2025年上半年，E20環(huán)境平臺固廢產(chǎn)業(yè)研究中心主任潘功調(diào)研了20余家垃圾焚燒廠，發(fā)現(xiàn)其中三分之二的企業(yè)面臨垃圾供給不足的問題。

今年四月份，他參觀的一個垃圾焚燒廠在建成四年間負(fù)荷率僅為60%左右，主要原因是當(dāng)初設(shè)計規(guī)劃超前以及周邊新廠分流。目前該垃圾焚燒廠已準(zhǔn)備焚燒部分政府協(xié)調(diào)的一般工業(yè)固廢，同時也開始積極探索為周邊工業(yè)企業(yè)供熱。

中國在20年間完成了從“垃圾圍城”到“垃圾荒”的轉(zhuǎn)變。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部數(shù)據(jù)顯示：2005—2023年，全國城市生活垃圾填埋處理占比從85.2%降至7.5%，焚燒處理比例從9.8%升至82.5%，無害化處理能力從3.3萬噸/日增至86.18萬噸/日，垃圾焚燒廠從67座增至1010家。

但另一方面，垃圾焚燒廠“產(chǎn)能過剩”的情況也開始出現(xiàn)。E20研究院監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，近兩年，國內(nèi)垃圾焚燒發(fā)電項目的平均產(chǎn)能利用率為60%左右。“垃圾不夠燒”是如何發(fā)生的？

一名垃圾焚燒廠負(fù)責(zé)人表示，過去多年，中國已實現(xiàn)城市和縣區(qū)垃圾焚燒廠全覆蓋，從“垃圾圍城”到“產(chǎn)能過剩”，原因主要有兩點：一是垃圾焚燒處理能力在設(shè)計規(guī)劃時為未來留有大量冗余，但后續(xù)垃圾產(chǎn)生量暫時沒有達(dá)到預(yù)期，而垃圾的產(chǎn)生跟經(jīng)濟活動的活躍度有關(guān)；二是垃圾分類后，廚余垃圾被分走，影響了垃圾產(chǎn)生的數(shù)量。

上述焚燒廠負(fù)責(zé)人告訴經(jīng)濟觀察報：“全國垃圾焚燒廠從最初的一百多座增加到如今的一千多座，增速很快。疫情后，‘垃圾不夠燒’的現(xiàn)象尤為明顯。就未來趨勢看，在垃圾供給減少、國補退坡等因素影響下，焚燒廠必須向多元化經(jīng)營轉(zhuǎn)型，例如提供蒸汽、熱水，或協(xié)同處理污泥等。”

垃圾焚燒行業(yè)也在發(fā)生改變。潘功認(rèn)為，中國垃圾焚燒行業(yè)無論是技術(shù)和成本，還是運營經(jīng)驗和投資能力都處于世界領(lǐng)先水平，具備了拓展海外市場的優(yōu)勢。據(jù)不完全統(tǒng)計，中國垃圾焚燒企業(yè)以不同形式參與的海外垃圾焚燒項目已超過80個。

中華環(huán)保聯(lián)合會公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2025年5月底，中國企業(yè)參與海外垃圾焚燒項目（含已簽約）達(dá)79座，項目遍布亞洲、非洲、歐洲、大洋洲、南美洲、北美洲。

供給過剩，需求不足

垃圾處理流程復(fù)雜，垃圾從居民小區(qū)運出后，需經(jīng)垃圾站、中轉(zhuǎn)站，最終才抵達(dá)焚燒廠。

小區(qū)物業(yè)通常會用物業(yè)費雇傭第三方完成垃圾分類和回收。回收后，垃圾被運往中轉(zhuǎn)站，經(jīng)壓縮設(shè)備脫水后裝入集裝箱，再送至焚燒廠進行焚燒。

到達(dá)焚燒廠后，垃圾會被用來焚燒發(fā)電。焚燒后的垃圾大約能遺留20%的廢渣，以100噸垃圾計算，剩余的20噸垃圾廢渣中含有銀、鎳、錳、錫之類的金屬，提純后價值大約等于1克黃金，這部分廢渣屬于一般固廢，可以賣給收渣的企業(yè)。

上述垃圾焚燒廠負(fù)責(zé)人感覺，自從疫情后，垃圾的供給就開始不足。其所在的廠子產(chǎn)能利用率還維持在70%左右，他了解到一些同行，比如華北一些數(shù)千噸以上的大型垃圾焚燒廠，利用率基本只有60%。某龍頭上市公司在華北的大型垃圾焚燒廠，現(xiàn)在承包了一個省的垃圾焚燒工作，但饒是這樣，垃圾焚燒廠利用率也只有60%左右。

研究機構(gòu)發(fā)現(xiàn)，2016年至2024年，全國垃圾的單日焚燒能力從23.8萬噸飆升至115.5萬噸。全國2172座垃圾焚燒爐中，行業(yè)平均負(fù)荷率不足60%，40%產(chǎn)能處于閑置狀態(tài)。其中5%的爐子（107座）在2024年停運超過半年，陷入“無垃圾可燒”的閑置狀態(tài)。

2021年7月，中央第五生態(tài)環(huán)境保護督察組在督察河南時反饋：“全省34座現(xiàn)役生活垃圾焚燒發(fā)電廠中，7座運行負(fù)荷不足 80%，部分負(fù)荷僅50%。”

中國部分擁有垃圾焚燒項目的上市公司也在公開信息中提及類似動向。比如，3月25日，光大環(huán)境（00257.HK）發(fā)布2024年全年業(yè)績報告，光大環(huán)境執(zhí)行董事兼董事會主席王思聯(lián)稱，隨著垃圾量缺口、環(huán)保產(chǎn)業(yè)供需錯配等問題的出現(xiàn)，公司需要從toG（政府）向toC（個人用戶）和toB（企業(yè)）轉(zhuǎn)變，使客戶群體更加多元，在多元化的市場環(huán)境中尋求破局點和新增點。

陜西渭南市生態(tài)環(huán)境局官網(wǎng)顯示，2024年，渭南市有生活垃圾處理設(shè)施8座，其中垃圾焚燒廠4座。以位于該市的光大環(huán)保能源（富平）有限公司的焚燒廠為例，該廠設(shè)計處理能力為21.9萬噸/年，去年實際處理量僅5.373萬噸，產(chǎn)能利用率24%。

在潘功看來，垃圾供給不足有三方面原因：一是垃圾焚燒廠建設(shè)過度，幾乎縣縣建廠，導(dǎo)致供給失衡；二是行業(yè)對未來人口和垃圾量的增長預(yù)期過于樂觀；三是國內(nèi)人均垃圾產(chǎn)生量并未提升，仍明顯低于國際發(fā)達(dá)水平。

記者了解到，某城市在規(guī)劃垃圾焚燒廠時，預(yù)估該地較大的一個文旅項目每日將產(chǎn)生30噸至50噸垃圾（假設(shè)年接待量為兩千萬人次）。但該文旅項目投運后，實際每年游客量僅在1千萬人次，垃圾量低于預(yù)期，原規(guī)劃的二期垃圾焚燒項目只能草草下馬。

按照“十四五”規(guī)劃，到2025年底，全國城鎮(zhèn)生活垃圾焚燒處理能力達(dá)到80萬噸/日左右。據(jù)生態(tài)環(huán)境部例行發(fā)布會公布的數(shù)據(jù)，截至2024年10月，中國垃圾焚燒處理能力已經(jīng)達(dá)到約111萬噸/日，遠(yuǎn)超“十四五”規(guī)劃目標(biāo)。

此外，多位采訪對象提及，垃圾分類的推進也是焚燒廠缺少垃圾的原因之一。垃圾分類后，濕垃圾必須經(jīng)厭氧發(fā)酵和干濕分離后，再送焚燒廠。一些大城市的垃圾中，三成左右為廚余垃圾，這三成垃圾最后只有四分之一成為可焚燒的垃圾。還有很多企業(yè)進入細(xì)分的垃圾分類領(lǐng)域，比如服裝、廢紙、塑料等，這些企業(yè)把高價值的垃圾提前回收后，垃圾焚燒廠能獲得的垃圾就更少了。

搶垃圾

為了應(yīng)對垃圾焚燒供給失衡的問題，一些地方開始挖掘之前填埋的垃圾。

2024年9月廣州市白云區(qū)政府網(wǎng)站公布的《廣州市興豐應(yīng)急填埋場存量垃圾開挖項目環(huán)境影響報告書報批前公示》提出，對興豐應(yīng)急填埋場第一填埋區(qū)及第一、二填埋區(qū)聯(lián)合堆高部分進行開挖，預(yù)計開挖存量垃圾總量約350萬立方米。

《廣州市興豐應(yīng)急填埋場存量垃圾開挖項目環(huán)境影響報告書》提到，隨著2022年下半年五個資源熱力電廠二期項目的全部投產(chǎn)，全市生活垃圾焚燒能力達(dá)到3萬噸/日。根據(jù)對廣州市生活垃圾產(chǎn)生量的預(yù)測，全市垃圾處理能力在2022年下半年到2030年將有較大富余，因此可充分利用廣州市資源熱力電廠的焚燒富余能力，對開挖的存量垃圾進行焚燒資源化利用。浙江金華為獲取垃圾，也計劃用3年—4年時間開挖此前填埋的26萬噸陳腐垃圾。

E20總經(jīng)理薛濤認(rèn)為，近年新建的垃圾填埋場很少，而舊垃圾埋了5年之后會熟化，垃圾熱值含量低且渣土含量很高。因此，存量垃圾填埋場的處置成本非常高。

垃圾焚燒廠的處境

中國焚燒廠的建設(shè)熱情與政府的推動有關(guān)，中國于1985年首次引進垃圾焚燒熱電技術(shù)，本世紀(jì)初對垃圾焚燒行業(yè)開放了特許經(jīng)營模式，之后又針對垃圾焚燒發(fā)電實施財政補貼。

實際上，大部分焚燒廠的運營都有賴于中央財政、地方財政兩部分補貼。中國的垃圾焚燒廠收入分為兩部分，一部分是垃圾焚燒發(fā)電帶來的收入，發(fā)電收入中一部分來自國補；另一部分則是垃圾處置費，一般由地方政府支付。

上述垃圾焚燒廠負(fù)責(zé)人稱，一般垃圾焚燒電廠的收入，電費收入能占到三分之二左右，垃圾處置費為三分之一。

但如今，垃圾短缺、國補退坡給垃圾焚燒廠的運營提出了新的挑戰(zhàn)。

2012年，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于完善垃圾焚燒發(fā)電價格政策的通知》。該通知要求：“以生活垃圾為原料的垃圾焚燒發(fā)電項目，均先按其入廠垃圾處理量折算成上網(wǎng)電量進行結(jié)算，每噸生活垃圾折算上網(wǎng)電量暫定為280千瓦時，并執(zhí)行全國統(tǒng)一垃圾發(fā)電標(biāo)桿電價每千瓦時0.65元；其余上網(wǎng)電量執(zhí)行當(dāng)?shù)赝惾济喊l(fā)電機組上網(wǎng)電價。”

這意味著，如果基本電價不足0.65元/千瓦時，國家會給予補貼，保障焚燒廠收益，也就是俗稱的“國補”。

但“426號文”出臺后，情況發(fā)生變化。該文指2020年財政部、國家發(fā)展改革委、國家能源局發(fā)布的《關(guān)于〈促進非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見〉有關(guān)事項的補充通知》。其中規(guī)定，生物質(zhì)發(fā)電項目自并網(wǎng)之日起滿15年后，無論是否達(dá)到全生命周期補貼電量，均不再享受中央財政補貼；垃圾焚燒發(fā)電屬于生物質(zhì)發(fā)電。

一名不久前籌建過某垃圾焚燒項目的負(fù)責(zé)人說：“這也導(dǎo)致社會資本在投資垃圾焚燒廠時，會考慮補貼退坡對收入和利潤的影響。電費收入受到影響，垃圾焚燒廠就要從垃圾處置費中找補回來。垃圾處置費的提高，加大了地方財政的開支壓力。但當(dāng)前地方財政本身就面臨較大壓力，所以未來一些地區(qū)可能會考慮提高使用者付費的金額。”

使用者付費，即城市居民付費。上述垃圾焚燒廠負(fù)責(zé)人說，現(xiàn)在除居民不愿意提價外，整個產(chǎn)業(yè)鏈都希望提價。

上述籌建過某垃圾焚燒項目的負(fù)責(zé)人剛剛運營了某地一個垃圾焚燒廠項目。最早該城市主要采用填埋的方式處理垃圾，在建設(shè)一期、二期填埋項目后，依然滿足不了需求，于是開始將該縣區(qū)產(chǎn)生的生活垃圾，用車輛運送到隔壁縣區(qū)的垃圾焚燒廠處理，政府按噸支付垃圾處置費。

由于既要支付運費，又要支付垃圾處置費，該縣區(qū)政府決定自建焚燒廠。隨后，政府核算成本并尋找社會資本，同時設(shè)定價格上限：付給焚燒廠的處置費不得高于此前付給鄰縣的處置費與運費之和。最終，項目核定的垃圾處置費約100元/噸，比原先五六十元的標(biāo)準(zhǔn)大幅提高。

記者也了解到，在“426號文”出臺前，垃圾焚燒廠向地方政府收取的垃圾處置費每噸普遍在六七十元。但“426號文”出臺后，垃圾處置費已達(dá)每噸百元左右，有的地區(qū)甚至能達(dá)到150元。

這意味著地方政府的支付壓力陡增。

上述負(fù)責(zé)人說，一個三口之家一年大約能產(chǎn)生一噸垃圾，一年一戶家庭大概要支付數(shù)十元的垃圾處置費，非居民部門每噸垃圾每年支付200元至300元垃圾處理費。以此計算，一個擁有2萬戶左右的縣區(qū)，一年從居民和商業(yè)等非居民部門能收取200萬—300萬元左右垃圾處置費，但每年地方財政給垃圾焚燒廠的補貼資金能達(dá)到千萬元以上。

潘功認(rèn)為，國補退坡是行業(yè)發(fā)展進入成熟階段的必然趨勢。在這個階段，新建項目的收益構(gòu)成會發(fā)生一定變化，焚燒電廠的生存發(fā)展更依賴于自身的經(jīng)濟效益。他建議，垃圾處理價格也應(yīng)該向更健康的區(qū)間上浮。

潘功說：“當(dāng)垃圾供給不足、國補退坡的壓力高懸，垃圾焚燒廠還需要不斷擴大市場范圍，擴展供熱供氣等新的業(yè)務(wù)。”

（作者 杜濤）

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杜濤

財稅與環(huán)保新聞部主任 長期關(guān)注宏觀經(jīng)濟，財政和貨幣政策領(lǐng)域。主要關(guān)注財稅、審計、環(huán)保、基建以及PPP等方向。線索請聯(lián)系：dutao@eeo.com.cn。