在數字貨幣領域落于人后，在數字金融變革中占據主動。

IPP

5、面對穩定幣的快速發展，您認為未來中國應如何對穩定幣進行管理？

廖凱：作為主要研究中美戰略競爭的國際政治經濟學學者，我更希望從歷史視野、戰略邏輯和制度演化這幾個方面，分享一些可能看起來“大而空”的觀察和看法：

一、制度演化的多變量博弈：歷史中的開放與妥協

在今年1月的中，我們曾討論我在專著中論述過的關于20世紀五六十年代“歐洲美元”的崛起的歷程。這一現象并非單一政策所致，而是大國博弈、國內利益集團討價還價、決策者優先級與意識形態取向，以及科技進步等多重變量相互交織的結果——英國在無力維系英鎊主導權時，退而求其次，優先保住倫敦金融中心地位而“放行”美元。美國雖起初反對歐洲美元，卻最終選擇利用它反向強化美元霸權。歷史表明，開放的心態與清晰的戰略優先級，比“一味封堵”更能在變局中贏得主動。

廖凱博士著作《全球治理視角下的離岸金融體系》

二、跳出“對稱競爭”的陷阱，以“非對稱戰略”回應挑戰。

我認為，“卡脖子”這一思維框架，容易讓我們陷入“對稱性競爭”的誤區——別人發展什么，我們就拼命追什么，比數量、比價格——結果永遠慢半拍。事實上，美國并未正面阻擊中國的“黃金儲備+數字人民幣”戰略，而是敏銳捕捉到區塊鏈等前沿技術帶來的制度縫隙，選擇從“比特幣+穩定幣入手”，用“合規+創新”的方式重構美元霸權的新路徑。

這種“技術—制度組合拳”極具“非對稱性”，也可能在未來的人工智能、全球金融基礎設施乃至Golden Dome（美國新一代導彈防御體系）等領域反復出現。如果我們繼續以對等邏輯回應挑戰，而非發揮自身制度靈活性、場景優勢或發現對方短板，那么我們注定始終處于被動追趕的位置。

三、思維轉型比技術跟進更關鍵：從“改革受阻”到“借勢突破”

當前全球科技飛躍發展，真正的問題不是“技術有沒有”，而是“我們是否具備足夠的思維彈性與制度張力去承接”。

美國的案例值得深思：Palantir（美國一家軟件與服務公司，以在大數據分析領域的技術聞名，主要為政府機構和金融機構提供解決方案與服務。編者注）并非僅靠技術制勝，而是在思想層面突破原有官僚體系，以AI與數據能力撬動了國防采購、醫療治理等多個長期受制于既得利益的制度領域。

圖源：路透社

這也是美國當前的長處：不僅能發展科技，更能用它來打破本國原有的體制障礙。而我們若只是關注外部威脅本身，而忽視國內改革的關鍵阻力，那么無論在穩定幣、貨幣制度，還是未來更廣泛的科技—制度競賽中，都可能錯失良機。

必須正視一個現實：只有將外部壓力轉化為內部改革動力，才能真正建立自主的競爭優勢與持續的制度生命力。

受訪人

廖凱，現任海南師范大學外國語學院副研究員。他于2018年獲得新南威爾士大學國際政治博士學位，擁有瑞典隆德大學經濟史碩士學位和瑞典馬爾默大學歐洲研究學士學位。廖凱曾在山東大學政治學與公共管理學院任職副研究員，并在知遠戰略與防務研究所和瑞典安全與發展政策研究所積累了研究經驗。

他的研究領域主要涉及國際關系與戰略研究，發表了多篇關于美軍戰略、國際軍事事務及中國國家安全的論文。此外，他是海南省拔尖人才，山東大學國家治理研究院特邀研究員，以及中國國際關系學會理事。他還主持了多個國家級科研項目，并參與撰寫了多篇智庫報告，得到各級決策部門的重視和采納。

（點擊圖片閱讀更多廖凱的文章）

采訪｜劉深

IPP公共關系與傳播中心

排版 | 周浩鍇

審定 | 郭　海

終審 | 劉金程

關于IPP

華南理工大學公共政策研究院（IPP）是一個獨立、非營利性的知識創新與公共政策研究平臺。IPP圍繞中國的體制改革、社會政策、中國話語權與國際關系等開展一系列的研究工作，并在此基礎上形成知識創新和政策咨詢協調發展的良好格局。IPP的愿景是打造開放式的知識創新和政策研究平臺，成為領先世界的中國智庫。