■常紀(jì)文

目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展出現(xiàn)一些新特點(diǎn)，與此相適應(yīng)，我國(guó)固體廢物處置工作出現(xiàn)一些新形勢(shì)、新挑戰(zhàn)，國(guó)家有必要針對(duì)所有的固體廢物品類，包括一般工業(yè)固體廢物、危險(xiǎn)廢物、生活垃圾、歷史留存的垃圾等，按照深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)及減污降碳協(xié)同增效的工作要求，制定一個(gè)綜合治理的戰(zhàn)略性計(jì)劃及配套的政策體系，對(duì)各類固體廢物實(shí)行統(tǒng)籌化、協(xié)調(diào)化、規(guī)范化、有序化、有效化監(jiān)管。基于此，2025年《政府工作報(bào)告》指出，制訂固體廢物綜合治理行動(dòng)計(jì)劃。該計(jì)劃的制定，建議從以下五個(gè)方面開展工作。

總體原則是基于現(xiàn)實(shí)條件制訂固體廢物綜合治理計(jì)劃

固體廢物綜合治理計(jì)劃的制定要基于近些年經(jīng)濟(jì)和技術(shù)發(fā)展的新變化，既實(shí)現(xiàn)資源循環(huán)利用且成本也經(jīng)濟(jì)的理性管理目標(biāo)。固體廢物產(chǎn)生量和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段密切相關(guān)，在目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，我國(guó)固體廢物處置產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)一些新變化。數(shù)據(jù)分析結(jié)果顯示，我國(guó)固體廢物產(chǎn)生量每年都大幅增長(zhǎng)的時(shí)代已經(jīng)過(guò)去。以危險(xiǎn)廢物行業(yè)發(fā)展為例，2014—2019年，危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生量爆發(fā)式增長(zhǎng)。2019年后，危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生量呈現(xiàn)中低速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。據(jù)生態(tài)環(huán)境部公開信息，2023年危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生量為10546.5萬(wàn)噸，同比增長(zhǎng)約5%。到了2024年，危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生量卻只有小幅增長(zhǎng)，增速出現(xiàn)下滑態(tài)勢(shì)。因此，制訂固體廢物綜合治理計(jì)劃，改革管理模式，選擇管理方法，要基于這一現(xiàn)實(shí)國(guó)情。

在管理模式的改革和管理方法的選擇方面，現(xiàn)行的一些政策在制定時(shí)，往往基于當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，但現(xiàn)在一些地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力大，固體廢物的管理模式和管理方法的改變，既需立足于當(dāng)下的固體廢物的產(chǎn)生情況及生態(tài)破壞、環(huán)境污染影響，也需考慮固體廢物處置市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)效益等進(jìn)行綜合統(tǒng)籌，做出理性改革和調(diào)整。以煤矸石、赤泥、磷石膏、建筑垃圾等大宗固體廢物的綜合利用方式為例，由于中國(guó)房地產(chǎn)行業(yè)和建材市場(chǎng)的發(fā)展已過(guò)高速增長(zhǎng)期，進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展時(shí)期，建設(shè)市場(chǎng)對(duì)可再生建材資源的需求總量遠(yuǎn)不如以前，因此大宗固體廢物的綠色低碳循環(huán)處置模式，應(yīng)當(dāng)結(jié)合市場(chǎng)供需變化情況作出經(jīng)濟(jì)化的調(diào)整。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些地方利用磷石膏等大宗固體廢物，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，生產(chǎn)石膏板、自流平等建設(shè)市場(chǎng)以前需求旺盛的建材產(chǎn)品，但是目前，因市場(chǎng)需求小、產(chǎn)品利潤(rùn)低甚至虧損，這些產(chǎn)品難以銷售。企業(yè)反映，這些大宗固體廢物綜合利用的設(shè)施如果不保持生產(chǎn)，前端的磷石膏礦產(chǎn)開采就會(huì)難以得到審批，所以企業(yè)不得不繼續(xù)按照以前的模式綜合利用磷石膏，導(dǎo)致產(chǎn)品堆存量太多。一些企業(yè)如果難以承受這一代價(jià)，就會(huì)鋌而走險(xiǎn)，非法處置甚至傾倒固體廢物，導(dǎo)致嚴(yán)重的環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)。以前建設(shè)市場(chǎng)活躍時(shí)，調(diào)研中，一些地方和企業(yè)雄心勃勃要把以前堆存或者填埋的磷石膏等大宗工業(yè)固體廢物挖出來(lái)重新綜合利用，而現(xiàn)在，因產(chǎn)品銷路不暢，這些企業(yè)也就不再提及這個(gè)想法。調(diào)研中，有的地方還反映，一些煤矸石綜合利用的企業(yè)，技術(shù)水平不高，企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理粗放，非組織排放大氣污染物比較嚴(yán)重，一家企業(yè)的排放量甚至比幾家正規(guī)煤化工大企業(yè)排放的大氣污染物還多，出現(xiàn)資源循環(huán)利用而不符合綠色要求的現(xiàn)象。可見，資源的大規(guī)模循環(huán)利用必須穩(wěn)中求進(jìn)，對(duì)于難以綜合利用的或者循環(huán)利用不經(jīng)濟(jì)的，建議還是采取合規(guī)的衛(wèi)生填埋或者礦井、礦坑填充等方式進(jìn)行生態(tài)化處置，一些大宗固體廢物可以留給后代人，等經(jīng)濟(jì)和技術(shù)條件具備時(shí)再啟動(dòng)資源循環(huán)利用工作。

建立綜合管理體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)有序管理

在管理原則方面，雖然法律和政策都強(qiáng)調(diào)或者突出固體廢物全流程或全生命周期管理的理念，但在具體實(shí)施時(shí)，一些工作由交通、公安、環(huán)保等部門分工負(fù)責(zé)，由于工作側(cè)重點(diǎn)、工作方法、工作要求不同，往往存在部門分割、部門信息難以共享、監(jiān)管節(jié)點(diǎn)難以銜接、監(jiān)管尺度和方法不適宜等問(wèn)題。制定固體廢物綜合治理計(jì)劃，為了從源頭上理順和優(yōu)化工作體制、制度和機(jī)制，建議確立或者鞏固環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理、全生命周期管理、區(qū)域和流域協(xié)作、生產(chǎn)者責(zé)任延伸、優(yōu)先順序管理等工作原則。其中，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理包括風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與損害預(yù)防兩方面的原則。目前，要重點(diǎn)建立健全區(qū)域和流域協(xié)作的原則，在全國(guó)規(guī)劃和地方工業(yè)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃中，要堅(jiān)決糾正固體廢物處置和綜合利用設(shè)施各自為政的現(xiàn)象，建立全國(guó)處置能力統(tǒng)籌、區(qū)域處置能力統(tǒng)籌、相關(guān)區(qū)域基于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)奶幹媚芰蚕怼⑷珖?guó)和區(qū)域處置價(jià)格市場(chǎng)化等機(jī)制，防止一些區(qū)域處置能力嚴(yán)重不足或者嚴(yán)重過(guò)剩及處置價(jià)格高企或者過(guò)低等現(xiàn)象。在固體廢物處置產(chǎn)業(yè)內(nèi)卷中，一旦企業(yè)出現(xiàn)普遍性虧損，固體廢物特別是危險(xiǎn)廢物的非法處置或者不合規(guī)處置的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)大幅提升。在這種情況下，執(zhí)法監(jiān)管部門尤其要注意非法傾倒、非法填埋固體廢物等違法現(xiàn)象。

在體制機(jī)制方面，細(xì)化全過(guò)程管理的措施需要加強(qiáng)協(xié)同監(jiān)管的體制和機(jī)制建設(shè)，特別是以問(wèn)題為導(dǎo)向，加強(qiáng)危險(xiǎn)廢物和危險(xiǎn)化學(xué)品的協(xié)同監(jiān)管體制、機(jī)制建設(shè)。建議盡快出臺(tái)《危險(xiǎn)化學(xué)品環(huán)境管理法》或者《危險(xiǎn)化學(xué)品環(huán)境管理?xiàng)l例》，明確生態(tài)環(huán)境部門對(duì)生態(tài)環(huán)境的綜合管理職責(zé)定位，鞏固應(yīng)急管理部門對(duì)安全生產(chǎn)的綜合管理職責(zé)定位，細(xì)化交通運(yùn)輸、市場(chǎng)監(jiān)管、公安等部門的銜接性監(jiān)管職責(zé)，規(guī)范化解決部門間監(jiān)管職責(zé)交叉、監(jiān)管職責(zé)空白、監(jiān)管措施不銜接、監(jiān)管方法和尺度不統(tǒng)一等問(wèn)題。

建立“兩網(wǎng)融合”模式，實(shí)現(xiàn)協(xié)同監(jiān)管

在管理模式方面，垃圾分類和廢舊資源分類、收集、轉(zhuǎn)運(yùn)、處置、回收利用的“兩網(wǎng)融合”模式，已被廣大的發(fā)達(dá)國(guó)家市場(chǎng)檢驗(yàn)和認(rèn)可。我國(guó)正處于轉(zhuǎn)型期，應(yīng)當(dāng)朝著這個(gè)模式，不僅針對(duì)生活垃圾的綜合處置，還針對(duì)其他固體廢物的綜合處理，探索建立“兩網(wǎng)融合”模式及相應(yīng)的體制和機(jī)制，這樣既可以實(shí)現(xiàn)固體廢物的科學(xué)利用、科學(xué)處置和無(wú)縫管理，也減少全過(guò)程管理的綜合成本。當(dāng)然，也可以在“兩網(wǎng)融合”的模式下，基于市場(chǎng)化原則，針對(duì)小量危險(xiǎn)廢物或者一般固體廢物，建立區(qū)域收集、轉(zhuǎn)運(yùn)和集中處置機(jī)制。目前，可以在一些條件成熟的“無(wú)廢城市”，開展“兩網(wǎng)融合”模式試點(diǎn)。在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，評(píng)估各領(lǐng)域、各部門、各環(huán)節(jié)的綜合治理和協(xié)同監(jiān)管效果，按照固體廢物綜合治理改革的要求建立部門協(xié)調(diào)、政策協(xié)調(diào)、標(biāo)準(zhǔn)協(xié)同、執(zhí)法協(xié)同的具體措施。“兩網(wǎng)融合”管理模式的建立要實(shí)事求是，如對(duì)于煤制焦油的監(jiān)管，是按照可利用資源進(jìn)行監(jiān)管還是按照危險(xiǎn)廢物進(jìn)行監(jiān)管，一些地方與企業(yè)的理解不同，生態(tài)環(huán)境部前不久已針對(duì)寧夏生態(tài)環(huán)境廳的相關(guān)請(qǐng)示作出回復(fù)，指出可以將煤制焦油作為可利用的資源予以對(duì)待，這一實(shí)事求是的政策得到工業(yè)企業(yè)的廣泛認(rèn)可。再如對(duì)于毛油是屬于可綜合利用的資源還是屬于危險(xiǎn)廢物的問(wèn)題，一些地方開展監(jiān)管時(shí)，理解不同就導(dǎo)致法律適用不同。如按照危險(xiǎn)廢物對(duì)毛油的綜合利用進(jìn)行監(jiān)管，那么監(jiān)管要求和企業(yè)的守法成本就會(huì)很高，不利于資源的回收和綜合利用。

在監(jiān)管體制方面，建議健全全國(guó)固體廢物處理能力統(tǒng)籌與區(qū)域協(xié)同處置的體制和機(jī)制。當(dāng)前，雖然《固體廢物污染環(huán)境防治法》提出了區(qū)域共享處置能力的要求，但是很多地方為了控制本地區(qū)固體廢物的環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)，往往畫地為牢，禁止外地固體廢物進(jìn)入本地處置或者綜合利用，這會(huì)導(dǎo)致一些地方長(zhǎng)期缺乏處置能力，而一些地方處置能力又嚴(yán)重過(guò)剩。再如一些地方統(tǒng)籌規(guī)劃不夠，發(fā)放拆解廢棄電器電子產(chǎn)品、拆解汽車和危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)的牌照過(guò)多，導(dǎo)致一些地方出現(xiàn)嚴(yán)重的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)卷化現(xiàn)象。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2023年我國(guó)固體廢物行業(yè)資質(zhì)規(guī)定的處理規(guī)模超過(guò)2億噸，而實(shí)際委托處理量?jī)H為4095.5萬(wàn)噸，其中焚燒量760.3萬(wàn)噸，填埋量為556.3萬(wàn)噸、綜合利用量為2230.7萬(wàn)噸，危險(xiǎn)廢物處置行業(yè)目前存在企業(yè)普遍“吃不飽”且處置市場(chǎng)價(jià)格內(nèi)卷的現(xiàn)象，導(dǎo)致非法處置或者處置不合規(guī)的違法行為時(shí)有發(fā)生。建議針對(duì)各地區(qū)和各企業(yè)所有類型的固體廢物建立全國(guó)統(tǒng)一或區(qū)域性的大數(shù)據(jù)平臺(tái)，對(duì)產(chǎn)量、流向、庫(kù)存能力、處理設(shè)施、運(yùn)轉(zhuǎn)率等開展實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和分析，既為固體廢物的綜合治理和宏觀調(diào)控決策奠定信息基礎(chǔ)，也可以督促一些地方落實(shí)區(qū)域、流域處置能力共享共建的法律要求。

用好智慧化信息監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)管理

信息化監(jiān)管和協(xié)同監(jiān)管是對(duì)固體廢物實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管的抓手，可以深化有關(guān)改革。

在信息化監(jiān)管方面，可利用區(qū)塊鏈或物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)建立健全固體廢物綜合治理的智慧化信息監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)“源頭—物流（收集、中轉(zhuǎn)）—處置—再生利用”的全過(guò)程信息的可查和可控，這樣既能解決部門監(jiān)管難以全覆蓋的問(wèn)題，也能解決部門監(jiān)管難以協(xié)同的問(wèn)題。其中，針對(duì)小量固體廢物特別是廢機(jī)油、含重金屬的工業(yè)污泥等危險(xiǎn)廢物的收購(gòu)，可以采取反向開票制度，把所有的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)納入信息監(jiān)管體系予以監(jiān)管。可參考一些地方建立的環(huán)境影響評(píng)價(jià)的流程提示機(jī)制，對(duì)于生態(tài)環(huán)境影響大的固體廢物品類，針對(duì)各部門的銜接監(jiān)管建立一環(huán)扣一環(huán)的自動(dòng)提醒和警示機(jī)制，這種智慧化的監(jiān)管方式既可為各部門的監(jiān)管留痕，又方便統(tǒng)一監(jiān)管部門對(duì)分工監(jiān)管部門的履職情況進(jìn)行監(jiān)督。基于信息化管理平臺(tái)和機(jī)制，可以推行平臺(tái)的第三方認(rèn)定和支付、廢物信息碼追蹤、運(yùn)輸車掃碼監(jiān)控等制度，確保固體廢物治理的責(zé)任各方及時(shí)、充分地履行自己的職責(zé)。

在協(xié)同監(jiān)管方面，應(yīng)當(dāng)按照碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的實(shí)施要求，將固體廢物綜合治理計(jì)劃的目標(biāo)和要求與“雙碳”管理目標(biāo)和要求制度有機(jī)銜接起來(lái)，實(shí)現(xiàn)固體廢物的處置既綠色也低碳。建立減污降碳相結(jié)合的固體廢物綠色低碳處理模式和碳足跡核算方法，測(cè)算固體廢物處置和科學(xué)管理中的溫室氣體減排作用。在此基礎(chǔ)上，針對(duì)固體廢物的綜合利用全面建立產(chǎn)業(yè)鏈的碳足跡管理制度。針對(duì)秸稈等大宗農(nóng)業(yè)固體廢物，可以在經(jīng)濟(jì)成本可承受的基礎(chǔ)上，探索秸稈和綠氫耦合制備綠色甲醇等低碳產(chǎn)品的制度，發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，促進(jìn)綠色低碳工業(yè)的發(fā)展。此外，按照生態(tài)環(huán)境問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重程度的大小進(jìn)行分類，對(duì)相關(guān)的固體廢物進(jìn)行分級(jí)管控，針對(duì)每一級(jí)管控對(duì)象發(fā)布指導(dǎo)性規(guī)范，全面、公平分配各環(huán)節(jié)有關(guān)責(zé)任主體的義務(wù)，爭(zhēng)取管理風(fēng)險(xiǎn)最小、管理成本最低、管理績(jī)效最大。

重點(diǎn)完善一些制度，實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵突破

在生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度方面，生產(chǎn)者責(zé)任在電子電器、包裝物等行業(yè)已有延伸的探索和實(shí)踐，但尚未在所有的領(lǐng)域全面推行。建議針對(duì)消費(fèi)者消費(fèi)電子產(chǎn)品、消費(fèi)最終產(chǎn)生危險(xiǎn)廢物的產(chǎn)品，實(shí)行生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，建立收集、轉(zhuǎn)運(yùn)、處置、再利用的責(zé)任履行模式及生產(chǎn)者繳費(fèi)機(jī)制、信息跟蹤、信息共享、回收數(shù)量考核、資源化率等機(jī)制。

在垃圾分類制度方面，縣域垃圾處理是固體廢物處置和美麗中國(guó)建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。近期，一些縣域的垃圾收集、轉(zhuǎn)運(yùn)和處置工作比較艱難，一個(gè)主要的原因是地方財(cái)政能力不足，補(bǔ)助減少，難以緩解建設(shè)成本與營(yíng)運(yùn)成本的資金缺口壓力，導(dǎo)致一些設(shè)施或者工程曬太陽(yáng)，效果評(píng)估和追責(zé)工作滯后。一些地方的垃圾分類和處置的標(biāo)準(zhǔn)與考核辦法，有的可操作性不強(qiáng)，有的不接地氣，如一些地方要求垃圾分類后投放垃圾要求破袋，群眾感覺不方便，因此不滿意。一些地方制定的垃圾分類方式，仍然基于上世紀(jì)七十、八十年代生活垃圾的組分和處置技術(shù)，而不是立足于中國(guó)目前消費(fèi)升級(jí)后生活垃圾的組分和技術(shù)基礎(chǔ)，導(dǎo)致前端分類要求和后端的處理方式不對(duì)接，垃圾分類后在后端又進(jìn)行混合，最后一股腦地進(jìn)入垃圾焚燒發(fā)電廠進(jìn)行焚燒發(fā)電。

在產(chǎn)能提示制度方面，與廢舊機(jī)動(dòng)車的產(chǎn)能提示一樣，大多數(shù)省份都發(fā)布了危險(xiǎn)廢物投資引導(dǎo)性公告，提示危險(xiǎn)廢物市場(chǎng)存在明顯的產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題，提醒社會(huì)資本謹(jǐn)慎投資建設(shè)危險(xiǎn)廢物項(xiàng)目。這一好做法值得推廣，可在固體廢物綜合治理計(jì)劃中得到推廣。

結(jié)語(yǔ)

在什么樣的發(fā)展階段則會(huì)存在什么樣的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，在什么樣的發(fā)展階段也就限定什么樣的能力和基礎(chǔ)來(lái)處理這個(gè)階段的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。在新的發(fā)展階段，我國(guó)固體廢物綜合治理計(jì)劃的制定，要以深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)和有序?qū)崿F(xiàn)碳達(dá)峰碳中和為目標(biāo)導(dǎo)向，以解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題和糾正違法違規(guī)現(xiàn)象為導(dǎo)向，立足目前現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和交通條件，選擇符合實(shí)際的管理原則、管理模式和管理方法，建立科學(xué)、合理的體制機(jī)制，確保固體廢物得到協(xié)同處置、協(xié)調(diào)處置、科學(xué)處置和綜合處置，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、污染防治、資源節(jié)約和節(jié)能減碳的綜合治理目標(biāo)。

（作者系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)）

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