本文共12690字

閱讀預(yù)計約30分鐘

作者|Richard Fontaine Gibbs McKinley

摘譯編寫|李旭

本期編輯|余佳軒

本期審核|單敏敏

編者按

據(jù)媒體報道，2025年7月8日，中國與巴西簽署系列合作文件，加強(qiáng)在基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)藥、新能源、造船業(yè)等領(lǐng)域的務(wù)實合作。美方分析人士將巴西定義為“搖擺國家”，并建議美國出臺系列政策，加強(qiáng)與此類搖擺國家之間的合作。

新美國安全中心（CNAS）近期發(fā)布報告，將巴西、印度、印度尼西亞、沙特阿拉伯、南非、土耳其這六個國家定義為“全球搖擺國家”，其共同特點是：奉行多邊外交政策、尋求國際規(guī)則與機(jī)構(gòu)改革、在區(qū)域內(nèi)占主導(dǎo)地位且具有全球影響力，是塑造未來地緣政治格局的關(guān)鍵變量。

報告認(rèn)為，當(dāng)前國際秩序的五大支柱：領(lǐng)土秩序、全球貿(mào)易秩序、金融秩序、核不擴(kuò)散秩序以及人權(quán)秩序，是美國主導(dǎo)構(gòu)建的，對維護(hù)美國霸權(quán)至關(guān)重要。但當(dāng)前這套秩序正在發(fā)生劇烈變革，在美國沒有新的秩序構(gòu)建愿景的情況下，應(yīng)該致力于維護(hù)當(dāng)前的國際秩序。其首要任務(wù)便是通過全方位合作、深度利益綁定等方式拉攏“全球搖擺國家”。

對此，報告建議美國首先要改變視角，將全球搖擺國家視為重要伙伴而非“棋子”。其次，通過提供市場準(zhǔn)入、加強(qiáng)國防工業(yè)合作、推動關(guān)鍵礦產(chǎn)伙伴關(guān)系、深化政企、教育與民間交流等務(wù)實互利的合作，鞏固其對美國秩序支柱的認(rèn)同；同時阻止對手在這些國家獲取關(guān)鍵優(yōu)勢。該報告強(qiáng)調(diào)了搖擺國家的重要作用，為理解美國對外戰(zhàn)略思路和當(dāng)今大國競爭格局提供了美國內(nèi)部視角。歐亞系統(tǒng)科學(xué)研究會特摘譯編寫該報告，供讀者批判性閱讀。本文原刊于Center for a New American Security，僅代表作者本人觀點。 南亞研究通訊特此轉(zhuǎn)載本文，供各位讀者參考。

圖源：網(wǎng)絡(luò)

國際政治正在經(jīng)歷快速且深刻的變革時期。美國主導(dǎo)的國際秩序正在受到各種挑戰(zhàn)，美國的決策者們對當(dāng)前的國際秩序有著極為嚴(yán)重的分歧：部分人認(rèn)為基于規(guī)則的國際秩序是確保美國安全、繁榮與自由的關(guān)鍵，另一些人則認(rèn)為此類秩序嚴(yán)重?fù)p害了美國的國家利益。

該報告認(rèn)為，美國政策應(yīng)該積極應(yīng)對當(dāng)前挑戰(zhàn)，維護(hù)美國主導(dǎo)的國際秩序。對此，美國需要盡可能爭取重點國家的支持，報告建議，美國決策者應(yīng)重點關(guān)注六個“全球搖擺國家”——巴西、印度、印度尼西亞、沙特阿拉伯、南非和土耳其——這些國家能夠?qū)H秩序的未來產(chǎn)生極為重要的影響，并擁有塑造全球秩序未來的地緣政治影響力。

一、當(dāng)前全球秩序的核心支柱

報告提出了當(dāng)前國際秩序的五大核心支柱，這些支柱對美國的安全、繁榮和自由至關(guān)重要：

1. 領(lǐng)土秩序：保護(hù)國家主權(quán)，禁止以武力改變邊界，包括海洋秩序相關(guān)規(guī)則（如《聯(lián)合國海洋法公約》）。

2. 全球貿(mào)易秩序：以《關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》（GATT）和世界貿(mào)易組織（WTO）為基礎(chǔ)，維護(hù)開放的國際貿(mào)易體系。

3. 金融秩序：以美元為主要儲備貨幣，依托國際貨幣基金組織（IMF）等機(jī)構(gòu)，促進(jìn)貿(mào)易、投資和貨幣穩(wěn)定。

4. 核不擴(kuò)散秩序：以《不擴(kuò)散核武器條約》（NPT）為核心，限制核武器擴(kuò)散，包括相關(guān)出口控制機(jī)制。

5. 人權(quán)秩序：基于《世界人權(quán)宣言》等文件，維護(hù)個人基本權(quán)利和自由。

二、何謂全球搖擺國家

美國新安全中心首份關(guān)于全球搖擺國家的報告，以美國國內(nèi)政治為類比，對這一概念進(jìn)行了解釋。在美國國內(nèi)的政治語境中，搖擺州指的是因政治立場多元化，自身在政治事務(wù)上的影響力超出其人口或經(jīng)濟(jì)規(guī)模的州。在競選美國總統(tǒng)之時，候選人應(yīng)當(dāng)將自己有限的時間和資源更多地分配給這些最具投資回報價值的地區(qū)。同樣，在美國的外交政策中，巴西、印度、印度尼西亞、沙特阿拉伯、南非和土耳其可以給本國帶來巨大的地緣政治回報。與其他新興國家和中等強(qiáng)國相比，這些國家在經(jīng)濟(jì)、外交和地緣政治影響力方面都具有顯著優(yōu)勢。

自提出以來，眾多分析師都采用了“全球搖擺國家”這一概念。部分國家認(rèn)可了這一標(biāo)簽——例如巴西的政策制定者認(rèn)為這是對巴西全球性地位的肯定，而土耳其則擔(dān)心，“搖擺國家”一詞暗示土耳其缺乏自身的明確立場。還有一些人持不同觀點。例如，一位印度的知名分析師認(rèn)為，印度在十多年前曾是全球搖擺國家，但如今已不再是。

三、國際秩序的大變革時代

當(dāng)前地緣政治格局中的最大變數(shù)就是美國自身。自2025年1月第二次就任總統(tǒng)以來，特朗普已暗示自己更加傾向于打造一個以勢力范圍為基礎(chǔ)的世界，他多次指出美國應(yīng)吞并格陵蘭島、加拿大和巴拿馬運河。與此同時，特朗普政府還違反了世界貿(mào)易組織規(guī)則和美國貿(mào)易協(xié)議，對許多國家征收關(guān)稅。

在相關(guān)研究當(dāng)中，分析人士不止一次半開玩笑地指出，美國本身可能已成為典型的全球搖擺國家。美國究竟是希望維護(hù)這個世界秩序，還是想要顛覆它？就目前來看，特朗普政府并沒有一套完整的替代愿景。如果這種解讀正確，那么當(dāng)前全球秩序的五大支柱將得以保留，盡管美國對其態(tài)度冷淡，但這些支柱仍將繼續(xù)服務(wù)于美國的國家利益。這場博弈將持續(xù)下去，而六個全球搖擺國家將繼續(xù)在其中發(fā)揮極為重要的作用。

四、全球搖擺國家

這六個全球搖擺國家在諸多方面都存在差異，但它們之間也有著顯著的共同點。巴西、印度、印度尼西亞、沙特阿拉伯、南非和土耳其都是奉行多邊主義的區(qū)域大國。每個國家都是各自區(qū)域內(nèi)的強(qiáng)國，其行動也具有全球性的影響。所有這些國家都在積極推動全球治理的制度性改革。這些國家均為二十國集團(tuán)成員，擁有龐大的人口和強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)體量，且均為多個集體安全機(jī)制的成員——例如金磚國家、由澳大利亞、印度、日本和美國組成的“四方安全對話”、北約、海灣合作委員會、東南亞國家聯(lián)盟和非洲聯(lián)盟——并在這些機(jī)制中享有超出其體量的影響力。

（一）

巴西

巴西擁有2.14億人口——約占南美洲總?cè)丝诘娜种弧窃摯箨懨娣e最大、國內(nèi)生產(chǎn)總值最高的國家。作為大豆、牛肉和鐵礦石的最大生產(chǎn)國，巴西在世界貿(mào)易中扮演著十分重要的角色。巴西在許多多邊機(jī)構(gòu)中都擔(dān)任過領(lǐng)導(dǎo)角色，也積極參與全球秩序的建設(shè)工作。與此同時，巴西也致力于改革當(dāng)前的國際體系，旨在實現(xiàn)其認(rèn)為更加公正的權(quán)力分配模式。

巴西一項根深蒂固的政策就是不結(jié)盟。在處理與各大國的關(guān)系時，巴西官員往往會采取務(wù)實態(tài)度，旨在為巴西爭取最有利的經(jīng)濟(jì)和政治利益，而非站隊。在可能的情況下，巴西會努力在中美俄之間扮演橋梁角色——包括在俄烏戰(zhàn)爭中充當(dāng)調(diào)解人。

近段時間以來，巴西正在與俄羅斯加強(qiáng)雙邊關(guān)系，部分原因在于巴西希望落實自身的積極不結(jié)盟戰(zhàn)略。兩國自2002年起就建立了“戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”。2024年7月，俄羅斯駐巴西大使公開支持巴西獲得聯(lián)合國安理會常任理事國席位。這一關(guān)系也有著經(jīng)濟(jì)層面的原因；巴西四分之一的化肥進(jìn)口依賴俄羅斯，而化肥對巴西的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)（該國的經(jīng)濟(jì)支柱）而言至關(guān)重要。

巴西與中國自2012年起就建立了“全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”，雙方高層互動頻繁。自2009年以來，中國一直是巴西最大的貿(mào)易伙伴，雙邊貿(mào)易總額在2003年至2022年間增長了37倍，達(dá)到了1528億美元。盡管美國反對，但巴西仍歡迎華為參與巴西國內(nèi)的5G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)工作，并持續(xù)吸引來自中國的科技投資，包括半導(dǎo)體行業(yè)。2003年至2022年間，中國對巴西投資總額近800億美元，是拉美國家中最高的，是第二大投資目的地秘魯?shù)膬杀栋搿Ｆ渲写蟛糠滞顿Y集中在資源開采和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。此外，巴西也在積極利用中美競爭帶來的機(jī)遇，例如在特朗普政府第一任期內(nèi)發(fā)起貿(mào)易戰(zhàn)后，巴西曾大幅增加對華大豆出口。

巴西與美國之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系也具有相當(dāng)程度的韌性。美國是巴西制造品出口的主要目的地，也是巴西外國直接投資的最大來源國。美國是巴西第二大貿(mào)易伙伴（僅次于中國），并且能夠在未來相當(dāng)長一段時間內(nèi)保持重要的經(jīng)濟(jì)伙伴地位。與對華貿(mào)易主要依賴低附加值產(chǎn)品出口不同，巴西對美國的出口以高附加值、創(chuàng)造就業(yè)的制造業(yè)產(chǎn)品為主。然而，雙邊經(jīng)濟(jì)聯(lián)系仍有可以提高的空間。一方面，巴西國內(nèi)的營商成本仍然較高，阻礙了美巴貿(mào)易和投資的進(jìn)一步發(fā)展。而且，特朗普政府的保護(hù)主義傾向也為這一局面增添了復(fù)雜性。

（二）

印度

印度正日益崛起為全球范圍內(nèi)的重要國家。它并不認(rèn)為自己是一個中等強(qiáng)國，而是新興大國，同時也希望利用并改造現(xiàn)有國際秩序以證實自己的新興地位。印度的經(jīng)濟(jì)和人口增長速度頗高，這使得其擁有了全球范圍內(nèi)的影響力，而且印度也是美國日益重要的軍事和經(jīng)濟(jì)伙伴。印度是世界人口第一大國——超過14億——同時是全球第五大經(jīng)濟(jì)體，年增長率達(dá)6%至7%，有望在2027年成為全球第三大經(jīng)濟(jì)體。

該國日益增長的財富使其在地緣政治中擁有了更為重要的影響力。印度是金磚國家成員國，是二十國集團(tuán)中僅次于中國的最大新興經(jīng)濟(jì)體，在貿(mào)易和氣候談判當(dāng)中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。印度還參與了由澳大利亞、日本和美國發(fā)起的“四方安全對話”。印度在許多多邊機(jī)構(gòu)當(dāng)中都擔(dān)任著領(lǐng)導(dǎo)角色，包括2023年9月在新德里主持的二十國集團(tuán)峰會，同時該國也在積極參與新的多邊經(jīng)濟(jì)框架，如包括印度、以色列、阿聯(lián)酋和美國的“I2U2集團(tuán)”等小型多邊伙伴關(guān)系。

印度與俄羅斯保持著較為密切的關(guān)系，到目前為止，俄羅斯仍然是新德里方面最為重要的軍事和經(jīng)濟(jì)伙伴。2023年在莫斯科舉行的活動中，印度外長蘇杰生甚至稱兩國關(guān)系是“世界政治中唯一不變的因素”。印度現(xiàn)役軍事裝備中有超過50%來自俄羅斯。印度也是俄羅斯武器的最大買家，其采購清單包括S-400導(dǎo)彈防御系統(tǒng)。在俄烏沖突爆發(fā)后，印度利用俄羅斯新推出的折扣油價大幅增加進(jìn)口。截至2024年7月，印度超越中國，成為俄羅斯石油的最大進(jìn)口國，俄羅斯石油占印度總進(jìn)口量的44%，創(chuàng)歷史紀(jì)錄。

盡管存在這一歷史背景，但一些專家仍然認(rèn)為，印度和俄羅斯的關(guān)系正有所衰退。盡管雙方的軍事聯(lián)系依然牢固，但印度從俄羅斯進(jìn)口的軍事裝備比例從2009年至2013年的76%下降至2019年至2023年的36%。新德里方面也在有意疏遠(yuǎn)以俄羅斯為中心的論壇。

印度在俄烏沖突期間并未公開向俄羅斯提供軍事支持，并在莫斯科與基輔之間保持政治中立。然而，印度正日益與美國保持步調(diào)一致。美國于2016年將印度認(rèn)定為“主要防務(wù)伙伴”，當(dāng)時，只有印度一國獲得了這一地位。2023年6月，拜登邀請莫迪進(jìn)行國事訪問，兩國領(lǐng)導(dǎo)人宣布達(dá)成歷史性協(xié)議，美國與印度將聯(lián)合生產(chǎn)戰(zhàn)斗機(jī)發(fā)動機(jī)。2022年，美國超越中國成為印度最大的貿(mào)易伙伴，占印度總貿(mào)易額的11.5%。

兩國合作還涵蓋航行自由、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、供應(yīng)鏈韌性及技術(shù)領(lǐng)域。2020年，新德里與華盛頓簽署了《基本交流與合作協(xié)議》，允許雙方共享敏感地理空間數(shù)據(jù)，以提升印度自動化硬件系統(tǒng)的精準(zhǔn)度。2023年，兩國宣布啟動“關(guān)鍵與新興技術(shù)倡議”，旨在擴(kuò)大雙邊科技與國防合作。莫迪在特朗普第二任期開始不到一個月時訪問華盛頓。訪問期間，特朗普宣布將擴(kuò)大對印軍事銷售，包括出售F-35戰(zhàn)斗機(jī)，以及增加石油和天然氣出口。盡管在移民和貿(mào)易逆差問題上，雙方仍存在緊張關(guān)系，但兩國領(lǐng)導(dǎo)人之間的良好關(guān)系能夠確保兩國之間在短期內(nèi)不會出現(xiàn)什么問題。

（三）

印度尼西亞

印度尼西亞位于印度洋和太平洋的交匯處，是東南亞最大的經(jīng)濟(jì)體，擁有全球影響力。按GDP計算，印度尼西亞是全球第六大新興市場，過去十年的增長速度僅次于中國和印度，且超過了其他所有GDP超過1萬億美元的經(jīng)濟(jì)體。它是東南亞國家聯(lián)盟的創(chuàng)始成員，通常該國也認(rèn)為自己是該組織和該地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)者。印度尼西亞是不結(jié)盟運動的創(chuàng)始成員國，也逐漸適應(yīng)了自身在大國與中等國家之間發(fā)揮積極調(diào)解作用的角色。

當(dāng)前，印度尼西亞的戰(zhàn)略可被定義為多邊主義。例如，2023年，印尼與墨西哥、韓國、土耳其和澳大利亞共同發(fā)起了一項橋梁倡議。印尼已申請加入經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織，參與以中國為主導(dǎo)的區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定，并于2025年1月正式成為金磚國家成員。

中國是印尼最大的貿(mào)易伙伴以及第二大外資來源國。中國企業(yè)和人員在印尼的許多重要產(chǎn)業(yè)（例如鎳礦開采以及旅游業(yè)）中占據(jù)了主導(dǎo)地位。中國青山控股集團(tuán)在印尼建立了全球最大的不銹鋼生產(chǎn)基地，中國品牌在當(dāng)?shù)氐闹悄苁謾C(jī)行業(yè)中占據(jù)著主導(dǎo)地位。這些因素促使兩國于2013年將雙邊關(guān)系升級為全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。

普拉博沃在2024年10月就任總統(tǒng)前曾表示，印尼視“俄羅斯為一個偉大的朋友”，并承諾將努力維護(hù)和加強(qiáng)兩國關(guān)系。然而，俄羅斯與印尼的主要互動模式是軍售，俄羅斯在印尼的軟實力影響較為有限。

如果說中國是印尼的主要經(jīng)濟(jì)伙伴，那么美國就是印尼的首要戰(zhàn)略伙伴。美國與印度尼西亞有著悠久的合作歷史，兩國擁有強(qiáng)大的貿(mào)易關(guān)系。但現(xiàn)如今，美國在亞洲缺乏多邊貿(mào)易議程，例如，美國沒有加入跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定，這嚴(yán)重影響了美國在該地區(qū)的形象。政策制定者大多認(rèn)為，拜登政府的印太經(jīng)濟(jì)框架因未包含進(jìn)入美國市場的途徑而不足以產(chǎn)生替代效應(yīng)，而且，近年來美國對印尼的整體投資波動較大。

然而，在安全領(lǐng)域，印尼視美國為不可或缺的伙伴。兩國每年都會舉行超過220項防務(wù)活動，印尼需要依賴美國為其提供大部分培訓(xùn)與裝備。2021年，美國開始資助在印尼的戰(zhàn)略要地巴淡島上建設(shè)安巴薩海上訓(xùn)練中心；截至2025年1月，美國通過《對外軍事銷售法案》與印尼達(dá)成了18.8億美元的軍售協(xié)定。

（四）

沙特阿拉伯

在王儲薩勒曼的領(lǐng)導(dǎo)下，沙特明確表示希望采取多邊主義立場，并試圖在國際舞臺上重新定位自己，成為擁有全球影響力的大國。2016年改革后，沙特的經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)了顯著增長，相關(guān)活動也日趨多元化，外加薩勒曼“2030愿景”的實施，使得沙特成為了一個能夠影響全球秩序的關(guān)鍵中等強(qiáng)國。

沙特是全球石油市場的重要參與者，擁有約17%的世界石油儲備，同時沙特也是石油輸出國組織及OPEC+的實際領(lǐng)導(dǎo)者。沙特的國內(nèi)生產(chǎn)總值在2022年首次突破1萬億美元，該國也正在積極推動本國的經(jīng)濟(jì)多元化，重點發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施、旅游業(yè)和科技產(chǎn)業(yè)。

在日益激烈的全球競爭格局當(dāng)中，沙特領(lǐng)導(dǎo)層致力于與各主要大國保持良好關(guān)系。例如，沙特方面正在加強(qiáng)與中國的伙伴關(guān)系，自2016年以來，兩國采取了多項措施以協(xié)調(diào)彼此的優(yōu)先事項，其中包括簽署一系列經(jīng)濟(jì)協(xié)議，并成立高級別聯(lián)合委員會，以基于“一帶一路”倡議和“2030愿景”制定合作戰(zhàn)略。2022年，雙方簽署了全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系協(xié)議，并達(dá)成一系列深化雙邊關(guān)系的協(xié)議，包括與華為簽署云計算合作協(xié)議及在沙特城市建設(shè)高科技園區(qū)的協(xié)議。2023年，中國推動沙特與伊朗恢復(fù)外交關(guān)系。2024年，金磚國家集團(tuán)同意邀請沙特加入該組織，同時伊朗和埃及也將加入進(jìn)來。據(jù)報道，沙特正在與中國協(xié)商武器交易問題，以實現(xiàn)國防供應(yīng)鏈的多元化。

與其他多個搖擺國家一樣，沙特也認(rèn)為自己有能力在俄烏沖突中發(fā)揮調(diào)解作用。2022年9月，沙特與土耳其合作，促成俄羅斯與烏克蘭之間涉及近300人的俘虜交換。2023年8月，沙特主持了為期兩天的和平峰會，邀請了40多個國家的代表參加。當(dāng)特朗普政府推動烏克蘭和平協(xié)議時，沙特也曾主持過美國與俄羅斯的雙邊會談。

盡管過去沙特與美國的關(guān)系十分緊密，但目前雙方的裂痕有所加劇。沙特在國防方面仍高度依賴美國，他們從美國采購了近79%的武器裝備和幾乎100%的高端先進(jìn)武器。兩國的商業(yè)聯(lián)系還在持續(xù)擴(kuò)大。然而，在特朗普首個任期內(nèi)，伊朗對沙特關(guān)鍵石油設(shè)施發(fā)動襲擊后，特朗普并未采取報復(fù)措施，這讓外界開始懷疑美國對沙特的安全承諾。拜登上任后，曾因卡舒吉一案孤立沙特。

（五）

南非

南非是非洲大陸上最具影響力的國家之一，在全球范圍內(nèi)的影響力也日益增長，南非是非洲唯一一個G20成員國（與非洲聯(lián)盟本身并列），是聯(lián)合國安理會常任理事國候選國，也是金磚國家當(dāng)中的積極成員。南非是非洲大國中人均國內(nèi)生產(chǎn)總值最高的國家。南非領(lǐng)導(dǎo)人對當(dāng)前的國際秩序感到不滿，并明確希望建立一個權(quán)力更加均衡、更加包容全球南方的世界。2024年的一項調(diào)查顯示，不到5%的南非人支持當(dāng)前的聯(lián)合國安理會，南非總統(tǒng)西里爾·拉馬福薩本人也強(qiáng)調(diào)，南非“應(yīng)在聯(lián)合國安理會當(dāng)中擁有實質(zhì)性參與權(quán)”。南非還在2023年金磚國家峰會上倡導(dǎo)擴(kuò)大金磚國家集團(tuán)規(guī)模。

盡管南非宣稱自身不會與任何大國結(jié)盟，但在實踐中，該國的政治精英仍由曾反對種族隔離制度的那一代人主導(dǎo)，其政治傾向與歷史上的盟友保持一致。當(dāng)西方國家未能譴責(zé)甚至支持種族隔離政權(quán)時，中國和蘇聯(lián)支持了反種族隔離運動。2013年，南非與俄羅斯簽署了一項全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系協(xié)議，為兩國合作奠定了框架。該協(xié)議規(guī)定，雙方不會挑戰(zhàn)或譴責(zé)對方，這一原則塑造了過去十年南非與俄羅斯的關(guān)系。

南非與中國的關(guān)系主要基于經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，不過在政治上，雙方也日益走近——尤其是通過金磚國家論壇。南非是首個與中國簽署“一帶一路”倡議合作備忘錄的非洲國家。截至2025年3月，中國已成為南非最大的貿(mào)易伙伴，占南非出口總額的近11%和進(jìn)口總額的19%。2023年7月，華為在約翰內(nèi)斯堡建設(shè)了新的創(chuàng)新中心，并稱該中心將幫助南非“跨越式地進(jìn)入第四次工業(yè)革命”。南非的政策制定者不僅認(rèn)為中國會為其帶來經(jīng)濟(jì)機(jī)遇，還認(rèn)為其可以對抗以美國為主導(dǎo)的霸權(quán)世界秩序。

特朗普上任初期暫停了美國對南非的所有發(fā)展援助，指責(zé)南非政府對南非白人實行“種族歧視”，新任國務(wù)卿魯比奧于2025年2月拒絕出席在南非舉行的二十國集團(tuán)外長會議，并宣布不會參加2025年9月在開普敦舉行的二十國集團(tuán)峰會。在南非駐美大使易卜拉欣·拉蘇爾指責(zé)特朗普領(lǐng)導(dǎo)白人至上主義運動后，他于2025年3月底被宣布為不受歡迎之人，并被驅(qū)逐出美國。當(dāng)前美國與南非的雙邊關(guān)系日益糟糕。

（六）

土耳其

自2003年擔(dān)任總理、2014年就任總統(tǒng)以來，埃爾多安重塑了土耳其在世界上的地位，并將土耳其打造為了一個雄心勃勃的地區(qū)乃至全球性強(qiáng)國。在冷戰(zhàn)期間及之后與歐洲和美國保持密切聯(lián)盟數(shù)十年后，現(xiàn)在的土耳其已堅定地站在中東、西方和歐亞大陸的十字路口，采取多邊主義立場。

土耳其推行“360度外交政策”，認(rèn)為土耳其與西方的盟友關(guān)系不會限制其在其他戰(zhàn)略地區(qū)行動的自由。土耳其參與了二十國集團(tuán)、北約及伊斯蘭合作組織等眾多國際組織。

在某些方面，土耳其是一個難以合作的北約盟友，該國推遲了芬蘭加入北約的進(jìn)程，并阻礙了瑞典的加入，其指責(zé)瑞典方面庇護(hù)庫爾德分離主義者。土耳其購買了俄羅斯的S-400防空系統(tǒng)，導(dǎo)致美國方面取消了向土耳其出售F-35戰(zhàn)斗機(jī)的計劃。近年來，土耳其加強(qiáng)了與俄羅斯的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，并轉(zhuǎn)向俄羅斯尋求軍事和外交支持。

2010年，土耳其和俄羅斯啟動了在土耳其南部建設(shè)價值200億美元的阿庫尤核電站的談判，該核電站預(yù)計于2025年開始發(fā)電。2020年，價值130億美元的土耳其天然氣管道完工。在2022年俄烏沖突爆發(fā)后，埃爾多安表示，土耳其不會加入西方對俄羅斯的制裁，因為土耳其依賴俄羅斯的石油和天然氣進(jìn)口——相反，土耳其還增加了對俄羅斯能源的進(jìn)口。2022年，俄羅斯與土耳其的貿(mào)易額增長了87%。2024年11月，戰(zhàn)爭正酣之際，埃爾多安表達(dá)了“加強(qiáng)土耳其與俄羅斯合作”的意愿，其中特別提到了“擴(kuò)大貿(mào)易規(guī)模”。

美國是土耳其的古老盟友之一，但兩國關(guān)系近年來日益緊張。在敘利亞內(nèi)戰(zhàn)期間，美國與敘利亞民主力量（SDF）合作打擊伊斯蘭國組織。但土耳其將該組織視為庫爾德工人黨在敘利亞的分支，并將其在敘利亞的存在視為對自身的生存威脅。土耳其政府于2024年初批準(zhǔn)瑞典加入北約，促使拜登政府批準(zhǔn)向土耳其出售F-16戰(zhàn)斗機(jī)，從而緩解了雙方之前的緊張局勢。敘利亞民主力量可能重新融入敘利亞國家軍隊，以及美國可能從敘利亞東北部撤軍，為雙方之間的外交磋商提供了空間。然而，即便如此，問題依然十分復(fù)雜；這兩個北約盟友多年來一直通過代理人相互對抗。在2024年12月的最新沖突中，土耳其軍隊對敘利亞北部由美國支持的庫爾德武裝發(fā)動了襲擊。

五、美國的應(yīng)對戰(zhàn)略

美國方面應(yīng)針對六個全球搖擺國家制定相應(yīng)政策，具體包括：（1）鼓勵并協(xié)助其鞏固全球秩序的關(guān)鍵支柱；（2）阻止對手國家在軍事基地、安全聯(lián)系、技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施和外交協(xié)調(diào)等領(lǐng)域獲得優(yōu)勢；（3）關(guān)注并支持這些國家自身的需求，作為交換，這些國家應(yīng)實施有利于美國利益的政策和計劃。本節(jié)列舉了若干總體性政策建議，隨后是針對具體國家的建議。

改變外交語氣與基調(diào)：搖擺國政府普遍抱怨美國只通過其與中俄關(guān)系的棱鏡看待自身。如本報告所示，美國在搖擺國中的利益部分源于其在大國競爭中的角色定位。然而，這并非美國與每個搖擺國關(guān)系中的唯一利益，美國外交官應(yīng)學(xué)會以對方國家自身條件為基礎(chǔ)開展對話。沒有哪個國家希望被視為大國博弈中的棋子。美國應(yīng)敏銳察覺到此類情緒，追求與每個國家超越其當(dāng)前對華對俄立場之外的持久關(guān)系。

提供更大的市場準(zhǔn)入：美國擁有全球最大的市場，消費率和商品進(jìn)口率均居世界首位。幾乎所有國家都渴望進(jìn)入這一市場，而與美國其他外交政策工具不同，開放市場無需任何成本。美國應(yīng)推動達(dá)成協(xié)議，以市場準(zhǔn)入為交換條件，換取對第三國的出口管制、數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施政策及其他經(jīng)濟(jì)安全措施。

增強(qiáng)硬實力：可持續(xù)的國際秩序建立在兩個支柱上：關(guān)鍵國家對國際秩序的認(rèn)同，以及整體力量平衡。美國的國防開支已占國內(nèi)生產(chǎn)總值的3%以上。

重建軟實力：對手國家正通過多種軟實力活動在全球搖擺國家爭奪影響力。然而，近幾個月來，美國卻采取了截然相反的激進(jìn)舉措：取消美國國際開發(fā)署，終止85%的對外援助項目，停止國際廣播，解散民主推廣機(jī)構(gòu)，并暫停促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)信息自由流動的努力。盡管對任何具體計劃的有效性進(jìn)行辯論是必要且適當(dāng)?shù)模珜γ绹泴嵙ぞ叩娜嫦魅鯇⒂绊懨绹谟绊懥Ω偁幹械牡匚弧?/p>

與盟友攜手合作：盡管美國龐大的聯(lián)盟體系有時被視為美國人民的負(fù)擔(dān)，但它仍然是全球安全的主要保障。華盛頓應(yīng)與全球搖擺國家進(jìn)行雙邊接觸，同時在必要時與盟友和伙伴展開合作。

承認(rèn)聯(lián)合國安理會需要改革，并公開表達(dá)對擴(kuò)容的支持：美國應(yīng)繼續(xù)明確指出，當(dāng)前安理會的結(jié)構(gòu)已不再符合全球權(quán)力格局。美國決策者還應(yīng)接受實現(xiàn)改革所帶來的挑戰(zhàn)，并優(yōu)先與在安理會臨時任職期間具有影響力的搖擺國家密切合作。

六、雙邊合作建議

（一）

巴西

加強(qiáng)最高層外交接觸：美國應(yīng)增加總統(tǒng)和內(nèi)閣層面外交接觸的頻率，展現(xiàn)巴西作為區(qū)域合作伙伴的重要性。

全面落實并擴(kuò)展《貿(mào)易與經(jīng)濟(jì)合作協(xié)議》關(guān)于貿(mào)易規(guī)則與透明度的議定書：該議定書是在特朗普政府第一任期內(nèi)制定的，但目前應(yīng)擴(kuò)充其中的內(nèi)容，新增數(shù)字貿(mào)易章節(jié)；附錄需涵蓋醫(yī)療設(shè)備、制藥及供應(yīng)鏈韌性等關(guān)鍵領(lǐng)域；并納入上述提及的關(guān)鍵礦產(chǎn)內(nèi)容。

投資巴西半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)：巴西希望發(fā)展本國半導(dǎo)體測試、組裝及封裝的能力。巴西還試圖在半導(dǎo)體設(shè)計領(lǐng)域提升自身的競爭力，2024年，巴西通過了一項旨在激勵國內(nèi)半導(dǎo)體生產(chǎn)的法律。此前巴西的立法傾向于進(jìn)口中國的半導(dǎo)體，而新法將促進(jìn)巴西出口國內(nèi)生產(chǎn)的半導(dǎo)體。

鼓勵對巴西基礎(chǔ)設(shè)施項目進(jìn)行投資，并鼓勵巴西政府為美國企業(yè)參與競標(biāo)和投資提供便利：2023年，巴西修改了憲法，以改革本國的稅制體系。盡管新稅制仍較為復(fù)雜，但有望給巴西帶來更簡化的稅收體系和更高的可預(yù)測性。美國應(yīng)鼓勵這一進(jìn)程，并尋找刺激投資的方式。

減少向巴西轉(zhuǎn)移軍事技術(shù)的現(xiàn)有障礙，增加聯(lián)合海軍演習(xí)頻率，并探索區(qū)域海上合作倡議：巴西強(qiáng)大的國防工業(yè)基礎(chǔ)，尤其在航空航天領(lǐng)域，為美國設(shè)備在當(dāng)?shù)厥跈?quán)生產(chǎn)提供了機(jī)會——包括黑鷹直升機(jī)或F-16戰(zhàn)斗機(jī)。美國方面應(yīng)通過提供培訓(xùn)、裝備及投資船廠等方式，助力巴西海上力量的崛起。從長遠(yuǎn)來看，兩國國防機(jī)構(gòu)應(yīng)評估由巴西主導(dǎo)、美國負(fù)責(zé)支持的南大西洋倡議的可行性，該倡議將匯聚這一區(qū)域的海軍和海岸警衛(wèi)隊，共同應(yīng)對毒品走私、非法捕撈、人口販賣、海盜活動及其他形式的海上跨國犯罪。

尋求能源領(lǐng)域的投資機(jī)會：巴西需要增加石油和天然氣生產(chǎn)所需的煉油能力，巴西國內(nèi)開采出的頁巖氣可用于生產(chǎn)化肥，從而減少對俄羅斯供應(yīng)的依賴。美國和巴西應(yīng)在這些領(lǐng)域開展合作，同時探索在鈾礦開采、稀土和鋰等可再生能源項目上的合作機(jī)會。從長遠(yuǎn)來看，兩國政府可共同推動建立全球綠色能源協(xié)議。

（二）

印度

加強(qiáng)美印國防工業(yè)合作：印度國防產(chǎn)業(yè)正在迅速發(fā)展，是推動本土國防生產(chǎn)的關(guān)鍵動力。美國應(yīng)削減雙邊國防貿(mào)易障礙、增加聯(lián)合研發(fā)與生產(chǎn)、提升整體合作水平。此舉將強(qiáng)化雙邊國防關(guān)系，并幫助印度減少對俄羅斯軍事裝備的持續(xù)依賴。

擴(kuò)大海上聯(lián)合海軍演習(xí)：美國海軍應(yīng)擴(kuò)大與印度海軍的聯(lián)合演習(xí)和培訓(xùn)計劃。美國還應(yīng)支持印度在印度洋事務(wù)中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。美國國務(wù)院和印度外交部官員可共同探討如何加強(qiáng)現(xiàn)有印度洋機(jī)構(gòu)（如印度洋海軍研討會和印度洋區(qū)域合作協(xié)會）之間的協(xié)調(diào)合作。

推進(jìn)部分子領(lǐng)域貿(mào)易協(xié)議：盡管美國存在明顯的保護(hù)主義傾向，且印度自身也存在貿(mào)易壁壘，但美印雙方可以確立關(guān)鍵領(lǐng)域的貿(mào)易規(guī)則。兩國應(yīng)探索在關(guān)鍵礦產(chǎn)、清潔能源和數(shù)字貿(mào)易等領(lǐng)域簽署貿(mào)易協(xié)議，從而避免涉及農(nóng)業(yè)等政治敏感領(lǐng)域。

加強(qiáng)“四方安全對話”：美國的決策者應(yīng)優(yōu)先推進(jìn)“四方安全對話”，重點關(guān)注海上安全——尤其是重振“四方印太海上領(lǐng)域意識伙伴關(guān)系”——同時加強(qiáng)人道主義援助及新興技術(shù)領(lǐng)域的合作。

更深入地協(xié)調(diào)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)：特朗普政府于2025年2月莫迪訪美期間宣布的“利用戰(zhàn)略技術(shù)轉(zhuǎn)型關(guān)系”倡議，為深化雙邊技術(shù)合作提供了高級別平臺。雙方應(yīng)聚焦于建立專家級工作組，包括推動兩國技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)。

（三）

印度尼西亞

優(yōu)化海底電纜布局：南海爭端可能會擾亂亞洲的國際海底電纜系統(tǒng)。美國已開始與印度尼西亞合作應(yīng)對這一問題，并應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)相關(guān)努力，包括為該項目提供相應(yīng)的融資。

鼓勵半導(dǎo)體封裝產(chǎn)業(yè)發(fā)展：印尼官員希望該國能在全球半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)中成為具有競爭力的參與者。隨著美國尋求在關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域（包括微電子）實現(xiàn)供應(yīng)鏈多元化，美國應(yīng)協(xié)助印尼提升半導(dǎo)體測試與封裝能力。該國目前已采取多項措施吸引外資并簡化投資流程，其中包括2020年通過的《就業(yè)創(chuàng)造綜合法》。

加強(qiáng)雙邊貿(mào)易與投資聯(lián)系：印尼在未來幾年需要大量外國直接投資以實現(xiàn)其（雄心勃勃的）8%增長目標(biāo)。美國可推動數(shù)字貿(mào)易領(lǐng)域的相關(guān)協(xié)議，增加對綠色能源領(lǐng)域的投資，并通過開發(fā)金融公司等渠道加大對當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施投資。

擴(kuò)大聯(lián)合海上演習(xí)：兩國應(yīng)擴(kuò)大這些努力，增加參與國，并尋找其他機(jī)會提高互操作性和建設(shè)運營能力。

加強(qiáng)民間交流與教育：美國應(yīng)通過擴(kuò)大富布賴特獎學(xué)金計劃、鼓勵美國大學(xué)在雅加達(dá)設(shè)立分校以及資助印尼學(xué)者赴美訪問等措施，為雙方的長期合作奠定堅實基礎(chǔ)。短期內(nèi)，鑒于此類項目的預(yù)算遭到削減，應(yīng)確保針對印尼的項目免受影響。

（四）

沙特阿拉伯

建立更廣泛的安全框架并推動地區(qū)關(guān)系正常化：先前沙特與以色列的地區(qū)外交協(xié)議框架及美沙強(qiáng)有力的安全協(xié)議已基本就緒。美國應(yīng)重新推進(jìn)這一項目，并作出部分調(diào)整。目標(biāo)應(yīng)包括沙特與以色列實現(xiàn)關(guān)系正常化、沙特以加強(qiáng)防核擴(kuò)散承諾為條件獲得輕水核反應(yīng)堆等。

建立雙邊技術(shù)框架：兩國應(yīng)設(shè)立定期論壇，討論新興技術(shù)及其發(fā)展，包括數(shù)據(jù)中心、半導(dǎo)體控制以及新型人工智能模型的擴(kuò)散。

加強(qiáng)雙邊貿(mào)易協(xié)議、投資激勵措施和產(chǎn)業(yè)合作：盡管沙特阿拉伯與中國的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系日益緊密，但美國仍是利雅得在高科技產(chǎn)業(yè)、國防和金融市場領(lǐng)域的首選合作伙伴。華盛頓應(yīng)評估雙邊經(jīng)濟(jì)關(guān)系中的障礙，并通過協(xié)議和政策調(diào)整尋求消除這些障礙。

擴(kuò)大美沙綠色技術(shù)貿(mào)易合作：沙特正積極投資氫能、太陽能及碳捕獲技術(shù)，作為其“2030愿景”能源多元化戰(zhàn)略的一部分。在氫能生產(chǎn)、電池儲能和可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域發(fā)展合資企業(yè)，可推動雙方的經(jīng)濟(jì)合作。美國還應(yīng)利用沙特2.5萬億美元的未開發(fā)礦產(chǎn)資源，包括鋰、銅和稀土元素。

加強(qiáng)美國資本市場準(zhǔn)入和金融合作：通過此舉，美國可維持沙特對美元投資的信心，并確保替代性金融體系僅作為次要選項。沙特可在鞏固現(xiàn)有金融秩序的活動當(dāng)中發(fā)揮重要作用，美國應(yīng)與其合作實現(xiàn)這一目標(biāo)，包括通過實施理性可預(yù)測的貿(mào)易政策，以維持自身市場的穩(wěn)定。

為維護(hù)人權(quán)發(fā)聲：沙特和其他國家應(yīng)看到美國對普世價值觀的捍衛(wèi)，沙特官員應(yīng)明白，只要人權(quán)情況不得到改善，美沙關(guān)系就不可能達(dá)到頂峰。

（五）

南非

用雙邊貿(mào)易協(xié)定取代非洲增長與機(jī)會法案：南非從非洲增長與機(jī)會法案提供的美國市場準(zhǔn)入機(jī)制中受益頗多。然而，該制度具有單邊性，其延續(xù)與否取決于美國是否愿意繼續(xù)維持該法案。兩國應(yīng)通過談判達(dá)成雙邊貿(mào)易協(xié)議，降低雙方貿(mào)易壁壘并作出具有約束力的承諾，以實現(xiàn)互利共贏的貿(mào)易格局。

推進(jìn)關(guān)鍵礦產(chǎn)合作：南非擁有全球僅有的三家高質(zhì)量錳加工廠之一（另兩家由中國擁有），并擁有其他關(guān)鍵礦產(chǎn)資源。

擴(kuò)大教育和民間交流：美國應(yīng)擴(kuò)大自身的相關(guān)項目，包括邀請南非新興政治和商業(yè)領(lǐng)袖訪美等。

將南非納入洛比圖走廊：洛比圖走廊是由七國集團(tuán)牽頭的基建項目，旨在連接安哥拉的洛比圖港與剛果民主共和國和贊比亞。該項目旨在通過促進(jìn)關(guān)鍵礦產(chǎn)及其他商品的流通，推動區(qū)域貿(mào)易與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。南非能夠從該項目對本國基礎(chǔ)設(shè)施的投資中受益，同時該項目也能夠?qū)㈥P(guān)鍵礦產(chǎn)從南非運入美國市場。

維持衛(wèi)生領(lǐng)域合作：通過總統(tǒng)防治艾滋病緊急救援計劃，美國已投資超過1100億美元，挽救了約2600萬人的生命，其中就包括許多南非民眾。目前，因特朗普政府正大幅削減對外援助項目，該計劃的未來面臨極大的不確定性。取消或削減該計劃的支出將會導(dǎo)致歷史性錯誤；相反，美國應(yīng)繼續(xù)向數(shù)百萬南非人提供必要的衛(wèi)生治療。

對腐敗個人實施全球制裁：腐敗情況在南非普遍存在，華盛頓應(yīng)根據(jù)相關(guān)法案對涉腐及侵犯人權(quán)的官員實施制裁。

重振雙邊委員會：該委員會原為每半年一次的高層對話機(jī)制，旨在審議和討論雙邊戰(zhàn)略關(guān)系。利用該委員會解決雙邊合作面臨的挑戰(zhàn)，或許有助于挽救目前已陷入困境的雙邊關(guān)系。

（六）

土耳其

共同努力穩(wěn)定后阿薩德時代的敘利亞：兩國應(yīng)推動敘利亞民主力量融入敘利亞國家武裝力量，組織敘利亞的重建工作，并敦促大馬士革新政權(quán)以包容的方式治理國家。

在核能領(lǐng)域展開合作：土耳其正與俄羅斯合作建設(shè)大型核電站，并計劃擴(kuò)大零碳能源生產(chǎn)。美國應(yīng)鼓勵美國企業(yè)或潛在的西方主導(dǎo)的財團(tuán)參與未來的招標(biāo)活動。

擴(kuò)大防務(wù)工業(yè)合作：美國和歐洲在防務(wù)生產(chǎn)能力方面嚴(yán)重落后，而土耳其具備相關(guān)的技術(shù)和規(guī)模優(yōu)勢。其機(jī)遇不僅限于美國對土耳其工業(yè)的投資；例如，一家土耳其公司已收購得克薩斯州的一家工廠，計劃大規(guī)模生產(chǎn)155毫米口徑炮彈。美土雙方應(yīng)鼓勵增加雙邊國防協(xié)議，提升兩國的生產(chǎn)能力。鑒于土耳其在無人機(jī)領(lǐng)域的專業(yè)知識，美國可以考慮從采購?fù)炼錈o人機(jī)（用于自身軍備及盟友國家）開始與土耳其展開合作。

七、結(jié)論

當(dāng)前國際秩序正處于動蕩之中。美國的決策者若放棄維護(hù)當(dāng)前的世界秩序，必將自食其果。然而，美國必須優(yōu)先配置自身的資源和精力，聚焦那些潛在回報高的搖擺國家。巴西、印度、印度尼西亞、沙特阿拉伯、南非和土耳其在許多方面存在巨大差異。然而，上述每個國家都具有多邊主義立場，在本國所處的地區(qū)當(dāng)中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。所有這些國家都尋求改變當(dāng)前的國際規(guī)則，美國應(yīng)在其外交政策中優(yōu)先考慮這些搖擺國家，與它們展開合作，以鞏固當(dāng)前國際秩序的核心原則，并阻止美國的競爭對手獲得優(yōu)勢。因此，美國不能僅僅將這些國家視為棋子。這些國家本身就是重要力量，擁有獨立的利益和自主性。美國應(yīng)以互利的方式與這些國家開展合作。

作者簡介：

理查德·方坦（Richard Fontaine），新美國安全中心（CNAS）的首席執(zhí)行官。曾擔(dān)任參議員約翰·麥凱恩的外交政策顧問，并在國務(wù)院、國家安全委員會（NSC）以及參議院外交關(guān)系委員會的工作人員部門工作。他目前擔(dān)任三邊委員會的執(zhí)行主任，也是喬治城大學(xué)外交學(xué)院安全研究項目的一名兼職教授。

吉布斯·麥金利（Gibbs McKinley），新美國安全中心（CNAS）首席執(zhí)行官的助理研究員。她的工作涉及美國國家安全、美國外交政策的歷史等方面。她曾在美國國際戰(zhàn)略研究中心的“跨大西洋安全項目”以及布魯金斯學(xué)會的“美國與歐洲中心”中任職。

本文轉(zhuǎn)載自“歐亞系統(tǒng)科學(xué)研究會”微信公眾號2025年7月9日文章，原標(biāo)題為《“萬萬不能讓六個國家倒向中國”?》，原文編譯自Center for a New American Security 2025年6月26日報告，原文標(biāo)題為Global Swing States and the New Great Power Competition，文章有刪節(jié)。本文原載于Center for a New American Security。

本期編輯：余佳軒

本期審核：單敏敏

*前往公眾號后臺發(fā)送“編譯”，即可查看往期編譯合集

更多內(nèi)容請見↓

歡迎您在評論區(qū)留下寶貴的意見或建議，但請務(wù)必保持友善和尊重，任何帶有攻擊性和侮辱性語言的留言（例如“阿三”）都不會被采用。