■常紀文

目前，我國經濟社會發展出現一些新特點，與此相適應，我國固體廢物處置工作出現一些新形勢、新挑戰，國家有必要針對所有的固體廢物品類，包括一般工業固體廢物、危險廢物、生活垃圾、歷史留存的垃圾等，按照深入打好污染防治攻堅戰及減污降碳協同增效的工作要求，制定一個綜合治理的戰略性計劃及配套的政策體系，對各類固體廢物實行統籌化、協調化、規范化、有序化、有效化監管。基于此，2025年《政府工作報告》指出，制訂固體廢物綜合治理行動計劃。該計劃的制定，建議從以下五個方面開展工作。

總體原則是基于現實條件制訂固體廢物綜合治理計劃

固體廢物綜合治理計劃的制定要基于近些年經濟和技術發展的新變化，既實現資源循環利用且成本也經濟的理性管理目標。固體廢物產生量和經濟發展階段密切相關，在目前的經濟發展階段，我國固體廢物處置產業出現一些新變化。數據分析結果顯示，我國固體廢物產生量每年都大幅增長的時代已經過去。以危險廢物行業發展為例，2014—2019年，危險廢物產生量爆發式增長。2019年后，危險廢物產生量呈現中低速增長的態勢。據生態環境部公開信息，2023年危險廢物產生量為10546.5萬噸，同比增長約5%。到了2024年，危險廢物產生量卻只有小幅增長，增速出現下滑態勢。因此，制訂固體廢物綜合治理計劃，改革管理模式，選擇管理方法，要基于這一現實國情。

在管理模式的改革和管理方法的選擇方面，現行的一些政策在制定時，往往基于當時經濟高速增長的經濟基礎，但現在一些地方經濟發展壓力大，固體廢物的管理模式和管理方法的改變，既需立足于當下的固體廢物的產生情況及生態破壞、環境污染影響，也需考慮固體廢物處置市場的經濟效益等進行綜合統籌，做出理性改革和調整。以煤矸石、赤泥、磷石膏、建筑垃圾等大宗固體廢物的綜合利用方式為例，由于中國房地產行業和建材市場的發展已過高速增長期，進入高質量發展時期，建設市場對可再生建材資源的需求總量遠不如以前，因此大宗固體廢物的綠色低碳循環處置模式，應當結合市場供需變化情況作出經濟化的調整。調研發現，一些地方利用磷石膏等大宗固體廢物，發展循環經濟，生產石膏板、自流平等建設市場以前需求旺盛的建材產品，但是目前，因市場需求小、產品利潤低甚至虧損，這些產品難以銷售。企業反映，這些大宗固體廢物綜合利用的設施如果不保持生產，前端的磷石膏礦產開采就會難以得到審批，所以企業不得不繼續按照以前的模式綜合利用磷石膏，導致產品堆存量太多。一些企業如果難以承受這一代價，就會鋌而走險，非法處置甚至傾倒固體廢物，導致嚴重的環境污染風險。以前建設市場活躍時，調研中，一些地方和企業雄心勃勃要把以前堆存或者填埋的磷石膏等大宗工業固體廢物挖出來重新綜合利用，而現在，因產品銷路不暢，這些企業也就不再提及這個想法。調研中，有的地方還反映，一些煤矸石綜合利用的企業，技術水平不高，企業經營管理粗放，非組織排放大氣污染物比較嚴重，一家企業的排放量甚至比幾家正規煤化工大企業排放的大氣污染物還多，出現資源循環利用而不符合綠色要求的現象。可見，資源的大規模循環利用必須穩中求進，對于難以綜合利用的或者循環利用不經濟的，建議還是采取合規的衛生填埋或者礦井、礦坑填充等方式進行生態化處置，一些大宗固體廢物可以留給后代人，等經濟和技術條件具備時再啟動資源循環利用工作。

建立綜合管理體制機制，實現有序管理

在管理原則方面，雖然法律和政策都強調或者突出固體廢物全流程或全生命周期管理的理念，但在具體實施時，一些工作由交通、公安、環保等部門分工負責，由于工作側重點、工作方法、工作要求不同，往往存在部門分割、部門信息難以共享、監管節點難以銜接、監管尺度和方法不適宜等問題。制定固體廢物綜合治理計劃，為了從源頭上理順和優化工作體制、制度和機制，建議確立或者鞏固環境風險管理、全生命周期管理、區域和流域協作、生產者責任延伸、優先順序管理等工作原則。其中，環境風險管理包括風險預防與損害預防兩方面的原則。目前，要重點建立健全區域和流域協作的原則，在全國規劃和地方工業規劃、生態環境保護規劃中，要堅決糾正固體廢物處置和綜合利用設施各自為政的現象，建立全國處置能力統籌、區域處置能力統籌、相關區域基于生態保護補償的處置能力共享、全國和區域處置價格市場化等機制，防止一些區域處置能力嚴重不足或者嚴重過剩及處置價格高企或者過低等現象。在固體廢物處置產業內卷中，一旦企業出現普遍性虧損，固體廢物特別是危險廢物的非法處置或者不合規處置的環境風險就會大幅提升。在這種情況下，執法監管部門尤其要注意非法傾倒、非法填埋固體廢物等違法現象。

在體制機制方面，細化全過程管理的措施需要加強協同監管的體制和機制建設，特別是以問題為導向，加強危險廢物和危險化學品的協同監管體制、機制建設。建議盡快出臺《危險化學品環境管理法》或者《危險化學品環境管理條例》，明確生態環境部門對生態環境的綜合管理職責定位，鞏固應急管理部門對安全生產的綜合管理職責定位，細化交通運輸、市場監管、公安等部門的銜接性監管職責，規范化解決部門間監管職責交叉、監管職責空白、監管措施不銜接、監管方法和尺度不統一等問題。

建立“兩網融合”模式，實現協同監管

在管理模式方面，垃圾分類和廢舊資源分類、收集、轉運、處置、回收利用的“兩網融合”模式，已被廣大的發達國家市場檢驗和認可。我國正處于轉型期，應當朝著這個模式，不僅針對生活垃圾的綜合處置，還針對其他固體廢物的綜合處理，探索建立“兩網融合”模式及相應的體制和機制，這樣既可以實現固體廢物的科學利用、科學處置和無縫管理，也減少全過程管理的綜合成本。當然，也可以在“兩網融合”的模式下，基于市場化原則，針對小量危險廢物或者一般固體廢物，建立區域收集、轉運和集中處置機制。目前，可以在一些條件成熟的“無廢城市”，開展“兩網融合”模式試點。在試點的基礎上，評估各領域、各部門、各環節的綜合治理和協同監管效果，按照固體廢物綜合治理改革的要求建立部門協調、政策協調、標準協同、執法協同的具體措施。“兩網融合”管理模式的建立要實事求是，如對于煤制焦油的監管，是按照可利用資源進行監管還是按照危險廢物進行監管，一些地方與企業的理解不同，生態環境部前不久已針對寧夏生態環境廳的相關請示作出回復，指出可以將煤制焦油作為可利用的資源予以對待，這一實事求是的政策得到工業企業的廣泛認可。再如對于毛油是屬于可綜合利用的資源還是屬于危險廢物的問題，一些地方開展監管時，理解不同就導致法律適用不同。如按照危險廢物對毛油的綜合利用進行監管，那么監管要求和企業的守法成本就會很高，不利于資源的回收和綜合利用。

在監管體制方面，建議健全全國固體廢物處理能力統籌與區域協同處置的體制和機制。當前，雖然《固體廢物污染環境防治法》提出了區域共享處置能力的要求，但是很多地方為了控制本地區固體廢物的環境污染風險，往往畫地為牢，禁止外地固體廢物進入本地處置或者綜合利用，這會導致一些地方長期缺乏處置能力，而一些地方處置能力又嚴重過剩。再如一些地方統籌規劃不夠，發放拆解廢棄電器電子產品、拆解汽車和危險廢物經營的牌照過多，導致一些地方出現嚴重的市場競爭內卷化現象。有關數據顯示，2023年我國固體廢物行業資質規定的處理規模超過2億噸，而實際委托處理量僅為4095.5萬噸，其中焚燒量760.3萬噸，填埋量為556.3萬噸、綜合利用量為2230.7萬噸，危險廢物處置行業目前存在企業普遍“吃不飽”且處置市場價格內卷的現象，導致非法處置或者處置不合規的違法行為時有發生。建議針對各地區和各企業所有類型的固體廢物建立全國統一或區域性的大數據平臺，對產量、流向、庫存能力、處理設施、運轉率等開展實時監測和分析，既為固體廢物的綜合治理和宏觀調控決策奠定信息基礎，也可以督促一些地方落實區域、流域處置能力共享共建的法律要求。

用好智慧化信息監管體系，實現精準管理

信息化監管和協同監管是對固體廢物實現有效監管的抓手，可以深化有關改革。

在信息化監管方面，可利用區塊鏈或物聯網技術建立健全固體廢物綜合治理的智慧化信息監管體系，實現“源頭—物流（收集、中轉）—處置—再生利用”的全過程信息的可查和可控，這樣既能解決部門監管難以全覆蓋的問題，也能解決部門監管難以協同的問題。其中，針對小量固體廢物特別是廢機油、含重金屬的工業污泥等危險廢物的收購，可以采取反向開票制度，把所有的環境風險納入信息監管體系予以監管。可參考一些地方建立的環境影響評價的流程提示機制，對于生態環境影響大的固體廢物品類，針對各部門的銜接監管建立一環扣一環的自動提醒和警示機制，這種智慧化的監管方式既可為各部門的監管留痕，又方便統一監管部門對分工監管部門的履職情況進行監督。基于信息化管理平臺和機制，可以推行平臺的第三方認定和支付、廢物信息碼追蹤、運輸車掃碼監控等制度，確保固體廢物治理的責任各方及時、充分地履行自己的職責。

在協同監管方面，應當按照碳達峰碳中和目標的實施要求，將固體廢物綜合治理計劃的目標和要求與“雙碳”管理目標和要求制度有機銜接起來，實現固體廢物的處置既綠色也低碳。建立減污降碳相結合的固體廢物綠色低碳處理模式和碳足跡核算方法，測算固體廢物處置和科學管理中的溫室氣體減排作用。在此基礎上，針對固體廢物的綜合利用全面建立產業鏈的碳足跡管理制度。針對秸稈等大宗農業固體廢物，可以在經濟成本可承受的基礎上，探索秸稈和綠氫耦合制備綠色甲醇等低碳產品的制度，發展新質生產力，促進綠色低碳工業的發展。此外，按照生態環境問題和風險嚴重程度的大小進行分類，對相關的固體廢物進行分級管控，針對每一級管控對象發布指導性規范，全面、公平分配各環節有關責任主體的義務，爭取管理風險最小、管理成本最低、管理績效最大。

重點完善一些制度，實現關鍵突破

在生產者責任延伸制度方面，生產者責任在電子電器、包裝物等行業已有延伸的探索和實踐，但尚未在所有的領域全面推行。建議針對消費者消費電子產品、消費最終產生危險廢物的產品，實行生產者責任延伸制度，建立收集、轉運、處置、再利用的責任履行模式及生產者繳費機制、信息跟蹤、信息共享、回收數量考核、資源化率等機制。

在垃圾分類制度方面，縣域垃圾處理是固體廢物處置和美麗中國建設的重要環節。近期，一些縣域的垃圾收集、轉運和處置工作比較艱難，一個主要的原因是地方財政能力不足，補助減少，難以緩解建設成本與營運成本的資金缺口壓力，導致一些設施或者工程曬太陽，效果評估和追責工作滯后。一些地方的垃圾分類和處置的標準與考核辦法，有的可操作性不強，有的不接地氣，如一些地方要求垃圾分類后投放垃圾要求破袋，群眾感覺不方便，因此不滿意。一些地方制定的垃圾分類方式，仍然基于上世紀七十、八十年代生活垃圾的組分和處置技術，而不是立足于中國目前消費升級后生活垃圾的組分和技術基礎，導致前端分類要求和后端的處理方式不對接，垃圾分類后在后端又進行混合，最后一股腦地進入垃圾焚燒發電廠進行焚燒發電。

在產能提示制度方面，與廢舊機動車的產能提示一樣，大多數省份都發布了危險廢物投資引導性公告，提示危險廢物市場存在明顯的產能過剩問題，提醒社會資本謹慎投資建設危險廢物項目。這一好做法值得推廣，可在固體廢物綜合治理計劃中得到推廣。

結語

在什么樣的發展階段則會存在什么樣的生態環境問題，在什么樣的發展階段也就限定什么樣的能力和基礎來處理這個階段的生態環境問題。在新的發展階段，我國固體廢物綜合治理計劃的制定，要以深入打好污染防治攻堅戰和有序實現碳達峰碳中和為目標導向，以解決生態環境問題和糾正違法違規現象為導向，立足目前現實的經濟、社會和交通條件，選擇符合實際的管理原則、管理模式和管理方法，建立科學、合理的體制機制，確保固體廢物得到協同處置、協調處置、科學處置和綜合處置，實現經濟增長、污染防治、資源節約和節能減碳的綜合治理目標。

（作者系國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長）

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