導讀

今天是第35個全國“土地日”。在這個特殊的日子里，我們一起來回顧那些與土地管理相關的重要事件。1986年，土地管理法審議通過；1987年，深圳落下土地拍賣“第一槌”；1988年，首個基本農田保護區劃定；2015年，集體經營性建設用地首次入市交易??數十年來，在“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策下，一個個歷史瞬間留下鮮明的改革印記。在自然資源管理的新階段，耕地占補平衡制度日趨完善，耕地保護黨政同責全面落地，節約集約用地創新持續助力高質量發展，首個國土空間規劃體系形成，國土空間用途管制從無到有。

本文字數：9876字

閱讀時間：29分鐘

土地管理法歷經四次修改

全國“土地日”，是為了紀念土地管理法頒布而設立的。

1986年6月25日，《中華人民共和國土地管理法》經第六屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議審議通過，自1987年1月1日起實施，標志著我國土地管理正式步入法治化軌道。這是新中國第一部關于土地管理、調整土地關系的法律。1991年，國務院第83次常務會議決定，把每年的6月25日確定為全國“土地日”。

隨著經濟社會發展和改革不斷深化，土地管理法歷經三次修正和一次修訂。

根據1988年12月29日第七屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議《關于修改〈中華人民共和國土地管理法〉的決定》，土地管理法第一次修正。這次修正具有劃時代的意義——刪除“禁止出租土地”的內容，增加“國有土地和集體所有的土地的使用權可以依法轉讓”“國家依法實行國有土地有償使用制度”等內容，拉開了自然資源有償使用制度改革的序幕。

1998年8月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議修訂土地管理法。本次修訂以保護耕地為主要目標，確立一系列重要法律制度：廢止土地分級限額審批制度，確立土地用途管制制度；確立耕地占補平衡制度；明確規定農民的土地承包經營權受法律保護；提高征地補償標準，上收征地審批權，確立征地批后“兩公告一登記”制度；對中央和地方土地管理職權進行了明確劃分。

根據2004年8月28日第十屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議《關于修改〈中華人民共和國土地管理法〉的決定》，土地管理法第二次修正。本次修正將第二條第四款“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”修改為“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”，并將第四十三條第二款、第四十五條、第四十六條、第四十七條、第四十九條、第五十一條、第七十八條、第七十九條中的“征用”修改為“征收”。這次修改是重大的理念進步，體現了尊重物權、保護物權的價值導向。

根據2019年8月26日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議《關于修改〈中華人民共和國土地管理法〉、〈中華人民共和國城市房地產管理法〉的決定》，土地管理法第三次修正。本次修正在充分總結農村土地制度改革試點成功經驗的基礎上，實現多項重大突破：破除集體經營性建設用地進入市場的法律障礙；改革土地征收制度；完善農村宅基地制度；為“多規合一”改革預留法律空間；將基本農田提升為永久基本農田；合理劃分中央和地方土地審批權限；土地督察制度正式入法。（閻炎）

土地拍賣“第一槌”

深圳博物館，展柜里擺放著一柄棗紅色的樟木槌，標名“1987年深圳土地有償使用拍賣槌”。這柄拍賣槌曾敲響新中國土地有償使用第一槌，承載了無數人為改革開放不懈奮斗的夢想與激情。

上個世紀80年代中期，深圳特區建設大面積鋪開，財政資金不堪重負、難以為繼。1986年11月17日，深圳派團赴我國香港考察。日后敲響“第一槌”的主槌人、時任深圳市土地管理改革辦公室主任劉佳勝隨團赴港。考察歸來，劉佳勝等人迅速擬定《深圳經濟特區土地管理體制改革方案》。

1987年5月，深圳市委常委會原則同意土地管理體制改革方案。當年7月1日，該方案出臺，明確國有土地所有權與使用權分離，使用權作為特殊商品進入市場，使用者以平等競爭的市場形式（協議、招標、拍賣）取得土地使用權后，在合同規定期內，擁有使用權和收益權，可以轉讓、出租或抵押。

同年12月1日，深圳市政府在深圳會堂舉行了新中國首次土地使用權公開拍賣。

拍賣標的是羅湖區東曉花園8588平方米住宅用地50年的使用權，起拍價200萬元。經過20多輪競價，一槌定音，深房公司以525萬元競得地塊使用權。

這一槌，開拓了城市建設資金的來源。土地拍賣模式迅速推廣全國，推動我國城鎮化率從1987年的25.32%增長到2024年的67.00%。

這一槌，改變了城市居民的財富結構。次年，深房公司建成東曉花園。目前該小區增值約30倍。經過30多年快速發展，房地產在我國家庭總資產中的平均占比超過60%。

這一槌，也促成了我國憲法和土地管理法修改。1988年4月12日，第七屆全國人民代表大會第一次會議通過《中華人民共和國憲法修正案》，將憲法第十條第四款“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地”修改為“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”。

由此，土地資源無償、無期限、無流動的時代一去不復返。

“第一槌”的故事發生在深圳，其意義遠不止于深圳，遠不止于過去。

啟示一：歷史的進步從來不會一蹴而就，背后總有先行者的艱辛探索。

1981年12月24日，廣東省人大常委會公布《深圳經濟特區土地管理暫行規定》，在全國率先推行土地有償使用。1982年，深圳特區率先按城市土地等級收取不同標準的使用費。1987年11月，國務院批準原國家土地管理局提交的報告，在深圳、廣州等地進行土地使用制度改革試點。這正是敲響“第一槌”的底氣。

啟示二：與其說我們解放了市場，不如說解放了我們的思想。市場之門打開不易，主動擁抱勝于固步自封。

啟示三：改革開放只有進行時沒有完成時，改革永遠在路上。開放的大門越開越大，市場的路子越走越廣。

重溫“第一槌”，我們可以從中汲取勇毅、智慧和信心。（劉劍）

首個基本農田保護區劃定

在湖北省監利市毛市鎮老河村，田埂邊一塊一米多高的紅色石碑上，“全國基本農田保護發祥地”11個金色大字格外醒目。與之相呼應，該市周老嘴鎮魯橋村田邊一塊水泥制的碑上刻著“基本農田保護區六不準”。

紀念碑背后，是我國第一塊基本農田和首批基本農田保護區劃定的歷史。

監利有著“全國水稻第一縣”的美譽。1988年年初，劉漢堯成為原監利縣土地管理局最早的四名工作人員之一，是我國第一塊基本農田劃定的親歷者。

當年劉漢堯調研發現，除農村集體建設用地外，國家基建、農民建房、退耕還林等用地需求導致耕地銳減。對此，他多方探究形成耕地保護首先要保護好高產農田、要按照平衡的原理去保護基本農田的想法，并在《中國土地》雜志發表《人地生態平衡構想》一文。

該文引起了原國家土地管理局的重視。隨即，原荊州地區土地管理局安排劉漢堯盡快編寫一個具有可操作性的基本農田保護方案。方案形成上報之后，荊州局從法律、學理、可行性、可操作性以及可持續性等方面逐字逐句分析研討。

同年3月，原荊州地區行署和監利縣政府在周老嘴鎮進行試點，首次提出“基本農田”概念：按照商品糧定購任務和保障農民“口糧”的基本需求，測算并劃定一定數量、一定區域的高產農田予以保護。由此，全國第一塊基本農田保護區劃定，涉及魯橋村等17個村，共37792畝，明確保護區內原則上不許改變用途，并實行不準建房、不準葬墳、不準挖沙取土、不準扳磚燒窯、不準毀田造林、不準亂挖魚池，即“六不準”。

試點開創性地建立了一套較為科學的基本農田保護區劃定模式。1989年5月25日，全國基本農田保護區現場會在荊州召開，推廣“監利經驗”。1992年2月，國務院批復在全國開展基本農田劃區工作。1994年，國務院頒布了《基本農田保護條例》，對基本農田實行特殊保護。1998年修訂的土地管理法，將實行基本農田保護制度作為一項重要內容。

作為全國五個試點之一，監利從2009年3月起開展了劃定與保護永久基本農田工作，第一塊基本農田保護區被納入其中，實施最嚴格的保護措施。

2009年12月6日，原國土資源部、原農業部、湖北省政府共同在監利設立了“全國基本農田保護發祥地”紀念碑，以此紀念基本農田保護制度實施20周年。

截至目前，包括全國第一塊基本農田在內，監利永久基本農田保護面積已經增加到246.76萬畝，耕地等別在三級以上。

2022年，自然資源部會同有關部門組織各地開展了新一輪永久基本農田劃定工作，將全國國土空間規劃綱要確定的15.46億畝永久基本農田保護任務落地落圖，實行嚴格管控。2024年，永久基本農田查詢平臺正式上線，國家層面首次在互聯網上向社會提供永久基本農田查詢服務。

從基本農田到永久基本農田，創新從未止步，特殊保護也更為嚴格。這正是重溫第一塊基本農田劃定歷史的意義所在。（方黎明）

耕地占補平衡管理持續完善

改革完善耕地占補平衡管理，是守牢耕地保護紅線的重要舉措。

2024年《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于加強耕地保護提升耕地質量完善占補平衡的意見》發布，將非農建設、造林種樹、種果種茶等各類占用耕地行為統一納入耕地占補平衡管理。隨后，《關于改革完善耕地占補平衡管理的通知》印發，在調整完善占用耕地補償制度、改進占補平衡管理方式、強化補充耕地管理等方面進一步明確要求。

至此，我國耕地占補平衡管理實現了從非農占用到各類占用耕地行為的全覆蓋。耕地占補平衡制度從最初非農建設“占多少，補多少”的總量平衡，演變為對各類占用耕地行為從數量、質量、生態三維考量的綜合治理。

在我國城鎮化快速推進的浪潮中，耕地占補平衡作為土地管理的重要制度，20余年來始終秉持著發展與保護的平衡之道。

1997年，中共中央、國務院印發《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》，提出各省（區、市）保持耕地總量動態平衡的要求，明確了耕地占用與開發、復墾掛鉤的原則。1998年修訂土地管理法時，明確提出國家實行占用耕地補償制度。2001年，31個省（區、市）首次全部實現建設占用耕地當年占補平衡。

2004年，如何確保補充耕地質量，成為新的政策焦點。《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》要求，各類非農業建設經批準占用耕地的，建設單位必須補充數量、質量相當的耕地，補充耕地的數量、質量實行按等級折算，防止占多補少、占優補劣。2006年6月，《耕地占補平衡考核辦法》出臺，按照農用地等級折算系數來衡量耕地占補平衡，把質量因素納入耕地占補平衡考核指標。

2009年，《關于全面實行耕地先補后占有關問題的通知》提出，有條件的地區可積極探索耕地占補平衡市場化運作方式。市場調節方式的引入，提高了耕地占補平衡的實效。

此后，針對實際工作中的問題，有關部門圍繞耕地占用、耕地補充、資金落實、監管機制等方面逐漸完善耕地占補平衡制度。2017年《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》對耕地占補平衡管理進行了系統規范。當年，《關于改進管理方式切實落實耕地占補平衡的通知》提出，建立以數量為基礎、產能為核心的占補新機制，通過“算大賬”方式，落實占一補一、占優補優、占水田補水田，促進耕地數量、質量和生態“三位一體”保護。

隨著耕地減少原因日趨多元、耕地后備資源日漸匱乏，加之保護生態的剛性約束，開墾宜耕未利用地補充耕地難度越來越大。這些問題亟須系統改革來解決。對此，黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》明確，改革完善耕地占補平衡制度，各類耕地占用納入統一管理，完善補充耕地質量驗收機制，確保達到平衡標準。

回望耕地占補平衡政策實施的20余年，我國在城鎮化率達到67%的同時，連續多年實現耕地數量穩中有增、質量持續提升，占補平衡既保障了發展用地，又留住了沃土鄉愁。（趙婧）

18億畝耕地紅線的由來

習近平總書記高度重視耕地保護工作，多次作出重要指示，強調像保護大熊貓一樣保護耕地，確保18億畝耕地實至名歸。那么，18億畝耕地紅線是如何確定的呢？

1992年～1993年，各地“開發區熱”、房地產熱造成大量耕地占用，一年時間耕地銳減830萬畝。1986年～1995年，我國城鄉建設所導致的耕地凈減少面積超過2000萬畝。耕地面積的急劇減少引發人們的擔心。1994年，美國世界觀察研究所所長萊斯特·布朗發表了一篇題為《誰來養活中國人》的文章，引起廣泛關注。

1997年，中共中央、國務院印發《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》，提出實施嚴格的基本農田保護制度和耕地總量動態平衡。1998年，土地管理法修訂，確立了土地用途管制等一系列重要的法律制度，對土地實行計劃配置，將土地審批權上收至省級以上人民政府。

2005年啟動第三次土地利用總體規劃修編時，全國的耕地數據為18.3億畝，這是后來劃定18億畝耕地紅線的依據之一。2006年，國家統計局與原農業部基于當時人口、糧食畝產與復種指數等綜合因素，計算出若確保2010年和2030年我國糧食自給率穩定在95%以上，至少需要18億畝耕地。

2007年3月5日，時任國務院總理溫家寶在第十屆全國人民代表大會第五次會議上作政府工作報告時指出，一定要守住全國耕地不少于18億畝這條紅線。

2008年8月13日，國務院常務會議審議并原則通過《全國土地利用總體規劃綱要（2006-2020年）》，明確規劃期內努力實現的土地利用目標包括：堅守18億畝耕地紅線。全國耕地保有量2010年和2020年分別保持在18.18億畝和18.05億畝。

新時代新征程，18億畝耕地紅線仍是我們堅守不渝的使命擔當。

2022年10月，黨中央、國務院批準印發的《全國國土空間規劃綱要（2021-2035年）》明確，全國耕地保護任務目標為18.65億畝，保持到2035年不變。

2022年10月16日，習近平總書記在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告中提出，牢牢守住18億畝耕地紅線。（劉劍）

“集體經營性建設用地入市”第一宗

浙江省德清縣莫干山鎮南路村專門辟出一處空間進行歷史的記錄和展示：

資料照片、循環播放的中央電視臺新聞、原中國國土資源報的頭版頭條報道??勾勒出我國農村集體經營性建設用地入市第一宗的來龍去脈。

2013年，莫干山鎮居民趙建龍看好德清的區位優勢，“買下”南路村山腳下的一幢閑置鎮辦企業舊廠房，準備建設酒店，事后才知道，按照當時的法律規定，農村集體經營性建設用地只允許集體使用，自己“買下”的土地無法辦理登記手續，既不能重新建設，也不能改變用途，只能白白“曬太陽”。

兩年后，迎來轉機。

2015年2月，德清成為全國首批農村集體經營性建設用地入市改革試點。當年8月19日，趙建龍以協議價307.1萬元取得前述地塊（40年商服用地）的使用權，隨后取得不動產權屬證書，順利將其改造成民宿酒店，不經意間促成了全國首宗農村集體經營性建設用地入市。如今，盡管酒店已經易主，但這塊土地已經成為歷史的見證。

早在2013年，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出要建立城鄉統一的建設用地市場。

抓住這一歷史機遇，德清至今已累計入市集體經營性建設用地329宗共2532畝，成交總額達10.17億元，集體收益7.89億元，惠及農民群眾23萬余人。土地增效、農民增收、集體壯大、產業升級、基層治理加強??試點目標逐漸實現。

繼德清之后，各試點地區聚焦建立城鄉統一的建設用地市場，健全同權同價、流轉順暢、收益共享的集體經營性建設用地入市制度。

試點先行，改革推進，修法跟上。

2019年，修正的土地管理法第六十三條，從法律層面對集體經營性建設用地入市加以明確：土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用，并應當簽訂書面合同，載明土地界址、面積、動工期限、使用期限、土地用途、規劃條件和雙方其他權利義務。

改革，于法有據，逐步深化。

2023年3月，《深化農村集體經營性建設用地入市試點工作方案》將試點地區名單拓展至全國范圍。僅僅一年，各試點地區集體經營性建設用地入市共719宗、13138.76畝，成交金額達185.2億元，繳納增值收益調節金達22.98億元。入市累計帶動產業投資規模達1441.57億元，提供就業崗位達39645個，解決農村脫貧人口就業惠及6129人。這為鄉村發展提供了用地保障，吸引了更多社會資金惠農興農，有力促進城鄉要素雙向流動，推動城鄉融合發展。（方黎明）

節地技術與節地模式層出不窮

從城市地下空間的立體開發到鄉村土地的復合利用，從產業園區的循環經濟模式到緊湊型社區規劃，各類節約集約用地創新實踐不斷涌現。

過去八年，原國土資源部、自然資源部先后發布了四批節地技術和節地模式，大力推進土地資源節約集約利用。

2017年10月，《節地技術和節地模式推薦目錄（第一批）》聚焦工礦倉儲用地、交通運輸用地、停車場（樓）用地、城鎮區片綜合開發用地、耕地保護等多個領域推廣17個案例。同時，明確提出將節地技術和節地模式推廣應用作為重要內容，納入節約集約示范省和模范縣（市）創建工作，鼓勵地方探索在土地出讓方案中明確節地技術和節地模式適用要求、支持措施和違約責任等內容。

城市空間日益緊張，地下空間的開發利用成為節地的重要方向。2020年1月，自然資源部發布《軌道交通地上地下空間綜合開發利用節地模式推薦目錄》，聚焦地下空間開發利用、城市軌道交通地上地下空間綜合開發，推廣6個案例，鼓勵了各地在城市軌道交通建設中充分挖掘地上地下空間的潛力。一些城市探索建設地鐵上蓋物業，將交通功能與商業、居住等功能相結合。

2022年1月發布的《節地技術和節地模式推薦目錄（第三批）》，囊括了工業廠房、基礎設施建設、新能源環保產業、地上地下空間綜合開發利用、城鎮低效用地再開發、農村集體建設用地節約挖潛共6種類型節地技術和節地模式，向全國推廣23個案例。

同時，一些地方將目光投向城鎮低效用地再開發和農村集體土地節約挖潛。通過對老舊廠房和低效用地的改造升級，實現土地二次開發；通過合理規劃和整治，提高了農村集體土地利用效率，為鄉村振興提供了土地保障。

2024年6月，《節地技術和節地模式推薦目錄（第四批）》共推廣基礎設施、公共服務設施、產業園區及工業項目、城鄉高質量發展領域節地技術和節地模式38個，引導各地實施“用存量換增量”“用地下換地上”“用資金、技術、數據換空間”。

由此開始，數字化、智能化在節地工作中得以推廣應用。新型節地技術與節地模式以智慧化、生態化、集約化的創新理念，實現了經濟效益和生態效益的有機統一。

成效在節約集約示范省和模范縣（市）創建中得以顯現。2022年8月，全國自然資源節約集約示范縣（市）創建認定工作正式開始，次年1月發布的全國首批258個自然資源節約集約示范縣（市）名單中，土地資源類共183個，各示范縣（市）圍繞城市建設、產業發展、基礎設施和鄉村振興等方面積極探索節約集約模式、技術、制度和管理創新，形成了一批可復制、可推廣的模式機制和制度經驗。

持續的探索創新，讓節地技術和節地模式不斷涌現，也讓我們有信心期待節約集約用地成為一種全社會自發自覺的風尚。（方正飛）

黨政同責扛牢“國之大者”

食為政首，地為根基；黨政同責，重若千鈞。

習近平總書記強調，要采取“長牙齒”的硬措施，全面壓實各級地方黨委和政府耕地保護責任，中央要和各地簽訂耕地保護“軍令狀”，嚴格考核、終身追責，確保18億畝耕地實至名歸。

黨政同責，意味著不僅僅是政府“一把手”要負責，黨委書記更要切實負責，各級黨委和政府主要負責人“終身追責”。耕地和永久基本農田保護任務帶位置足額分解下達，中央和地方簽訂耕地保護目標責任書，省、市、縣、鄉、村逐級簽訂責任書，作為剛性指標實行嚴格考核、一票否決、終身追責。

2024年，耕地保護黨政同責首考落地。新一輪黨政同責考核，將在原有基礎上進一步精簡優化，黨政同責的考核制度框架隨之不斷完善。

黨政同責之“責”，從治理角度來看，黨委的責任主要在于決策部署和督促落實，政府的責任主要在于全面貫徹落實黨委的決定。黨政同責不僅僅是增加了一重責任主體，更大的意義在于，最嚴格的耕地保護制度從決策部署的源頭“長牙齒”。

實行耕地保護黨政同責，已有探索性的實踐基礎。根據《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》，我國從2005年起探索形成各級政府一把手負總責的耕地保護責任目標考核制度。如今，“不僅政府一把手要負責、黨委書記也要擔責”的耕地保護黨政同責實現路徑越發明晰。

2021年4月30日，中央政治局會議強調，要壓實地方各級黨委和政府責任，實行黨政同責，從嚴查處各類違法違規占用耕地或改變耕地用途行為，遏制耕地“非農化”、嚴格管控“非糧化”，對在耕地保護方面有令不行、有禁不止、失職瀆職的，要嚴肅追究責任。

2022年中央一號文件明確釋放“實行耕地保護黨政同責，嚴守18億畝耕地紅線”的政策信號。同年2月《安徽省落實最嚴格耕地保護制度的若干措施》發布，強調耕地保護黨政同責，省、市、縣、鄉、村每年層層簽訂耕地保護目標責任書，實行一票否決，且黨政主要負責人“終身追責”。

2023年中央一號文件再次鮮明強調“嚴格省級黨委和政府耕地保護和糧食安全責任制考核”。此后，多地探索依托田長制來壓緊壓實各級黨政一把手的耕地保護責任。

2024年糧食安全保障法實施，“黨政同責”首次寫入法律。此前，我國新修訂實施的《糧食流通管理條例》首次將“糧食安全黨政同責”在行政法規中加以明確規定。

中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手中。黨政同責，就是要飯碗一起端，責任一起扛，推動形成“黨政負責、部門聯動、村集體帶動、農民主動和多方參與”的耕地保護新格局，確保中國碗裝滿中國糧。（毛志紅）

“多規合一”國土空間

規劃體系基本形成

生態文明建設征程上，“多規合一”改革蹄疾步穩。經過多年努力，我國首個國土空間規劃體系基本形成。

2013年,《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確，建立空間規劃體系，劃定生產、生活、生態開發管制邊界，落實用途管制。

2015年，《生態文明體制改革總體方案》提出，構建以空間治理和空間結構優化為主要內容，全國統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體系。

“建立空間規劃體系并監督實施”，是2018年機構改革賦予自然資源部的重要職責。按照2019年《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，以往同時存在的主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃，逐步融合為統一的國土空間規劃。

2022年，我國首部“多規合一”的《全國國土空間規劃綱要（2021-2035年）》對全國國土空間作出全局安排。《綱要》以“三調”數據為底數，統籌劃定落實耕地和永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界三條控制線，優化農業、生態、城鎮等功能空間，是生態文明體制改革的重要實踐成果。

隨著頂層設計完成，各級各類國土空間規劃編制批復提速。

長江經濟帶—長江流域、京津冀、黃河流域等區域（流域）國土空間規劃落地。部分超大特大城市編制實施都市圈國土空間規劃，推進發展方式轉變。

從2023年全國首個省級總規、首批設區市總規以及首批縣級總規在江蘇相繼問世，到如今，全國省、市、縣各級總體規劃基本批復完成，進入全面實施階段。在此基礎上，各領域專項規劃逐步納入“一張圖”統籌管理，在各層級上與總體規劃形成“1+N”的工作格局。各部門齊心協力保障國家發展規劃目標任務落地。詳細規劃改革方向逐漸明確，各地面向全域、面向實施、面向存量，分區分類編制詳細規劃。

各級各類國土空間規劃落地實施，促進資源要素在區域和城鄉之間合理配置，為夯實國家空間安全提供根本保障。美麗中國的新圖景，逐漸從藍圖變成現實。

在城市，規劃引領城市更新，基礎設施不足的老城區、空間利用混亂的城中村、沉寂的歷史文化街區，在空間結構調整中重新煥發活力，更好地匹配人民群眾的不同需求。在鄉村，村莊規劃配合“通則式”管理規定，將建設活動統籌在國土空間規劃體系的管控下，以空間布局優化促進產業興旺、生態宜居、治理有效。

當前，主體功能明顯、優勢互補、高質量發展的國土空間體系基本建成。站在更高起點上深化“多規合一”改革，需要在推動城鄉融合發展的歷史進程中，讓國土空間規劃真正能用、管用、好用，更好地服務于人與自然和諧共生的中國式現代化建設。（閻炎）

國土空間用途管制從無到有

統一行使所有國土空間用途管制是黨中央賦予自然資源部門“兩統一”核心職責之一。隨著我國國土空間用途管制實現從無到有、從土地到空間的歷史性突破，一個覆蓋農業、生態、城鎮空間的全域全要素全流程用途管制制度體系初步形成。

1986年，中共中央、國務院印發《關于加強土地管理、制止亂占耕地的通知》，將“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地”確定為基本國策。當年，土地管理法頒布。

1998年修訂的土地管理法明確，使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地。由此，用途管制逐漸擴大到林地、草地、水域和城鄉建設用地。

隨著國土空間精細化管理的內生需求日益強烈，原有土地用途管制制度缺乏對空間發展格局的總體安排以及山水林田湖草沙生命共同體的系統保護等問題顯現。

黨的十八大以來，黨中央部署“多規合一”改革，提前謀劃建立國土空間用途管制制度。從黨的十八屆三中全會首次提出國土空間用途管制，到黨的十九屆三中全會明確組建自然資源部履行“兩統一”核心職責，再到黨的二十屆三中全會提出建立健全覆蓋全域全類型、統一銜接的國土空間用途管制和規劃許可制度，國土空間用途管制制度逐步確立。

2019年，《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》明確建立“五級三類”的國土空間規劃體系。新的國土空間規劃將實現全域全要素覆蓋，為國土空間用途管制制度改革提供了基本前提和依據。

自然資源部緊鑼密鼓地開展國土空間用途管制的頂層設計，制定了占用耕地、林地、草地、水域、海洋等許可要求和審批程序，以及各類型自然資源之間的相互轉化要求；同時，不斷健全用途管制制度，圍繞支撐經濟社會高質量發展持續做好用地要素保障。

至此，統一實施國土空間用途管制取得階段性成效：

——更好落實了生態文明制度建設要求。構建以空間規劃為基礎、以用途管制為主要手段的國土空間開發保護制度，變自然生態各要素的多頭管制、分散管制為統一管理，以實現對山上山下、地上地下、城市農村、陸地海洋及流域上下游的統一保護、統一修復。

——更好優化了國土空間開發保護格局。用途管制引導要素落位和合理流動，構建高質量發展的區域經濟布局和國土空間開發保護新格局。實施差異化用途管控，推動要素有序流動和有效配置，提升國土空間承載能力和整體效率。

——更好推動了自然資源利用方式轉變。以用途管制為主要手段的國土空間開發保護制度，真正落實新發展理念，以有限的土地資源保障更為長遠的可持續發展，以更小的資源消耗支撐更大規模的經濟增長。（黃薇）

本文來源：自然資源部，漫畫：宋梅

【免責聲明】本公眾號發布的內容僅供學習交流使用，不以任何形式進行牟利。內容版權歸原作者所有。如有侵犯您的權益，請及時與我們聯系，我們將于第一時間協商版權問題或刪除內容。內容為作者個人觀點，不代表本公眾號立場和對其真實性負責。

理論研究 | 土地用途的概念辨析及其分類與分區的規劃語言學解釋

點擊圖片閱讀全文

理論研究 | 劉守英：順應城鄉融合，變革土地制度

點擊圖片閱讀全文

學術報告 | 黃玫：城市規劃與土地政策融合創新——推動國土空間詳細規劃改革

點擊圖片閱讀全文