界面新聞記者 | 張旭 界面新聞編輯 | 劉海川

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于進一步保障和改善民生 著力解決群眾急難愁盼的意見》（以下簡稱：《意見》）。意見提到，有效擴大社會保障覆蓋面。其中，優化城鄉居民基本養老保險繳費檔次設置，合理確定繳費補貼水平，適當增加繳費靈活性，健全多繳多得激勵機制。

該《意見》是自黨的十八大召開以來，首次以中央文件的形式頒布的一項綜合性民生政策。財政部社會保障司負責人葛志昊在國新辦舉辦的新聞發布會上介紹，國家財政承擔的城鄉居民全國基礎養老金月最低標準再提高20元，退休人員基本養老金也將適當提高。今年中央財政進一步加大補助力度，同時開展養老保險全國統籌調劑，超過3億老年人將受益。

“《意見》從引導性視角出發，對民生保障問題進行了全面且系統的指導。”中國社會學會會長、中國社會科學院中國式現代化研究院院長張翼在接受界面新聞采訪時表示，在養老保險領域，激發城鄉居民繳費積極性并適當提高繳費基數，同步提升政府津貼水平并提高城鄉居民養老保險統籌層次，是本次政策改革的關鍵方向。

幫扶作用有限影響個人繳費動力

城鎮職工養老保險與城鄉居民養老保險共同構成了我國社保基礎養老體系的第一支柱。據相關數據顯示，第一支柱覆蓋約11億人，基本對勞動適齡人口的全覆蓋。

其中，城鄉居民基本養老保險是專為未就業的城鄉居民設立的一項基本養老保險制度，該制度由政府主導實施，允許符合條件的人員自主選擇參保。其籌資模式融合了個人繳費、政府補貼、集體補助以及社會資助等多種方式，實行基礎養老金和個人賬戶養老金相結合的待遇支付政策。

根據財政部收支數據計算，當前城鎮職工退休人員月均養老金3500元左右，而全國1.78億人在領取城鄉居民養老保險，領取待遇大約月均223元。

“城鄉居民基本養老保險制度自設立以來，其籌資模式便借鑒了城鎮職工基本養老保險制度，但在實際執行過程中，兩者呈現出顯著差異。”一位不愿具名的養老金融領域專家在接受界面新聞采訪時表示，當前，多數參保人傾向于選擇最低繳費檔次，如每年繳納200元，交滿15年后就不再繳費。照此情形，參保人退休后每月能領取的養老金數額將十分有限。

“如果僅僅依賴城鄉居民基本養老保險來維持生活，目前確實難以滿足農村老人的基本生活需求。”中國農業大學人文與發展學院副教授，北京銀安養老金融研究院常務副院長張棟此前在接受界面新聞采訪時表示，農村老年人的生活來源往往更加多元化。他們中的大多數人擁有土地，土地養老作為農村傳統的養老方式之一，扮演著重要角色。此外，傳統的子女贍養模式依然是老年人生活的重要支撐。所以，在農村，老年人實際上是依靠多種渠道共同來維持其基本生活的，無法完全依賴養老金。同樣，在城市中，城鎮職工基本養老保險制度也難以完全滿足老年人的生活需求。

界面新聞經梳理發現，除北京、上海等地區外，全國近九成省份的城鄉居民養老保險繳費標準普遍較低，多在300元以下。其中，北京的居民繳費標準在全國省份中居于首位，其最低繳費檔次為1000元；上海緊隨其后，最低繳費檔次為800元。

該專家也坦言，文件中提及的增強繳費靈活性，或許意在優化繳費檔次的選擇范圍。比如，不再設定固定的繳費檔次限制。然而，即便采取這樣的措施，居民參與養老保險的意愿仍可能不會有明顯提升。

尤其考慮到，在當前城鄉居民基本養老保險制度下，居民個人所繳納的資金都累積在個人賬戶之中，而這些資金并未開展市場化投資運營，僅按照一年期的記賬利率來計算利息。實際上，這意味著這部分資金正處于不斷貶值的狀態。

不過，張翼認為，優化城鄉居民基本養老保險繳費檔次設置，適當增加繳費靈活性，旨在拓寬繳費區間，體現“多繳多補”政策，進而提高城鄉居民繳費積極性。

多繳未多得，地方激勵機制不足

張翼指出，城鄉居民基本養老保險制度之下，主要面臨統籌層次不高、繳費基數偏低以及地方政府財政提供的財政津貼不足等問題。

政府補貼方面，界面新聞注意到，盡管多數省份遵循“繳費越高補貼越多”的原則，但實際情況卻是多繳未多得，這在一定程度上反映出政策并未有效激勵居民多繳費。

值得注意的是，上述提到的多繳未多得，是增量意義上的多繳未多得。在總量和絕對值意義上，國際范圍內基本是多繳多得，至少多繳不少得。

以廣東為例，目前廣東城鄉居民最低繳費標準是180元、最高標準是4800元，共9個檔次。廣東省各級人民政府對參保人選擇低檔次標準（每年180元、240元、360元）繳費的，補貼標準不低于每人每年30元；對選擇較高檔次標準（每年600元及以上）繳費的，補貼標準不低于每人每年60元。這一補貼政策實際上在一定程度上反映了“多繳未多得”的情況。

此次《意見》提到，健全多繳多得激勵機制旨在解決上述問題。張翼指出，在后續政策調整中，若各地方能夠依據居民繳費額的一定比例來確定補貼金額，并使補貼金額隨繳費額的增加而動態變化，將有助于達成鼓勵多繳多得的政策目標。

另外，界面新聞也注意到，為改善城鄉居民養老金總體待遇情況，近年來，黨和中央多次提到進一步提高城鄉居民基礎養老金最低標準。

2025年3月5日，國務院總理李強在政府工作報告中介紹今年政府工作任務時提出，完善社會保障和服務政策。其中，城鄉居民基礎養老金最低標準再提高20元，適當提高退休人員基本養老金。此前在今年的一號文件中也對基礎養老作出過規定，逐步提高城鄉居民基本養老保險基礎養老金。

在今年全國兩會上，張翼也提出，未來十年內，可以通過每年將個人基礎養老金部分每月上調20元至30元的方式，達成城鄉居民基礎養老金“倍增”的目標。

據張翼粗略估算，從現在起到2035年，如果每年將居民養老保險的基礎養老金部分的每月領取待遇標準提高30元，考慮到物價上漲等因素，到基本實現現代化時，我國城鄉居民基礎養老金部分領取標準將增加到每月近500元，再加上居民個人賬戶的資金積累，居民養老保險的待遇標準可以提高到600元以上。

“在這種情況下，農村老年人口可以依靠自家房前屋后種植的蔬菜自給自足，加上土地流轉所得及偶爾的零工收入，來維持其基本的晚年生活。老年夫婦兩人領取到的待遇，按照當前的不變價格計算，如果達到1200元左右，其基本生活就能夠維持。”張翼說。

如何調整？

針對目前城鄉居民養老保險存在的短板問題，張翼指出，應適度提高城鄉居民養老保險的繳費基數，有條件的地方應率先完善養老保險體系建設，確保其與中國現代化進程、地方經濟發展以及人民養老保險需求的變化相適應。在提高繳費基數的同時，相應提高政府補貼。

“具體改革措施需因地制宜、因時制宜。”張翼指出，在推進養老保險制度改革的過程中，應遵循如下原則：當經濟環境穩健、財政收入有保障時，可適當加大改革力度；而若地方經濟發展遭遇瓶頸，改革應更注重實際，秉持實事求是的態度。張翼稱，要以逐年增長，小步快跑方式，隨國力而改善農民到達退休年齡的領取待遇。

不過，另一位專家指出，當前城鄉居民基本養老保險制度在投資結構以及制度設計的科學性方面，尚未實現根本性的轉變。從實際情況來看，這類制度的管理成本偏高，參保人員所繳納的金額有限，但管理這筆資金卻需要投入大量的人力。

實際上，我們一直討論的城鄉居民基本養老保險制度，嚴格意義上講，并不完全契合傳統保險的定義。更確切地說，它更接近于多支柱養老保障體系中的“零支柱”。

這位專家表示，不少國家都設有類似的國民年金制度，像日本的國民年金，只要民眾滿足特定條件，就能領取這筆錢。而我國現行的制度，只是將領取對象限定為城鄉居民。此外，還額外設定了參保滿15年的領取條件。但在其個人看來，這15年的繳費年限要求，對于整個制度而言，實際意義并不顯著。

繳費年限問題，歷來很多專家學者進行討論。農業農村部農村經濟研究中心助理研究員王振振在文章《健全城鄉居民基本養老保險繳費激勵機制——2024年中央一號文件專題解讀》曾提到，探索繳費年限基礎養老金待遇獎勵機制，對于連續繳納城鄉居民基本養老保險超過15年的參保人員，給予額外的基礎養老金獎勵。

“從制度合理性與實際效能的角度考量，對現有體系進行框架性的結構調整或許是更為明智的選擇。比如可以借鑒國際上成熟的國民年金制度經驗，將個人賬戶部分分離出來等。”上述專家表示。

然而，他也坦言，在短期內，這一整合過程或許會遭遇諸多挑戰與難題。

因此，從長遠規劃的角度出發，考慮到當前居民養老保障體系中社會統籌與個人賬戶相結合的模式下，個人賬戶的作用尚未得到充分發揮，未來這兩種模式有可能會逐步分離，以尋求更為高效與合理的養老保障機制。