導讀

城市設計是細化規劃管理、提升城市空間品質的有效工具，東莞在城市設計工作方面歷經 20 余年的探索，從藍圖展望走向空間管控，城市設計的職能和作用不斷深化。筆者回顧了 20 多年來東莞城市設計治理工作的歷程與經驗，并對東莞城市設計工作的轉型挑戰提出發展建議。

本文字數：8275字

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作者

陳丹彤（華南理工大學建筑設計研究院有限公司，城鄉規劃師）

王世福（中國城市規劃學會理事，華南理工大學建筑學院副院長，教授、博士生導師）

鄧昭華（華南理工大學建筑學院，副教授、碩士生導師）

01

研究背景

改革開放以來，東莞承接廣州、深圳和香港等周邊城市的工業發展資源，以其廉價勞動力和優越地理位置吸引了大量外資產業，走上外向型快速工業化道路 [1]，成為全球加工制造業中心之一。市場逐利中容易忽略公共利益，快速工業化也帶來一系列城市空間品質問題，加上東莞采取“市—鎮街”的扁平化行政機制，雖能有效整合政府資源、發揮鎮街主觀能動性，但由于鎮街力量差異，易導致空間品質參差、城市風貌無序問題。目前，東莞正積極從傳統制造業城市向現代化產業城市轉型， 2022 年東莞市地區生產總值破萬億、人口超千萬，正式邁入“雙萬”城市行列 [2]，原來粗放無序的城鄉空間品質已滯后于經濟發展，東莞亟須探討建立新時代下高品質現代化建設的有效機制，以兼顧公共利益和經濟效益，提升城市空間品質，推動東莞城市轉型。

在這一背景下，東莞相繼出臺《東莞市人民政府關于加快建設現代化綜合交通體系 打造粵港澳大灣區品質交通城市的實施意見》《關于進一步加強我市城市設計管理工作的通知》等文件，希望建設符合“灣區都市、品質東莞”價值追求的現代化城市，支撐東莞參與粵港澳大灣區建設，深入貫徹習近平總書記在中央城市工作會議上的重要講話精神，提升城市空間品質與精細化管理水平。城市設計是細化規劃管理、提升城市空間品質的有效工具，東莞在城市設計工作方面歷經 20 余年的探索，從藍圖展望走向空間管控，城市設計的職能和作用不斷深化，未來如何更有效發揮城市設計這一工具的作用、在產業轉型中突破自身“世界工廠”的名片印象、推進東莞高品質建設城市空間，成為東莞的重要議題。

02

東莞城市設計治理工作歷程

2.1 展示藍圖階段（2000—2004 年）

改革開放以來，東莞著重于產業發展，鎮街分權而治，導致全市缺乏統一規劃布局，“村村像城市，處處像農村”。為了提升城市形象，2001 年東莞市政府提出“一年一大步，五年見新城”的工作目標，以東莞市中心城區和松山湖科技產業園區為先例，推行城市設計和建設工作，以期建立都市形象 [3]。

得益于這一階段資金充沛、土地收儲順利、市場干擾少的有利條件，土地開發建設可由政府統籌，設計師與決策者以理想態度繪制藍圖，促成這一階段的宏觀敘事。政府對城市設計和建設工作空前重視，城市設計的落地一氣呵成，上下同心，項目實施情況與設計意圖高度一致（圖1） [4]。這也形成了項目實施依賴政府主導、缺乏控制導則保障等特點，城市設計的完整體系尚未建立，暫未形成整體統籌與系統管控的機制。

圖1 東莞中心廣場設計意向與建成效果對比

2.2 輔助控規階段（2005—2009 年）

隨著土地出讓收入成為各城市的重要財政來源，《廣東省城市控制性詳細規劃管理條例》（2004）和《中華人民共和國城鄉規劃法》（2008）提出土地出讓前必須編制控制性詳細規劃（以下簡稱“控規”）的要求，以規范土地出讓程序。控規編制成為城市規劃工作的主旋律，城市設計成為控規編制的輔助工具之一。東莞各鎮街為了自身發展及響應上級任務計劃，紛紛開展控規和城市設計編制，推動用地開發和增加財政收入，相繼完成了一批城市設計編制成果，如麻涌中心區北團城市設計、黃江新中心區城市設計等（圖 2） [4]。

圖2 麻涌中心區北團城市設計（上）黃江新中心區城市設計（下）

在這一階段，城市設計或單獨編制，或與控規同步開展，作為控規編制的輔助工具，其作用更多體現于鳥瞰圖對控規指標的三維空間形態的直觀展示，由此推動控規得到審批。而在導則管控方面仍較為簡單，缺乏制度化和體系化，設計水平和實施情況也參差不齊，城市公共空間和公共利益難以落實。

2.3 引導實施階段（2010—2017 年）

在經歷一段時間的外延式發展模式后，東莞進入經濟社會轉型期，從增量建設轉向關注公共空間與公共利益的保障，以應對城市空間破碎、城市環境與風貌雜亂無章等問題。東莞在重點項目中通過邀請高水平國內外設計單位參與競賽，形成較高質量的城市設計方案，以此引導城市轉向高質量發展。東莞南城 CBD 片區（圖 3）、南城總部基地、松山湖北部工業區、虎門火車站等重點片區均在此階段推進城市設計實踐，同時在控規層面增加城市設計圖則和城市設計管控要素，探索城市設計與控規的結合。

圖3 南城CBD城市設計

東莞在探索中很快發現控規圖則的管控力度薄弱，往往無法嚴格規范地塊報建方案，為了推動地塊層面的品質管理，地塊包裝應運而生，通過在“控規后、出讓前”編制地塊包裝，落實管控要素，滿足城市精細化管理的需求，也可靈活、有效地與市場變化接洽，這也反映了城市設計和規劃對市場需求關注的提升。

2.4 品質提升階段（2018 年至今）

2017 年 7 月，東莞市召開了《城市品質三年提升計劃工作動員會》，推進“灣區都市、品質東莞”建設，掀起提升城市品質的熱潮 [1]，重點關注生態特色、以人為本、統籌實施等內容，并在中心城區率先開展行動。 2019 年，東莞成立中心城區“一心兩軸三片區”建設總指揮部和現場指揮部，作為打造“灣區都市、品質東莞”的核心抓手（圖 4，圖 5）。 2022 年，東莞建立設計咨詢委員會，以專家智庫聯合專業技術團隊的方式嘗試助力各鎮街提升規劃水平、推動城市高品質建設。

圖4 中心城區“山、水、城”規劃結構

圖5 中心城區“兩軸三節點”規劃設計

這一階段的城市設計實踐工作更多從人本角度與公眾角度出發，追求滿足人民對美好生活的向往。一方面，通過多種規劃開發模式，探索對城市空間的品質化、特色化和精細化管控；另一方面，嘗試形成統籌協調的工作機制，推動城市設計與城市規劃、開發、管理、運營等全階段的協同，在展望遠景藍圖的同時謀劃近期建設重點，建立“政府引導 + 市場主導”的良性互動機制，推動城市空間品質提升。

03

東莞城市設計治理創新經驗借鑒

東莞的城市設計從理想藍圖到空間管控工具，再到綜合策劃平臺，其職能和作用不斷深化，同時東莞也不斷嘗試城市設計銜接實施的開發模式，經歷20多年的實踐，形成獨特的工作經驗。

3.1 地塊包裝：地塊城市設計細化指標

東莞的“地塊包裝”始于 2009 年。彼時控規作為向上承接片區總體規劃、向下引導建設工程設計方案的角色，更關注對地塊的底線控制，通過普適性的控制規范城市空間建設趨勢，難以體現不同地塊的特征。而建設工程設計方案通常由開發商作為編制主體，側重地塊自身建設方案規劃與經濟利益，缺少與周邊空間環境的銜接。由于兩者之間缺乏精細化的規劃管理環節，因此，東莞市借鑒成都地塊包裝的做法，結合上海、廣州等城市的先進經驗，在控規審批后、土地出讓前，增加“地塊包裝”環節以完善規劃體系，實現精細化管理，提升空間品質 [6]。“地塊包裝”等同于地塊層面的城市設計，通過結合上位規劃要求、地塊環境特征，對擬出讓地塊進行規劃研究和方案模擬，進一步深化控規要求，提出地塊定位、功能布局、市政交通、建設形態、景觀環境等方面的管控條件，并進行三維空間形態預設，以達到深化管控條件的目的（圖 6），其成果以一圖一表的形式呈現，以附件形式納入規劃條件，為出具《建設用地規劃條件》和《建設項目用地預審與選址意見書》提供參考 [7]。

圖6 地塊包裝示意圖

“地塊包裝”主要在位置敏感、建設規模較大，或建設條件復雜的項目中開展。這一方式有利于綜合地方政府、公共利益、開發商三方訴求，以及審查部門的要求，前移規劃管理重心，在平衡利益與關系中實現各方共贏；細化地塊城市設計，提出針對性的控制引導，落實總體與片區城市設計意圖，轉譯規劃管理語言，實現城市設計落地與引導實施。在 10 余年的實踐中，其工作流程機制不斷完善，但仍然存在局限性：一方面，“地塊包裝”工作關注尺度較為局限，欠缺對總體、片區層面考慮和研究的整體統籌；另一方面，“地塊包裝”編管時序晚于控規，雖可對控規進一步細化，但對于片區的整體空間體系難以產生影響。這兩者導致“地塊包裝”難以產生整合公共空間和協調公共利益的作用，對城市整體空間品質提升效果有限。盡管如此，“地塊包裝”還是為東莞積累了精細化設計治理的經驗。

3.2 法人型聯合開發模式：片區城市設計實現落地

東莞也嘗試跳出“地塊”城市設計引導實施的方式。南城總部基地一期的寰宇匯金中心采取了一種新型開發模式——法人型聯合開發模式，通過成立項目公司，統一項目開發程序，風險共擔、收益共享，由此實現片區的統一開發與規劃愿景的落地。南城總部基地一期共 9個地塊，其中 8 個地塊由 8 家開發公司共同成立的東莞市邦聯實業投資有限公司進行聯合開發，項目名稱為寰宇匯金中心，占地面積約 9.0萬 m2，建筑面積約 80.5 萬 m2，投資約 41.5 億元。這一項目在拿地階段原本為各家企業獨立拿地，但在政府的支持下，各企業重組辦公室，并成立邦聯公司進行了反收購，在不變更土地所有權的基礎上以股權劃分的方式進行利益分配，同時購買了道路下的地下空間開發權。這一做法為建筑風貌統一、景觀一體化設計、地下空間統一開發奠定了基礎，項目方案基于南城總部基地片區城市設計進行細化，結合旁邊的公共綠地、軌道站點、疏散出口、廣場、公交站點、停車場等配套設施進行景觀一體化設計，地下空間統一開發并與市軌道交通2號線無縫接駁，整體上落實了片區城市設計的愿景。由于從傳統的單地塊開發轉變為片區聯合開發，因此原本按地塊區分的配套與功能比例也得以實現在不調規的前提下重新合理化分配（圖 7）。

圖7 寰宇匯金中心規劃圖與現狀航拍

聯合開發的優勢在于實現利益統籌與重新分配，保障城市設計與規劃藍圖的落地，獲得空間控制上的突破，譬如二層連廊允許不考慮退讓用地紅線、用地紅線和建筑紅線重疊、地下空間聯合開發減少地下車道增加停車位等。但其缺點也十分明顯，因為涉及多家企業利益，協商與建設時間跨度較長，寰宇匯金中心前期協調就用了5 年時間，聯合開發的片區越大，意味著涉及的企業越多、難度越大。理想狀態下，可借由政府統籌能力，在前置條件中明確各地塊的詳細建設條件，以強制要求納入用地條件中，并事先考慮設定好涉及兩地塊間聯合開發的條件，譬如連廊標高等。這樣可等同于聯合開發，能實現更大片區的城市設計落地，也意味著強勢政府的介入與市場自由度的削減。這一聯合開發模式也啟示其他地區可結合自身實際條件與時代情況，由政府或企業扮演這一利益統籌的角色，引導片區統籌建設，以落實規劃愿景。

3.3 中心城區建設現場指揮部：總師制度的變革創新

2019 年 3 月，為加快推進中心城區建設，打造“灣區都市、品質東莞”標桿示范，東莞市成立中心城區“一心兩軸三片區”建設總指揮部和現場指揮部（以下簡稱“指揮部”），由市長擔任總指揮長、分管副市長擔任現場指揮長，成員單位包括市自然資源局、市發展改革局等 22 個單位。指揮部下設辦公室和 4 個專責小組，由市自然資源局承擔現場指揮部辦公室職責，處理日常工作， 4 個專責小組分別負責國際商務區、三江六岸、兩軸三節點、黃旗南片區的統籌與建設（圖 8，圖 9） [8]。統籌聯動各部門與鎮街主體，發揮協調與督導的作用，建立“規劃—建設—運營”全鏈條的高效協同平臺，以高起點規劃、高標準投入、高品質建設為原則，以當地院（東莞市城建規劃設計院）作為規劃技術組，提供技術與人力支撐 [9]，創新城市建設體制機制，在重點片區引入技術總師技術服務，形成“指揮部 + 技術總師”的組織機制，推進重點片區開發建設。

圖8 三江六岸片區：萬江龍灣水韻新城城市設計

圖9 東莞國際商務區城市設計

有別于側重提供決策建議的總師制度，指揮部為東莞市中心城區提供了一個伴隨式把控的在地服務保障，通過協調總師團隊、設計咨詢委員會、多方聯合審查等方式，有效利用多方參與協作的集體智慧，在不同階段提供不同的支撐內容，例如引導前期制訂任務需求以協助項目明確工作方向、針對用地規劃設計條件提出建議、把控建設施工效果等，確保藍圖的前瞻性、科學性與可實施性，并在后續實施中實現落地 [10]。指揮部作為代表市政府的統籌協調機構，創造了一個市與鎮街之間的協調平臺，有效地與鎮街主體及各職能部門進行聯動，在保障空間品質與公共利益的前提下，尊重市場訴求，有效推動經濟發展與城市品質的共同提升。

3.4“東莞記憶”：微改造激活歷史城區

“東莞記憶”項目是東莞在“雙萬”時代應對社會經濟發展與城市更新、老城保護所提出的激活歷史城區路徑，范圍涵蓋整個莞城老城片區，在綜合“三江六岸”地區整體城市設計、東莞歷史城區城市設計、相關保護規劃等基礎上，開展實施方案研究。其中，首開區涉及用地規模約 26ha，涉及改造整治建筑面積約 8.6萬 m2，總投資約 13.3 億元，得益于市層面領導謀劃推動、各部門和莞城及相關鎮街的共同協作配合、代建單位萬科集團的積極配合，目前項目正如火如荼推進中 [11]。首開區采用“微改造”的方式，延續城市設計提出的基于文化價值整合歷史空間、基于社會價值提升功能設施、基于經濟收益平衡更新模式、基于片區職能引導產業發展等原則 [12]，打造文商旅創居五位一體的東莞文化商業名片，塑造體現東莞地方文化特色又兼具時代氣息的城市風貌（圖 10） [13]。

圖10 東莞記憶首開區規劃效果圖

在實施層面，項目由東莞中心城區指揮部作為項目總指揮，把控實施方向，同時引入外部顧問，提供整體城市設計方案和實施方案的指導意見。萬科集團作為代建方，負責落實實施方案及后期的運營管理。在改造階段，由政府作為投資方進行收儲物業，負責統租、談判與清租，由萬科集團作為代建方進行設計統籌與現場改造，作為物業持有方的村民與村集體則在出租物業的過程中獲得租金。在運營階段，由企業主導運營，并在運營中獲取收益，再用于維護成本中。在政府與代建方的共同配合下，實現“方案—改造—開發—運營”一體化，確保概念方案如期落實，老城新貌和諧統一。“東莞記憶”項目還涉及村集體利益，以實現政—企—村三方利益共享為目標，項目推進過程中著重關注公眾參與，設置了“東莞記憶”街坊議事廳、“東莞記憶”項目公眾咨詢委員會等機構，搭建溝通平臺，收集街坊及市民意見，推動運營企業與社區產生互動默契，共同締造魅力莞城 [14]。

04

東莞城市設計工作的轉型挑戰與建議

4.1 工作反思

縱觀 20 多年東莞在城市設計編制與實施方面的工作經歷，可以發現：一方面，城市設計地位在不斷提升、城市設計體系正逐步完善。隨著政府、市民對城市設計的認知變化，城市設計的作用與內容從原來展示藍圖的前瞻性轉向關注精細化管理、引導實施與品質提升。城市設計體系也逐步充實，從宏觀設計拓展到中微觀尺度城市織補和更新改造。另一方面，城市設計也在順應發展背景的變化，從政府主導轉為重視多元的利益主體訴求。東莞不斷尋求政府意圖與市場需求的共贏性，探索承接城市設計實施、對接市場需求的多種開發模式，逐步建立政府、市民、開發商三者的協調機制，實現從“高速度發展”到“高品質發展”的轉變。

但在這一過程中也可以發現，目前東莞城市設計工作仍存在一定的挑戰：

（1）制度保障方面，城市設計缺少融入法定規劃、傳導落地實施的有效機制。目前東莞在控規編制的過程中，仍較少運用城市設計技術手段進行輔助論證，地方性法規中也尚未明確城市設計的地位和可實施性，地塊包裝多運用在重點地區、重點地塊，導致城市設計缺乏傳導落地實施的有效機制。

（2）編制成果方面，不同層面、不同地域的品質參差不齊。目前東莞市初步形成“市域—鎮街—地段—地塊”的城市設計體系框架，地塊層面的城市設計工作（地塊包裝）開展較好，但鎮街與地段層面受限于不同鎮街的資源、能力，設計成果水平不等，對比有施行指揮部機制的中心城區則差異更大，導致市域城市空間品質參差不齊。鎮街層面市場主導、行政次之、技術最弱，亟須技術把關、利益推動。

（3）管理運行方面，各部門間、政府與市場間需要協作共謀。一方面，東莞市自然資源局內已搭載的城市設計三維行動決策平臺、一張圖系統等輔助管理工具中，存在較難實現“多方案比選”功能、缺乏地段層面城市形象展示和城市設計管控相關圖層等問題，部門之間協作機制有待提升；另一方面，政府意志與市場主體訴求之間缺乏有效傳導、相互理解，部分城市設計意圖在地塊包裝時考慮實際操作、投入精力等問題，以彈性要素進行管控，導致實施性不強，工程建設項目審批過程中缺乏城市設計審查依據，也難以落實城市設計意圖。

4.2 發展建議

基于上述研究，筆者也從制度保障、編制成果、管理運行3 個方面提出思考與發展建議，以期回應東莞市高質量發展的要求，展望經濟、環境、文化等的同步提升。

（1）制度保障方面，強化城市設計輔助規劃管理與開發管控作用。一方面，明確控規的編制與調整必須先進行空間品質評價。建議在控規調整前加入控規管理單元的空間品質評價步驟，包括公共空間、城市形態、文化與生態等體系，再對調整地塊進行城市設計深化論證，做好城市形態影響評價。在控規調整方案審查時，針對城市設計深化論證關鍵性要素提出審查意見。另一方面，結合東莞市 TOD、城市更新、標準化產業片區的開發，明確鎮街開發動力，引入城市設計前置工作。建議軌道站場 TOD 地區、城市更新片區、標準化產業片區的規劃應進行城市設計工作，并將成果形成專章納入相關規劃，同步編制審批，以有效保障片區規劃質量。

（2）編制成果方面，健全城市設計體系，完善成果編制指引。在目前初步形成的“市域—鎮街—地段—地塊”的城市設計體系框架基礎上，進一步明確各層級城市設計意圖與主要管控內容。在市域層面，與國土空間總體規劃做好銜接，明確全域全要素的空間特色，提出城市空間品質的基本原則；在鎮街層面，提出可體現鎮街特色的管控要求，制訂提升城市空間品質的行動計劃；在地段層面，關注重點地段的整體空間品質精細化設計，結合鎮街層面管控要求，提出精細化導則，并銜接對應地段的控制性詳細規劃；在地塊層面，持續優化地塊包裝機制。同時，加強技術指引層面的研究，組織編制相關城市設計指引專題研究報告，規范城市設計導控成果，提升精細化管理水平，強化市局在行政技術上的統籌，引導鎮街積極參與工作。

（3）管理運行方面，建立部門協作、市鎮協同機制，共謀發展。推動城市設計成果按照規范標準制作數據成果，逐步將城市設計成果整合到市自然資源“一張圖”系統及市政務服務數據系統，加強對規劃數據的聯動管理，使各部門充分了解城市設計導控要求，實現各部門之間協同工作，推動城市設計的共編、共管、共用。在 TOD、城市更新、標準化產業片區等涉及開發利益，且為城市空間品質重點關注片區，鎮街具備開發動力，建議可先由指揮部協同對應鎮街共同組織編制城市設計，鎮街參與決策，同時借助設計咨詢委員會的力量，輔助鎮街提高城市設計工作水平，由此逐步提取重點片區工作經驗，待鎮街力量逐漸成形后，組織權逐步交予鎮街，由鎮街全權負責城市設計工作。

05

結 語

當前，在中國城鎮化進程需求與國家推進治理能力現代化要求的背景下，中國城市設計正呈現從重視技術性、制度性轉向重視實踐性、社會性的趨勢 [15]，東莞城市設計治理工作的歷程恰是這一趨勢的真實寫照，東莞城市設計的地位提升和走向精細化也映射了城市在轉型過程中尋求高品質發展，為全國城市設計的治理應用提供參考與借鑒的作用。一方面，東莞在地塊包裝、法人型聯合開發模式、現場指揮部、歷史城區微改造等開發模式上的探索經驗為城市設計實現治理與實施提供了多種操作路徑，也為其他城市提供了參考與啟發；另一方面，東莞城市設計工作目前在制度保障、編制成果與管理運行等方面所遇到的轉型挑戰，也正是多數經濟發展有一定基礎、城市面貌亟待提升的城市的共性問題，東莞有能力先行探索城市設計落地實施的有效機制、健全完整高效的城市設計體系、推動多元主體協同合作，以形成有效經驗在全國推廣。本次研究筆者回顧了 20 多年來東莞城市設計治理工作的歷程與經驗，并對東莞城市設計工作的轉型挑戰提出發展建議。后續在多規合一、推行國土空間規劃的背景下，東莞如何結合實際發展情況，發揮城市設計作用，構建完整的城市設計體系，建立完善的制度保障，提高城市治理現代化水平，凸顯東莞山水城市魅力與特色風貌，是東莞發展的重要議題。

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本文來源：UrbanDesign

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