檢察公益訴訟立法

具有開(kāi)創(chuàng)性和獨(dú)特性

——專(zhuān)訪第十四屆全國(guó)人大常委會(huì)委員、監(jiān)察和司法委員會(huì)委員，中國(guó)法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)鮮鐵可

今年5月，全國(guó)人大常委會(huì)公布2025年度立法工作計(jì)劃，明確今年將初次審議檢察公益訴訟法。過(guò)去十年，檢察公益訴訟從頂層設(shè)計(jì)到實(shí)踐落地、從局部試點(diǎn)到全面推開(kāi)、從初創(chuàng)開(kāi)拓到發(fā)展完善，成為習(xí)近平法治思想在公益保護(hù)領(lǐng)域的生動(dòng)實(shí)踐和原創(chuàng)性成果。近日，檢察日?qǐng)?bào)社“正義會(huì)客廳”特邀第十四屆全國(guó)人大常委會(huì)委員、監(jiān)察和司法委員會(huì)委員，中國(guó)法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)鮮鐵可和大家聊聊檢察公益訴訟立法的重要意義以及面臨的挑戰(zhàn)。

回應(yīng)檢察公益訴訟司法實(shí)踐需要

記者：目前檢察公益訴訟立法已列入十四屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，您認(rèn)為立法的時(shí)代背景和目標(biāo)價(jià)值是什么？

鮮鐵可：檢察公益訴訟制度，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央推進(jìn)全面依法治國(guó)的重大決策部署，是習(xí)近平法治思想在公益保護(hù)領(lǐng)域的生動(dòng)實(shí)踐和原創(chuàng)性成果，是以法治思維和法治方式推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要制度設(shè)計(jì)。過(guò)去十年，檢察公益訴訟在我國(guó)經(jīng)歷了頂層精心設(shè)計(jì)、人大授權(quán)試點(diǎn)、單行立法保障、整體全面推進(jìn)等階段，走出了一條具有中國(guó)特色的公益司法保護(hù)道路。特別是檢察公益訴訟制度正式建立以來(lái)，全國(guó)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)認(rèn)真履職、積極作為，截至2024年12月，已經(jīng)辦理了110多萬(wàn)件檢察公益訴訟案件，有力維護(hù)了國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，取得了顯著的實(shí)踐成就。

隨著檢察公益訴訟深入開(kāi)展，現(xiàn)行法律關(guān)于檢察公益訴訟的規(guī)定比較原則和分散，訴訟的具體程序、配套制度等方面法律供給不足的問(wèn)題愈發(fā)凸顯，亟須通過(guò)專(zhuān)門(mén)立法，進(jìn)一步推動(dòng)檢察公益訴訟高質(zhì)量發(fā)展。制定出臺(tái)一部高質(zhì)量的檢察公益訴訟法，是貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于完善公益訴訟制度系列決策部署、滿(mǎn)足人民群眾日益增長(zhǎng)的公益司法保護(hù)需求、回應(yīng)檢察公益訴訟司法實(shí)踐需要、提升以法治方式治理社會(huì)的能力、促進(jìn)社會(huì)公平正義的一項(xiàng)重要工作任務(wù)。為此，全國(guó)人大常委會(huì)高度重視，將檢察公益訴訟立法列入十四屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃和相關(guān)立法工作計(jì)劃，確定由監(jiān)察司法委牽頭起草和提請(qǐng)審議，我委正在積極開(kāi)展此項(xiàng)立法工作。

檢察公益訴訟立法的重點(diǎn)難點(diǎn)

記者：您曾在貴州省黔西南州和青海省海西州等地調(diào)研檢察公益訴訟立法，您覺(jué)得檢察公益訴訟立法有哪些難點(diǎn)和挑戰(zhàn)？

鮮鐵可：檢察公益訴訟制度是我國(guó)司法進(jìn)程中的重要制度創(chuàng)新。檢察公益訴訟的訴訟主體、訴訟程序等具有一定特殊性，我國(guó)現(xiàn)行三大訴訟法的相關(guān)規(guī)定，包括民事訴訟法、行政訴訟法和刑事訴訟法，都無(wú)法完全滿(mǎn)足檢察公益訴訟工作實(shí)踐需要。國(guó)際上，無(wú)論是大陸法系還是英美法系，都沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)的檢察公益訴訟法，因此，檢察公益訴訟立法具有開(kāi)創(chuàng)性和獨(dú)特性。

也正是因?yàn)槠溟_(kāi)創(chuàng)性和獨(dú)特性，立法工作必然面臨一些重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，如檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中如何定位？檢察公益訴訟的特有原則有哪些？檢察公益訴訟案件范圍如何劃定？檢察機(jī)關(guān)與其他適格主體的訴權(quán)順位如何規(guī)定？檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟工作中應(yīng)該享有哪些權(quán)利和義務(wù)？檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)的檢察公益訴訟訴前程序和人民法院審理檢察公益訴訟案件的一審、二審、執(zhí)行等程序如何安排？如何加強(qiáng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件活動(dòng)的監(jiān)督？等等。

與生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域

密切相關(guān)

記者：在參與《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》修訂時(shí)，您就建議明確檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的規(guī)定。您為什么特別關(guān)注生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)這個(gè)領(lǐng)域與檢察公益訴訟的關(guān)系？

鮮鐵可：黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)工作。生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)涉及國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，涉及人民群眾的切身福祉。從目前檢察公益訴訟司法實(shí)踐來(lái)看，生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域的案件占全部公益訴訟案件近一半，這個(gè)領(lǐng)域最容易侵犯不特定多數(shù)人的利益，即公共利益，而檢察機(jī)關(guān)作為公共利益的代表，又是憲法規(guī)定的專(zhuān)門(mén)的國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，可以提起公益訴訟，一方面，通過(guò)個(gè)案追究相關(guān)侵權(quán)者的法律責(zé)任，促進(jìn)相關(guān)行政管理部門(mén)依法行使權(quán)力；另一方面，通過(guò)公益訴訟司法實(shí)踐實(shí)現(xiàn)保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)公平正義的價(jià)值追求。

損害鑒定

專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、費(fèi)用高、周期長(zhǎng)

記者：在自然資源、生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟案件中，損害鑒定專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、鑒定費(fèi)用高、鑒定周期長(zhǎng)等問(wèn)題，對(duì)依法辦理檢察公益訴訟案件影響很大。您調(diào)研過(guò)青海野牦牛保護(hù)公益訴訟案，對(duì)此有何感受？

鮮鐵可：在自然資源、生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟案件中，損害鑒定確實(shí)面臨專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、費(fèi)用高、周期長(zhǎng)等問(wèn)題，這對(duì)依法辦理檢察公益訴訟案件產(chǎn)生了不小的影響。我去過(guò)青海，以當(dāng)?shù)匾瓣笈１Ｗo(hù)公益訴訟案件為例，我談幾點(diǎn)感受：一是鑒定專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)。損害鑒定在自然資源、生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟案件中至關(guān)重要，它直接關(guān)系到案件事實(shí)的認(rèn)定和賠償數(shù)額的確定。然而，這類(lèi)鑒定往往涉及復(fù)雜的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技術(shù)，需要由具備相應(yīng)資質(zhì)和經(jīng)驗(yàn)的鑒定機(jī)構(gòu)或?qū)＜襾?lái)完成。在青海野牦牛保護(hù)公益訴訟案件中，鑒定機(jī)構(gòu)需要準(zhǔn)確判斷野牦牛的血統(tǒng)占比，這需要對(duì)遺傳學(xué)等專(zhuān)業(yè)知識(shí)有深入的了解。如果鑒定人員不具備相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)能力，就可能導(dǎo)致鑒定結(jié)果不準(zhǔn)確，進(jìn)而影響案件的公正處理。青海三江源地區(qū)檢察院在辦案中，專(zhuān)門(mén)聘請(qǐng)中國(guó)科學(xué)院西北高原生物研究所的專(zhuān)家才完成了野牦牛綜合生態(tài)價(jià)值鑒定工作。

二是損害鑒定費(fèi)用通常較高，這對(duì)于辦案機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)是一個(gè)不小的負(fù)擔(dān)。在青海野牦牛保護(hù)公益訴訟案件中，鑒定費(fèi)用包括遺傳學(xué)分析、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查與勘查、樣品采集和檢測(cè)等多個(gè)環(huán)節(jié)的費(fèi)用。這些費(fèi)用加起來(lái)往往數(shù)額較大，動(dòng)輒幾萬(wàn)甚至上十萬(wàn)。有的案件鑒定費(fèi)用接近甚至高于損害救濟(jì)實(shí)際費(fèi)用，辦案成本過(guò)高，如果辦案機(jī)關(guān)沒(méi)有足夠的資金支持，可能難以承擔(dān)。

三是損害鑒定周期的長(zhǎng)短直接影響到案件的辦理效率。在自然資源、生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟案件中，損害往往具有持續(xù)性和擴(kuò)散性，如果鑒定周期過(guò)長(zhǎng)，就可能導(dǎo)致?lián)p害進(jìn)一步擴(kuò)大，增加生態(tài)環(huán)境恢復(fù)和治理的難度。在青海野牦牛保護(hù)公益訴訟案件中，專(zhuān)家深入可可西里無(wú)人區(qū)兩個(gè)多月，經(jīng)過(guò)艱苦細(xì)致的調(diào)查與分析研究，最終得出了損害鑒定結(jié)論，實(shí)屬不易。希望加強(qiáng)相關(guān)領(lǐng)域鑒定專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)和專(zhuān)家?guī)旖ㄔO(shè)，盡快制定出臺(tái)司法鑒定法，規(guī)范鑒定程序和鑒定費(fèi)負(fù)擔(dān)方式，提高鑒定效率。

檢察公益訴訟立法

需社會(huì)各界共同推動(dòng)

記者：在檢察公益訴訟立法中，您認(rèn)為司法實(shí)務(wù)界、法學(xué)界、社會(huì)層面，應(yīng)承擔(dān)什么樣的角色？對(duì)檢察公益訴訟未來(lái)發(fā)展，有何展望和建議？

鮮鐵可：檢察公益訴訟立法，離不開(kāi)司法實(shí)務(wù)界、法學(xué)界和社會(huì)層面的廣泛支持，各方面應(yīng)各司其職，共同推動(dòng)立法的科學(xué)性和有效性。就司法實(shí)務(wù)界而言，可依據(jù)現(xiàn)有的單行法律、法規(guī)和相關(guān)司法解釋?zhuān)掠谔剿鳌⒉粩喾e累辦案經(jīng)驗(yàn)，并總結(jié)其中成熟做法，為立法提供更多的實(shí)踐樣本，即使是將來(lái)法律施行后，司法實(shí)務(wù)界還要及時(shí)反饋實(shí)施中的問(wèn)題，推動(dòng)法律的不斷完善。法學(xué)界，特別是三大訴訟法學(xué)界，要加強(qiáng)相關(guān)理論研究，包括對(duì)國(guó)外公益訴訟立法的比較研究，結(jié)合中國(guó)的司法實(shí)際，提出好的立法建議，確保法律的前瞻性和科學(xué)性。社會(huì)層面，鼓勵(lì)公眾積極參與立法，積極表達(dá)訴求，立法過(guò)程吸納民意、匯集民智，體現(xiàn)全過(guò)程人民民主。

希望社會(huì)媒體多多宣傳檢察公益訴訟工作。檢察公益訴訟不僅是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)的重要方式，更是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要制度設(shè)計(jì)。期待通過(guò)專(zhuān)門(mén)立法，讓這項(xiàng)中國(guó)特色的公益訴訟制度更好地守護(hù)人民群眾美好生活。

（檢察日?qǐng)?bào) 記者：王若羲 視頻：正視工作室 郭奧凝 田昊 翟焜 海報(bào)：察畫(huà)匯創(chuàng)意社 王翊喬）