今年5月20日，我國第一部民營經濟領域的基礎性、綜合性法律——《民營經濟促進法》正式施行。在經濟下行壓力加大，穩經濟、促增長迫切需要激發內生動力的關鍵節點，業內人士認為這部法律的出臺正當其時，將加強民營經濟發展的法治保障。

不只《民營經濟促進法》，回顧過去五年，我國經濟實現高質量發展，離不開法治的保駕護航：立法層面，《民營經濟促進法》《農村集體經濟組織法》《增值稅法》等法律出臺，《公司法》《反壟斷法》等法律得到修訂，為高質量發展提供了制度保障；建設法治政府成為重點任務，規范涉企執法專項行動等多項舉措正在推進營商環境法治化；涉外立法頂層設計的“四梁八柱”已經基本形成；面對人工智能、大數據等正在興起的新領域，相關的法治探索已經開始。

下一個五年，我國法治建設又有哪些新任務和新挑戰呢？

完善立法，為高質量發展提供法律保障

2025年是“十四五”規劃的收官之年，在《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中，列有“全面推進依法治國”專章，涉及立法、法治政府建設、加強涉外法治體系建設等多項內容，同時提出要健全支持民營企業發展的法治環境。

立法是法治的前提和基礎。“十四五”規劃針對完善立法機制體制，專門提到“加強重點領域、新興領域、涉外領域立法”。

其中，在經濟這一重點領域，《民營經濟促進法》的正式出臺與實行，填補了我國在經濟法領域關于民營經濟保護的空白。第一財經采訪的多位法律專家指出，這部法律的亮點之一就是強調了“平等對待”和“公平競爭”的原則。

“這意味著，對不同市場主體，無論是國有企業還是民營企業，在法律上都要同等對待，不能厚此薄彼，同時強調應該賦予民營企業公平獲得市場資源、參與市場競爭的機會。”山東大學司法學研究中心主任崔永東告訴第一財經。此外，這部法律還專設“權益保護”一章，突出對民營經濟組織及民營經濟人士的權益保護。

“十四五”規劃明確提出，要優化民營企業發展環境，健全支持民營企業發展的法治環境、政策環境和市場環境，依法平等保護民營企業產權和企業家權益。保障民營企業依法平等使用資源要素、公開公平公正參與競爭、同等受到法律保護。《民營經濟促進法》正是回應了上述規劃的內容。

我國的《公司法》也于2023年進行了一次全面修訂，在完善公司資本制度，優化公司治理，加強股東權利保護，強化控股股東、實際控制人、董事、監事、高級管理人員的責任，完善公司設立、退出制度，完善國家出資公司相關規定等多方面進行了修改。

此外，在“十四五”期間，還有一批關乎經濟高質量發展的法律法規出臺或修訂，比如制定《農村集體經濟組織法》，鞏固和完善農村基本經營制度；制定《增值稅法》，落實稅收法定原則；修改《會計法》《統計法》，進一步維護市場經濟秩序和社會公共利益；修改完善《反壟斷法》，加強壟斷行為規制等。

在新興領域立法方面，中國政法大學數據法治研究院教授張凌寒告訴第一財經，“十四五”期間，我國在新興領域的法治建設歷經了從無到有、由點及面、由面到體的發展過程。比如，《網絡數據安全管理條例》的出臺，標志著我國在數據安全基礎制度構建上邁出了關鍵一步，針對生成式人工智能、網絡暴力治理、個人信息保護等社會熱點與技術前沿，我國均迅速推出了專門性的規章與辦法，如《生成式人工智能服務管理暫行辦法》《網絡暴力信息治理規定》。

在涉外領域立法方面，“十四五”期間涉外立法進程明顯加速，《對外關系法》《反外國制裁法》《外國國家豁免法》《關稅法》《海南自由貿易港法》等一系列法律法規頒布。于2023年出臺的《對外關系法》，首次以法律形式規范了條約和協定同我國憲法的關系，對中國發展對外關系、促進國際合作提供法律保障。“這部涉外領域基礎性法律的通過，是我國涉外立法進程中一個非常關鍵的環節。”中國社會科學院國際法所副研究員孫南翔告訴第一財經。

全國人大常委會法制工作委員會國家法室披露，截至2025年1月底，在現行有效的305部法律中，有專門涉外法律54部，含有涉外條款的法律153部；在現行有效的594部行政法規中，有專門涉外行政法規90余部。此外，還有很多涉外的部門規章。

孫南翔參與執筆的《2024年中國涉外法治發展報告》指出，涉外立法頂層設計的“四梁八柱”已經基本形成，涉外領域總體實現有法可依。

報告提到，涉外立法的工作重心從框架體系的搭建轉向規則制度的補充細化。2024年涉外立法的工作重心轉向對既有規則制度的進一步修改、完善和解釋，如對網絡數據安全、反洗錢、民商事司法協助等具體領域立法的短板弱項進行“查漏補缺”。

建設法治政府，推進營商環境法治化

法律的生命和權威在于實施，法律的實施效果又與行政執法水平相關。“十四五”規劃明確提出，要實施法治政府建設實施綱要，堅持和完善重大行政決策程序制度，深化行政執法體制改革，嚴格規范公正文明執法，規范執法自由裁量權，推進行政復議體制改革。

在2021年中共中央、國務院發布的《法治政府建設實施綱要（2021－2025年）》（下稱《綱要》）中，特別強調了要持續優化法治化營商環境，具體要求強化公平競爭審查制度剛性約束，及時清理廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法，推動形成統一開放、競爭有序、制度完備、治理完善的高標準市場體系。在“十四五”期間，細化完善公平競爭審查規則的《公平競爭審查制度實施細則》《公平競爭審查條例》已相繼出臺實施。

除了完善法律制度，如何改進監管執法體制機制，對于構建更加公平、更有活力的營商環境也具有關鍵意義。《綱要》提出，要深化行政執法體制改革。完善權責清晰、運轉順暢、保障有力、廉潔高效的行政執法體制機制，大力提高執法執行力和公信力。

中國政法大學法治政府研究院院長趙鵬發文指出，近年來，我國不斷改進監管執法體制，規范行政罰款，提高相關立法和執法的質量，遏制以罰增收、以罰代管等行為；嚴格規范涉企行政檢查，減少對企業經營活動的干擾。

2024年2月印發的《國務院關于進一步規范和監督罰款設定與實施的指導意見》提出，行政法規、規章新設罰款和確定罰款數額時，要堅持過罰相當。在全面強化罰款監督方面，意見指出，要深入開展源頭治理，堅決防止以罰增收、以罰代管、逐利罰款等行為。

2024年年底，為嚴格規范涉企行政檢查，堅決遏制亂檢查，切實減輕企業負擔，國務院辦公廳印發了《關于嚴格規范涉企行政檢查的意見》，要求明確行政檢查主體，嚴禁不具備主體資格的組織實施行政檢查；合理確定行政檢查方式，最大限度減少入企檢查頻次；規范行政檢查行為，防止逐利檢查、任性檢查等。

今年3月以來，規范涉企執法專項行動在全國范圍內全面推開。司法部副部長胡衛列公開表示，專項行動聚焦糾治四類突出問題：一是亂收費、亂罰款、亂檢查、亂查封問題；二是違規異地執法和趨利性執法行為；三是執法標準不一致，要求不統一，加重企業負擔的行為；四是濫用職權、徇私枉法、該罰不罰、“吃拿卡要”、粗暴執法等違反執法規范要求的行為。

其中，違規異地執法和趨利性執法行為備受社會關注。北京市才良律師事務所名譽主任王才亮此前接受第一財經采訪表示，異地趨利性執法涉及對管轄權、行政處罰權的濫用，破壞的是營商環境的公平性，對于營商環境是根本性的破壞。

據司法部披露，截至5月21日，工作平臺共匯集各地區各部門問題線索6232條，督促辦理5246條。整治的問題涉案金額3.35億元，為企業挽回損失9881.35萬元。各領域的查糾積極推進，行政罰款數額總體呈下降趨勢，亂檢查得到有效遏制。

但胡衛列同時指出，整治的效果還是初步的，與企業和群眾的期待還有一定差距。下一步將繼續加大對問題查糾整改的監督力度，對執法的突出問題、典型案件，要視情況進行重點督辦或者提級辦理。

面向未來的法治建設

我國正在組織起草“十五五”規劃建議，在未來五年中我國法治建設如何應對新挑戰？第一財經采訪的專家學者認為，除了持續推進全面依法治國、加強重點領域的立法工作，未來隨著人工智能、數字經濟、大數據等新興領域的快速發展，新業態新模式也正隨之涌現，與之相關的法律制度完善工作將持續成為重點任務。而面對復雜、不確定的國際形勢，涉外法治建設也顯得更加重要。

《中共中央關于進一步全面深化改革?推進中國式現代化的決定》（下稱《決定》）提出，完善生成式人工智能發展和管理機制；加強網絡安全體制建設，建立人工智能安全監管制度。今年的全國人大常委會工作報告作出了圍繞人工智能、數字經濟、大數據等新興領域加強立法研究的要求。

在張凌寒看來，當前，新一輪科技革命和產業變革深入發展，人工智能是其中的重要驅動力量，日益成為全球科技競爭的戰略制高點。持續推進人工智能相關法律制度建設是保障“高質量發展”與“高水平安全”良性互動的必然要求。

目前“推進人工智能健康發展立法工作”已納入《國務院2025年度立法工作計劃》，從“人工智能法”到更具內涵與外延的“推進人工智能健康發展立法工作”，體現了體系化、協同化的立法思路。

展望“十五五”， 張凌寒認為，我國人工智能法律制度建設應將人工智能法作為人工智能時代的基本法，構建統籌多元治理維度的法律監管體系。

具體而言，堅持科學的立法節奏，科技立法相對傳統法律部門創制具有更強的時效性，故人工智能立法應借鑒前期的立法經驗。中國的人工智能法可以考慮通過靈活的形式載體，適時以“決定”等法律性文件、法律乃至法典的形式逐步迭代遞進，這樣既可以提高治理體系的敏捷程度，也有助于最大限度地化解法律滯后與技術創新的固有沖突。

張凌寒建議：“可先行以小快靈立法形式對人工智能治理原則、監管制度、分級分類、法律責任等基礎制度和迫切問題予以高位階立法的初步回應，待技術產業發展到一定階段，法律關系更加穩定明確后，進一步適時統籌出臺全面性立法。”

其次，應強化重點領域與要素的制度供給。既關注人工智能相關的要素法，建立健全算力、數據、算法和模型的供給與安全等制度；又完善人工智能相關的領域法，對醫療、教育、金融、司法等代表性領域的人工智能應用作出規范。

此外，還要及時響應人工智能高質量發展的制度需求。通過立改廢釋多種方式解決現有制度不適應人工智能技術產業發展的“時間差”“空白區”問題，從資源要素供給、責任合理劃分等方面有針對性地構建完善相關法律制度。

“比如，在道路交通安全法、公路法等法律修改過程中，及時對輔助駕駛的合規要求與事故責任認定等予以制度回應；又如，在數字經濟立法起草過程中，應充分考慮促進數據資源開發利用、基礎模型研發推廣、人工智能產業化、傳統產業智能化等相關制度設計。”張凌寒指出。

在當前各國科技競爭的背景下，人工智能、大數據等新興領域的立法工作在未來將持續推進，而面對復雜、不確定的國際形勢，涉外法治建設在下一個五年也十分重要。

《決定》強調要加強涉外法治建設。建立一體推進涉外立法、執法、司法、守法和法律服務、法治人才培養的工作機制。完善涉外法律法規體系和法治實施體系，深化執法司法國際合作。

孫南翔建議，“十五五”期間涉外法治建設應著重三個方面的內容，首先，應在完善立法的基礎上，構建涉外領域的法治秩序。他告訴第一財經，當前一些涉外法律條款在實踐中運用的次數很少，未能真正發揮出應有的作用，未來應注重推動涉外法律的落地實施。

其次，要提高涉外領域的執法司法水平，這需要相關部門加強配合。近兩年來，一些地方開始建立涉外法治工作專門機構。2024年3月，全國司法行政系統首個專門負責涉外法治工作的機構——廣州市司法局涉外法治工作處成立。同年8月，陜西省司法廳涉外法治工作處掛牌成立，這是在省級層面率先成立的涉外法治工作專門機構。

“涉外法治機構的工作不僅關乎司法部門，人民法院、檢察院甚至外交部門、商務部門都可能參與其中，未來應當注重協調好各部門工作，讓涉外法治工作的開展更具系統性。”孫南翔說。

此外，孫南翔認為，“十五五”期間的涉外法治建設，應以推進高質量發展為主要導向。“之前五年，我們更多從國家安全的角度出發，推出了一系列法律制度，比如《反外國制裁法》，取得了顯著實效。在未來，面對復雜的國際局勢，仍然需要堅持‘辦好自己的事’，希望推出更多促進涉外經貿活動和國際合作的法律法規。”

他提到，一個重要的階段性規劃即推動我國加入《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）進程，這項任務也出現在2025年的政府工作報告中。同時，還應在國際層面積極推廣我國在經濟發展、生態保護、網絡、人工智能等領域的法治成果，為其他國家或整個國際社會提供更加充分和有效的公共產品，擴大對外開放，增進國際交往。