城市與區域治理研究院蘇志勇/文

存量閑置土地收儲是房地產市場止跌回穩的重要發力點，地方政府專項債則是實現收儲目標的核心政策工具。

2024年10月國新辦新聞發布會上明確提出“允許專項債券用于土地儲備”，自然資源部于同年11月出臺《關于運用地方政府專項資金收回收購存量閑置土地的通知》，2025年3月自然資源部聯合財政部發布《關于做好運用地方政府專項債券支持土地儲備有關工作的通知》（45號文），標志著專項債收儲工作全面啟動。

隨著專項債指標的下達和專項債收儲政策落地，各地收儲項目公示和專項債發行工作也加速開啟。上半年已有26個省市公示了專項債收儲項目，所需資金規模達4776億元；各地土儲專項債發行規模達到1708億元，且從二季度開始呈逐月加速之勢，下半年隨著“45號文"操作細則落實，政策效果有望進一步顯現，專項債收儲有望全面提速。

上半年土儲專項債發行超1700億元

為了提高專項債發行效率，2024年12月國務院辦公廳印發了《關于優化完善地方政府專項債券管理機制的意見》，下放專項債券項目審核權限，選擇部分管理基礎好的省份以及承擔國家重大戰略的地區開展專項債券項目“自審自發”試點。試點省份包括北京市、上海市、江蘇省（含寧波市）、安徽省、福建省（含廈門市）、山東省（含青島市）、湖南省、廣東省（含深圳市）、四川省。

為了引導地方政府通過專項債券方式開展土地儲備工作，今年3月自然資源部聯合財政部出臺了《關于做好運用地方政府專項債券支持土地儲備有關工作的通知》（45號文），明確了專項債發債要求及資金使用主體，完善了專項債申報審核流程，強化了資金使用監管等。一系列政策措施出臺為專項債收儲掃清了制度障礙。

2025年全國新增專項債限額達4.4萬億元，同比增長12.8%，創5年來最大增幅。根據Wind數據，上半年新增地方政府專項債總發行量為21606.53億元，新增專項債發行進度接近50%。與2024年同期相比，發行規模增長約44.7%。

新增專項債資金用途除了重點解決政府拖欠款外，土儲專項債的重啟成為今年專項債的最大亮點。截至2025年6月22日，全國共有26個省市公示了專項債收儲項目，累計覆蓋4259塊宗地，資金規模（含擬定）約為4776.48億元。其中廣東省公示項目294宗地塊，涉及金額超614億元；重慶市公示項目365宗地塊，涉及金額超500億元；安徽公示項目311宗地塊，涉及金額超450億元。從已公示的項目情況看，擬收儲土地中住宅用地占比超60%，且多為2020——2024年間出讓未開發地塊。此外，收儲土地主要歸屬地方國企，顯示地方政府更傾向通過本地企業合作降低政策實施風險。

根據Wind數據，新增土儲專項債發行21只，發行總額達1708億元，占專項債總規模的7.9%。從發行節奏看，二季度以來月度發行量呈穩步上升態勢：4月份發行190.38億元，5月份發行482.15億元，6月份發行695.83億元；從區域分布看，呈現經濟發達地區與高庫存區域“雙集中”特征，主要集中在“自審自發”試點省份，上海、浙江、廣東、福建等東部省份通過特殊新增專項債放量發行。

華少/制圖

專項債收儲仍有諸多難題待解

2025年上半年專項債收儲政策推進明顯提速，但實際發行規模仍滯后于計劃，發行規模僅占公示項目資金規模的36%，一方面反映政策傳導效率有待提升，另一方面也反映出政策落地仍存在諸多堵點。

一是土地定價機制尚待完善，部分區域存在定價分歧。目前各地缺乏統一的定價標準，部分地方政府傾向于按市場評估價或土地成本價“就低”收購，導致房企接受度不高，有些地塊收儲價格僅為成交價格的70%——80%，企業難以接受。對此，應建立市場化評估體系，引入具備資質的第三方評估機構，依據土地用途、區位、開發條件、市場供需等因素，采取科學方法進行評估，并根據市場波動定期調整土地評估價格。對部分優質地塊試點“競標收儲”，引入多家城投和企業參與競標。

二是收購主體單一，市場化參與不足。當前收儲主要依賴地方政府和城投平臺，市場化機構參與度較低。城投公司自身債務壓力大，且缺乏專業開發能力，難以高效盤活土地。另外，一些民營房企所持地塊因債權關系復雜，例如存在抵押和司法糾紛等情況，往往不符合收儲條件。針對收購主體單一問題，需構建“政府引導、多元參與、利益共享”的收儲生態體系，培育多類型收儲主體，例如引入房企、資產管理公司作為戰略投資者，賦予其收儲資格；鼓勵非地產企業、保險資金、私募資金參與土地收儲。

三是資金平衡難度大，償債機制有待完善。專項債資金需以土地未來收益作為償債來源，但目前房地產市場仍處于調整期，土地出讓收益存在不確定性。部分城市收儲后因市場消化能力有限難以實現資金閉環，從而增加了地方政府的債務風險。針對收儲過程中的資金平衡問題，一方面要盡可能降低收儲成本，另一方面要提高土地未來收益。例如，推行“標準地”收儲，提前完成“七通一平”、環評等前期工作，降低后續開發成本；可采取差異化收儲策略，優先收儲有良好收益預期的地塊。拓展融資渠道方面，一方面利用好財政資金杠桿化工具，如財政貼息過橋貸款等；另一方面通過市場化融資手段達到資金平衡，如發行土地收儲ABS、將成熟收儲地塊打包注入REITs等。

四是政策執行差異大，缺乏統一協調。不同城市對專項債收儲的理解和執行力度不同，沿海發達省份或城市推進較快，其他地區很大程度上仍處于觀望狀態，部分地區因自身債務壓力較大，專項債審批難以獲得通過。針對政策執行差異和統一協調難題，可建立跨區域、跨部門協調機制，確保資金使用效率。運行機制上，實行項目聯審制度和負面清單管理，建立全國土地收儲專項債數據庫，實行動態管理和信息共享。在激勵政策上，對協調效率高的地區給予專項債額度獎勵或土地指標傾斜。對協調不力導致債務風險的地區可減少土地利用年度指標或暫停新增專項債申請。

五是在資金閉環管理環節，地方政府面臨多重執行困境。例如，資金挪用現象尚未根治，盡管財政部三令五申專項債資金的專款專用原則，但部分財政承壓地區仍存在資金用途偏離既定方向的情況。另外，虛假收儲問題引發監管層高度關注。個別地方政府為爭取債券額度，存在虛增收儲規模或夸大項目質量的現象，導致資金配置與實際需求產生偏差。

針對上述難點和堵點，地方政府需要從項目篩選、資金管理、債務償還、部門協同等關鍵環節入手，構建全流程解決方案。例如，結合市場價值、開發潛力和企業成本，制定合理的收儲標準。引入市場化機構，鼓勵社會資本參與，提高收儲效率。優化資金使用，通過資產證券化等方式增強資金流動性，降低償債壓力。減少審批環節，提高審批效率。未來隨著4.4萬億元專項債額度逐步釋放，以及“45號文”操作細則落實，政策效果有望進一步顯現，專項債收儲有望全面提速。