導讀

在全域全要素自然資源治理現代化背景下，土地混合開發、空間復合利用等方式已成為推動城市高質量發展的重要舉措。與傳統聚焦于建設用地土地發展權的規劃許可不同，設立空間開發權的規劃許可制度是強化資源集約節約利用的有效途徑，有助于優化國土空間格局和維護資源資產權益。本文在剖析我國規劃許可制度特征內涵及演進的基礎上，探討了新時代空間開發權規劃許可制度面臨的現實困境，立足運行邏輯提出了從“空間設權—法律制度設計構想”到“依規賦權—詳細規劃編制創新”再到“行政控權—規劃許可模式重塑”的規劃許可路徑重構的建議，以期為國土空間規劃許可制度的建立提供借鑒與參考。

本文字數：9317字

閱讀時間：28分鐘

作者

唐志勇，溫州市城市規劃設計研究院有限公司

石劍，浙江省自然資源廳

徐強，溫州市自然資源和規劃局

李龍杰，溫州市自然資源和規劃局

鄭無喧，溫州市自然資源和規劃局

黃傅強，溫州市城市規劃設計研究院有限公司

關鍵詞

空間開發權；國土空間規劃；規劃許可

引 言

2019年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳在《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》中提出“空間開發權利”，明確“加快推進建設用地地上、地表和地下分別設立使用權，促進空間合理開發利用”的要求。空間開發權的概念可界定為因國土空間利用導致建設和非建設用途變化、二者內部用途變化和空間利用強度變化所產生的權利[1]。從土地資源到全域全要素的自然資源資產，在空間承載力和環境承載力雙重約束下，面對土地資源有限、空間權屬交叉等現實瓶頸，空間開發權的引入能較好協調自然資源保護與開發的關系，賦能政府有效調控空間資源的配置，也有助于保障個體在開發建設中的空間開發權益。規劃許可作為空間開發權進行用途管制的主要執行環節，原城鄉規劃二維的土地規劃許可制度已難以有效解決新時期空間用途全域全要素、立體化和高質量管制的需求[2]。

當前，對于規劃許可的研究主要分布在二維視角下土地發展權范疇，何明俊[3]、畢云龍等[4]從國土空間規劃體系轉型的角度出發，研究了規劃許可的轉型及相關對策；姚愛國[5]從放管服改革角度探討了建設工程規劃許可制度重構；張艦等[6]、耿慧志等[7]、龐曉媚等[8]對《中華人民共和國城鄉規劃法》（以下簡稱《城鄉規劃法》）確立的“一書三證”規劃許可制度展開相應的完善研究。不難發現，規劃許可主要集中在理論研究、許可體系完善研究等方面，缺乏對存量空間資源再開發及三維立體化空間精細化管控的規劃許可研究。而關于空間開發權的研究基本聚焦理論構建，如祝賀等[9]在城市更新背景下提出空間開發權以實施對資源更精細的管控，林堅等[1]提出空間開發權在國土空間治理中的運行邏輯，雖然涉及到空間開發權的配置、調控與實現，但并未深入剖析空間開發權下的國土空間規劃許可實施路徑。故本文立足空間開發權這一新權利類型，探討該權利實施規劃許可的設立路徑與管控模式，貫通空間開發權從設立到落地的審批路徑，以期實現資源集約節約利用、優化國土空間格局和維護資源資產權益。

01

我國規劃許可制度的特征內涵及演進

1.1 我國規劃許可制度的特征與內涵

《城鄉規劃法》依據實際空間管理需要，設立了選址意見書、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、鄉村建設規劃許可證的“一書三證”規劃許可制度，并確立了規劃管理的實施程序，明確了違反規劃的法律責任。從《城鄉規劃法》第三十七、三十八和四十條來看，核發建設用地規劃許可證和建設工程規劃許可證應當依據控制性詳細規劃。對于選址意見書和鄉村建設規劃許可證，雖然《城鄉規劃法》沒有明確其核發的規劃依據，但在實際許可過程中應嚴格符合控制性詳細規劃或村莊規劃。對控制性詳細規劃而言，圖則作為具體地塊管控要求最直觀的表達載體，包含用地面積、容積率、建筑密度、綠地率、建筑高度、配套設施等強制性指標以及地塊出入口、城市設計等指導性內容，核發規劃許可必須符合詳細規劃中“剛性”和“彈性”的管控要求。

1.2 基于空間開發權的規劃許可制度演進

1.2.1 從單一建設用地到有限全域全要素資源的規劃許可

目前，規劃許可的主要對象為建設用地，在城鄉規劃單一建設用地向國土空間全域全要素的用途管制轉變過程中，規劃許可的對象將面臨進一步擴面。2023年6月，自然資源部為落實節約集約用地要求，完善自然資源資產供應制度，發布《關于進一步做好用地用海要素保障的通知》，明確了推進自然資源資產組合供應及不改變地表原有地類和使用現狀的前提下設立地下空間建設用地使用權進行開發建設，這也意味著非建設用地結合建設用地的土地復合開發已成為規劃許可的對象之一，規劃許可逐步向建設用地外延展。

1.2.2 從二維土地增量開發到三維空間復合利用的規劃許可

增量空間的開發權益往往歸屬于單一主體，在總量控制的要求下，單一權屬人可在符合詳細規劃及相關法律法規前提下，對地下、地表和地上空間進行立體開發。但在高質量城鎮化發展背景下，城市建設已從增量開發為主，轉向存量提質改造和增量結構調整并重。空間利用也從二維土地轉向三維空間，不僅要在二維平面中進行明確定位和空間界定，更要在三維空間層面進行合理分層，實現如重點工程布局中地表、地上、地下空間的復合利用，以補充完善城市功能、實現土地資源空間價值最大化。

1.2.3 從全能政府到“放管服”改革的規劃許可

黨的十八大以來，“放管服”改革加快推進向服務型政府的角色轉變，從之前的“大包大攬”轉向“簡政放權、放管結合、優化服務”。2019年，《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》提出以“多規合一”為基礎推進“放管服”改革，優化規劃許可，提高審批效能和監管服務水平。而空間開發權的引入在一定程度上將增加行政對象和許可事項，但規劃許可范圍不能無限擴展，需進一步規范行政權力的運行范圍、優化行政權力的運行機制，不斷激發市場活力和社會創造力，推動有效市場和有為政府的更好結合，深入優化營商環境。

02

空間開發權規劃許可制度面臨的問題

2.1 相關法律法規存在的局限性

2.1.1 規劃許可對象限制的困局

《民法典》第三百四十五條規定“建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立”，即在所有土地上均可設置建設用地使用權，自然資源部在《關于進一步做好用地用海要素保障的通知》也提出要優化地下空間使用權配置，推進土地使用權分層設立，促進地上空間與地下空間的功能協調。但《城鄉規劃法》第四十二條規定城鄉規劃主管部門不得在城鄉規劃確定的建設用地范圍以外作出規劃許可，這就造成地方自然資源主管部門在進行規劃許可時存在“發與不發”的爭議，未進行許可的項目在后續實施監管時也缺乏有效的管控手段。

2.1.2 多元產權主體權利交叉的許可困局

增量空間經過土地整理后成為“凈地”，開發建設時對象明確、權利清晰，而存量開發涉及多元產權主體權益，是空間權利的再次分配。《民法典》第三百四十八條規定建設用地使用權出讓合同應包括“建筑物、構筑物及其附屬設施占用的空間”，但各地的土地出讓合同、劃撥決定書、建設用地批準書中基本未明確宗地上下界限的高程值，權益界定不清導致建設用地使用權人未經規劃許可無法在已有建設用地使用權的尚未開發空間再進行建設，同時其他社會主體也會因無法確定此部分建設用地使用權，難以進行有效的開發建設。此外，空間開發權的行使可能會涉及多元主體的交叉，相鄰空間的開發會受到一定影響，《民法典》要求開發必須尊重原有權利人的意見且不得損害其權利，這也造成在許可過程中因多元產權主體權利交叉形成的困局而難以許可，如上蓋開發和地下空間利用涉及到地表、地上、地下多權屬主體的權利協調等。

2.1.3 “放管服”改革下行政許可的困局

《城鄉規劃法》規定了“無所不包”的建設工程規劃許可對象，為提升行政效率，深圳、廈門、廣州、南京、溫州等地已進行“放管服”改革下分類實施規劃許可的積極嘗試，也形成了可復制、可推廣的經驗，出現了豁免制、承諾制等分類許可模式。而空間開發權規劃許可制度的設立將可能帶來更多元的規劃許可申請，在規劃不明晰的情況下會影響行政審批效率，同樣需設置分類許可方式，以實現“放管服”改革的要求。但由于法律層面未明確相關的要求，存在與上位法相違背的風險，如城市更新過程中基于民生訴求產生的增設公共服務設施等建設行為，由于法律層面未對相應許可制度進行描述，導致實際許可中存在“應發與不發”的尷尬局面。

2.2 規劃依據與規劃許可的適配性不完善

2.2.1 詳細規劃編制類型不健全

隨著全域全要素用途管制的實施，原詳細規劃類型難以完全匹配許可體系，主要表現在：一是城鎮開發邊界外的詳細規劃類型覆蓋不全。隨著國土空間管理范圍擴展至全域全要素，更多地類間的混合開發也需要編制詳細規劃，將可能拓展到農業空間、生態空間等功能空間。二是城鎮開發邊界內的立體復合開發型詳細規劃探索不足。城市開發已從單一功能轉向立體復合，如TOD模式的城站一體化開發與多維立體城市開發，因與詳細規劃的匹配性不高導致指導性較弱。三是城鎮開發邊界內面向存量的實施型詳細規劃有待完善。傳統詳細規劃基本面向增量空間，難以適應城市更新時復雜的土地權益狀況，導致存量建筑的獨立再開發、存量建筑與新建建筑的混合開發等一直缺乏有效的詳細規劃指導。2023年3月，自然資源部發布《關于加強國土空間詳細規劃工作的通知》，明確“各地可結合實際依法在既有規劃類型未覆蓋地區探索其他類型詳細規劃”，為下步探索基于空間開發權的詳細規劃提供政策支撐。

2.2.2 詳細規劃編制技術不匹配

傳統詳細規劃所具備的“技術參考文件”特征屬性顯著，在編制和實施層面側重“規劃技術”維度，各地也都在探索建立“規劃單元——街區——地塊”的規劃傳導機制。面對城市土地利用多樣化和復雜性趨勢，“規劃技術”維度的法定圖則中管控指標的內涵會發生一定變化，如容積率、綠地率等因立體開發需求，從剛性嚴控轉向彈性管控。如何在保障詳細規劃法定性的同時提高規劃的可實施性，建立承上啟下、分層分類的規劃傳導體系成為亟待解決的關鍵問題。同時，鑒于空間開發權的詳細規劃指標體系與傳統詳細規劃指標體系差異較大，無法完全適配分層空間開發的需求，需要對容積率、建筑密度、綠地率等基于地上用地面積作為計算規程的指標體系進行創新。

2.2.3 詳細規劃技術支撐手段不完善

空間開發權的實施需要有準確的三維空間信息以達到立體管理的要求，而傳統的二維空間信息以平面矢量、航拍影像等基礎地理信息為載體進行土地權屬調查與空間管理，難以對復雜的三維城市空間進行精確判定，包括地下軌道交通、地下商場、架空廊道、高架橋等空間的開發利用。地下空間因其構成復雜，如需進行分層利用，應厘清建筑物地下結構基礎、地下構筑物、地下市政管線等空間關系。三維空間手段的不健全，造成數據完整性、準確性與時效性不足，制約了地下空間規劃編制的可實施性。

2.3 規劃許可實施管理體系不完善

2.3.1 許可路徑不適配

“一書三證”的規劃許可制度對于協調城鄉合理布局、促進經濟社會全面協調可持續發展發揮了重大作用。黨的十八大提出生態文明綠色發展理念，在城市高質量發展、精細化管理的新形勢新背景下，逐步衍生出城市更新、鄉村振興等空間開發新類型。同時為提高土地集約節約利用水平，各地開始鼓勵土地的綜合開發利用，但缺乏清晰適配的規劃許可路徑，如利用城市軌道交通設施上部空間進行綜合開發，耕地、林地、海洋等非建設用地的地下管廊、市政設施等，如何實現空間上的規劃許可管理還有待探討。

2.3.2 許可標準不完善

目前規劃許可依據的技術標準基本以增量開發進行設定，對存量空間的分層開發類型往往也以此為標準進行許可，針對多種自然資源混合開發的許可標準幾乎沒有。此外，現有許可標準注重對單地塊的管控，而空間開發權的實施除了要考慮地塊建設與周邊地塊之間的關系，還要考慮新的空間開發與原存量空間的建筑結構、交通組織、停車配建、城市設計、消防等一體化設計，需借助已有權屬空間或單元范圍內的外圍空間進行整體統籌管控。

03

基于空間開發權的

國土空間規劃許可制度運行邏輯

依據《中華人民共和國行政許可法》和《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》等法律規范及政策文件精神，國土空間規劃許可依行政相對人申請，依法依規準予其從事國土空間保護、開發、利用、修復的行為。空間開發權規劃許可的整體制度運行應從以下幾個方面做好支撐和保障：（1）設權。在法律法規層面賦予空間開發權的設定；（2）賦權。在規劃層面探索與全域全要素空間開發權設定相適應的規劃支撐體系；（3）控權。在核發規劃許可環節明確相關權屬主體的空間開發權利，以把控權利邊界。

3.1 設權：空間開發權的法律制度設計構想

3.1.1 納入國土空間規劃許可范疇

為確保空間開發權實施有法可依，建議納入《國土空間規劃法》，并考慮沿用隱性制度模式，即不在具體法律條文中界定“空間開發權”，但賦予自然資源主管部門相應的規劃編制和行政審批職責，允許在有限全域全要素的自然資源資產中結合實際情況設置空間開發權進行有限的建設行為。同時，規劃許可也不局限于建設用地，并明確使用對象、行政邊界、許可流程等內容，保證有限全域全要素的空間開發權設立工作能做到“有法可依”和“有律可循”。

3.1.2 破解多元主體權利交叉的困境

空間開發權應由國家設立，政府作為國家行政機關，可以代表國家行使該項權利。面對立體開發時涉及的多元主體，應在法律層面明確空間開發權設置的條件。此外，空中建設需依附于地表建設，地上、地下建設需協同地表建設，如地上、地下空間借助地面進行出行等情況，對空間開發權行使過程中的相互利用和相互限制情形應進行整體互惠性的書面約定，不得損害公共利益及侵犯第三人的合法權益。

3.1.3 明確分類規劃許可的實施路徑

建設工程規劃許可作為規劃許可的核心環節，在空間開發權引入后應按具體對象分類完善許可事項。首先，應認定空間治理事項，界定是否需要規劃許可的邊界；其次，在“不影響周邊利害關系人合法權益、不改變建筑主體結構、不破壞景觀環境”的原則下，進一步梳理豁免許可事項，如城市公共空間服務功能提升等局部空間開發類項目；最后，對以標準地出讓的工業、帶方案出讓的經營性用地等前期空間權益界定相對清晰的項目，可探索承諾許可新方式。

3.2 賦權：創新實施型詳細規劃編制

3.2.1 分區分類推進詳細規劃編制

在全域全要素用途管制的新背景下，基于空間開發權的詳細規劃覆蓋了建設用地和非建設用地。一方面，對城鎮開發邊界內、外進行分區，編制有針對性的詳細規劃，如農業、生態、海洋等非建設空間，空間混合開發模式應符合開發保護管控要求，嚴守安全底線。另一方面，對增量空間和存量空間進行分類，因地制宜劃分不同單元類型，并兼顧生態維育、文脈傳承和鄉村建設等需求。尤其在編制存量空間的詳細規劃時，應當厘清公共利益、理順各類資源資產權益關系，并充分考慮發展目標和動力模式，編制能用、管用、好用的規劃。

3.2.2 完善詳細規劃編制技術手段

改變傳統詳細規劃直接編制到地塊深度的做法，將詳細規劃分為管理單元和實施地塊兩個層面，管理單元側重對總體規劃的傳導落實，以規劃單元為載體統籌各類空間布局、優化整體空間結構，避免增量空間無序低效、存量空間無法更新、生態空間難以保護；實施地塊側重對治理管控的支撐保障，具體地塊的管控要素采用“虛實雙控”，實施時再通過規劃條件論證予以明確。同時，在詳細規劃中設立“近、中、遠期”的土地利用時間緩沖帶，創新短期利用的規劃管控機制，提高規劃的靈活性。另外，創新空間型控制指標，探索引入建設空間面積、空間建筑面積、空間建筑密度、空間基準標高等空間型指標，迭代升級傳統控規的指標體系，以適用土地混合開發和空間復合利用，提升土地節約集約利用水平。

表1 傳統型詳細規劃與空間型詳細規劃控制指標對比一覽表

3.2.3 創新三維數字化管理和信息手段

為適應全域全要素空間開發權的新趨勢，需要結合國土空間用途管制監管系統等技術手段，強化立體開發三維空間信息與地物屬性的一體化管理，構建“規劃-建設-管理”全周期數字化管理體系，提升精細化管理水平。在規劃編制階段，在守牢底線的基礎上，充分運用技術手段，對特色化的空間目標和管控要素提出針對性要求，實現地表、地上、地下“三位一體”的空間統籌。在許可管理階段，將空間開發管控要素納入規劃條件，并借助實景三維數據，實現規劃方案與設計方案的智能化對照與評估，保障規劃的落地性。在確權登記階段，將不動產空間信息由二維升級至三維，實現不動產登記三維產權證附加的三維宗地圖編制，為不動產三維權籍調查成果入庫和立體確權登記工作提供數據和技術支持。

3.3 控權：重塑空間規劃許可模式

3.3.1 建立多元的規劃許可方式

立足國土空間規劃體系下的國土空間用途管制分區，對在建設用地和非建設用地空間設權區域開展的建設活動行為，構建國土空間規劃許可新模式，迭代傳統城鄉規劃體系規劃許可制度（“一書三證”制度）為新型國土空間規劃許可制度（“X+1+1”制度），即“X”為復合開發或存量再開發下的空間許可，包括分層使用規劃許可、選址意見書、建設用地規劃許可等，可針對具體情況進行核發，如存量用地再開發時，可不再核發建設用地規劃許可證；“1+1”為建設工程規劃許可和鄉村建設規劃許可。

圖1 植入空間開發權后的國土空間規劃許可制度設想

3.3.2 構建適配的規劃許可實施的支撐體系

完善空間開發權的管理法規及配套制度，明確空間開發權的用地管理、規劃編制、權屬使用、開發建設、運營維護等內容，從根本上建立起空間開發權的法規政策體系。對已建與新建互通部分，細化產權和管理權限，按照公共空間和共享空間分類管理。在管控機制上進行單元統籌的指標控制，對已建、已建與新建互通、新建三個區域，以不低于現狀條件為底線，以安全評估和系統布局為前提，統籌控制指標、場地布局、公共空間、相鄰關系、風貌形態、設施配建等內容。對部分指標無法在單地塊滿足的，可在總量滿足的前提下，實行單元統籌協調。在設權路徑上明確空間界線，收回待開發空間后重新供應，實現分層供地和分層確權登記。

04

基于空間開發權的

國土空間規劃許可實踐探索

——以溫州為例

目前，國土空間規劃法和浙江省國土空間規劃條例尚未正式出臺，溫州的實踐探索以“不破法”為前提，通過編制實施性詳細規劃、創新規劃許可路徑和確權登記手段、分區分類施策實現空間開發權的配置。

4.1 新增建設用地立體設權開發模式——以溫州機場樞紐綜合體為例

溫州機場樞紐綜合體規劃用地性質為綜合交通樞紐用地兼容商業設施及商務設施用地，是集航空、市域鐵路軌道站、長途汽車站、大型停車場庫及賓館、商業服務、商務辦公為一體的機場城市綜合體，是涉及多空間權屬的集成體。在規劃編制階段，通過前期土地整理、權屬調查、三維測量等方式，編制《溫州機場片區0577-WZ-JC航站區單元控制性詳細規劃》，對機場樞紐綜合體地塊分用途、分層設立了空間；在規劃許可階段，依據詳細規劃進行分層供地、分層許可，并規劃條件出具時開展論證工作，編制《溫州機場片區航站區單元ZQ-01地塊規劃條件論證報告》，進一步細化豎向空間分層出讓高層區間等要求，明確軌道實施的相關細節、長途客運站的布局要求等，實現規劃許可“有規可依、有跡可循”；在確權登記階段，通過三維信息明晰權屬空間，界定實現地上、地下多權屬登記。通過引入空間開發權，以整體規劃建立了軌道交通、公共設施等地上、地下空間綜合開發新模式，有效節約土地資源、精細利用立體空間。目前該項目已投用，市域鐵路軌道站也已運行通車。

圖2 機場綜合體立體確權登記示意圖

4.2 存量建設用地空間設權開發模式——以桃花島污水處理廠上蓋開發為例

桃花島污水處理廠上蓋開發是存量建設用地立體開發的有效探索，引入土地空間分層利用理念后，以已建污水處理廠的屋面為起始高度上蓋“體育休閑公園”，采用上下分層供地模式辦理土地證。在規劃編制層面，《溫州市核心片區桃花島單元（0577-WZ-HX-08）控制性詳細規劃》對地塊分層標高等關鍵指標展開充分研究，做好與已建建筑的空間銜接，確定三維空間指標，創新形成分層圖則，即在屋頂分圖則中明確用地性質、開發總量、出入口、建筑高度等要求，并提出建筑設計、交通組織、消防組織、豎向設計、采光及通風設施等內容應統籌考慮的內容；在空間供應層面，以分層圖則為依據出具規劃條件，確定分層開發的豎向空間界線，以已建污水處理廠屋面標高為分層界線設立建設用地立體空間使用權，屋頂上方空間可單獨辦理劃撥供地手續，實現立體空間上多元主體的供給；在審批控權層面，由于該項目具備分層供地和存量用地再開發的特點，對因現狀條件限制帶來的停車無法滿足、建筑退讓不足等問題，提出確定統籌周邊地塊停車指標、建筑退讓不再加退等解決方式，順利完成分層項目建設工程規劃許可。該項目通過地塊多維立體開發利用，在用地極為稀缺的城市核心區位釋放約400畝群眾公共活動空間，有效提升了地塊整體價值。

圖3 桃花島污水處理廠控規分層圖則

4.3 非建設用地地下設權開發模式——洞頭區陸域引調水工程為例

洞頭區陸域引調水工程分為溫州至洞頭陸域引供水第二通道工程線路和鹿西鄉引供水線路兩部分，途徑洞頭區（海經區）、龍灣區（溫州灣新區），通過引水補足洞頭區經濟發展用水需求的缺口。在規劃層面，因部分路由位于城鎮開發邊界外，在編制供水專項規劃的基礎上引入選址論證，并納入詳細規劃。項目除新建的鹿西加壓泵站外，均采用管線地埋方式進行建設，大大減少對建設用地的占用和對農用地的破壞，且泵站選址有效避讓生態紅線和永久基本農田（耕地）；在許可層面，依據規劃核發選址意見書，項目路由在過江段南口大橋（龍灣-甌江口）位置，下穿永久基本農田，在不破壞地表耕種條件的前提下，實現農用地地下空間開發建設的創新探索。該項目路由因不涉及用地，后續不予確權登記。

圖4 洞頭區陸域引調水工程途徑永農示意圖

05

結 語

空間開發權的設立事關新時代、新征程自然資源工作權利的配置、調控與實現，符合自然資源管理“兩統一”職責的要求，具有重要的研究意義和實踐價值。本文基于空間開發權視角，對國土空間規劃許可制度展開研究，從“設權”、“賦權”、“控權”3個方面探索國土空間規劃許可的重構路徑，并提供了不同類型的空間設權開發實踐案例，以期提升國土空間規劃許可在空間發展與土地使用中的治理能力，在真正意義上促進用途精細化管制和資源集約化利用。

參考文獻（上滑查看全部）

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[9] 祝賀,林穎,閆博.城市更新背景下的空間開發權探討[J].城市發展研究,2022,29(03):1-7.

*本文為2024中國城市規劃年會論文

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