從“三步走”戰略構想到“十四五”規劃落地，中國改革開放四十多年實踐驗證了一個治國理政的硬道理：國家戰略的生命力在于規劃的銜接精度與落實硬度

　　文 | 劉保奎

　　國家戰略規劃體系是推進中國式現代化的重要依托，是實現民族復興和強國建設的作戰圖。而實踐中，還存在政策工具對戰略目標支撐不足，專項規劃同總體規劃銜接不夠等“規劃孤島”現象，不僅造成資源閑置與內耗，更減弱了國家戰略意圖的穿透力和執行力。

　　當前，面對嚴峻復雜的國際環境和艱巨繁重的國內改革發展任務，迫切需要發揮好國家戰略規劃體系的引領和指導作用，進一步完善國家戰略規劃體系和政策統籌協調機制，為高質量發展保駕護航。

天津自由貿易試驗區中心商務片區的樓宇（2025 年 5 月 14 日攝） 孫凡越攝 / 本刊

　　健全國家戰略深度融合推進機制

　　破解“藍圖懸置”“各自為政”的難題，關鍵在于構建科學合理的戰略方案生成機制、權責閉環的高效實施機制、深度協同的融合推進機制、有力統籌的宏觀引導機制“四位一體”的國家戰略運行體系。

　　——構建國家戰略制定和實施機制。

　　國家戰略的科學制定和有效實施是實現戰略效果的基礎前提和重要保障。

　　科學提出戰略目標。當前和今后一個時期我國確定國家戰略應緊緊圍繞中國式現代化全面推進強國建設、民族復興偉業這一中心任務，更好預見未來，引領未來。具體領域的戰略也應圍繞中心任務，確保把中國式現代化宏偉藍圖變成美好現實。

　　講求科學方法。編制好戰略和規劃，一個重要前提就是深入基層、走好群眾路線，深入開展調查研究，把基本情況摸清楚，同時應通過制度化、規范化、程序化安排，讓包括黨政部門、專家學者、企業、社會組織、公眾在內的多元主體有序參與議題設置、目標設定、方案設計等各階段各環節，就發展環境、發展目標、戰略思路、關鍵問題、重點任務等提供意見和建議，在汲取各方智慧的同時增進各界對戰略和規劃的理解。

　　健全戰略實施機制。制定出一個好戰略，只是第一步，關鍵還在于落實。需構建科學合理、權責清晰的戰略實施機制，明確任務分工和實施責任，不斷完善戰略實施動態監測、政策保障、監督考核、評估調整機制。

　　——加強國家重大戰略深度融合。

　　加強國家重大戰略深度融合是實現國家戰略目標的內在要求。黨的十八大以來，我國提出一系列國家戰略，雖然各有側重，但都是圍繞中華民族偉大復興這個總目標的。促進戰略融合，有助于各種戰略資源進行系統組合和優化配置。

　　比如，黨的二十屆三中全會提出推進教育科技人才一體化發展，這讓三者能夠相互助力，有效促進科教興國戰略、人才強國戰略、創新驅動發展戰略的深入實施，我國科技創新能力加快提升。

　　以上都很好地體現了戰略融合理念，下一步還應全面對標基本實現社會主義現代化要求，在擴大內需、科技創新、城鄉融合發展、綠色轉型、人口發展等領域，通過強化戰略融合破解卡點堵點，實現強國目標。

　　——增強國家戰略宏觀引導、統籌協調功能。

　　當前，世界百年未有之大變局加速演進、新一輪科技革命和產業變革深入發展、國內改革發展進入攻堅期和深水區。在此背景下，僅憑單一領域、單一區域的局部行動，已難以適應系統性、全局性的戰略任務，必須強化頂層設計的引領力和跨主體協同的執行力，確保國家戰略高效實施、落地見效。

　　一是堅持系統思維，強化戰略引領。戰略的生命力在于科學性、前瞻性。應以系統思維做好頂層設計，把握好發展的階段性特征和主要矛盾，增強戰略的前瞻性、全局性、穩定性，明確戰略方向、目標任務和實施路徑，堅決避免長期目標短期化，系統目標碎片化，防止把持久戰打成突擊戰。健全“戰略—規劃—政策”傳導機制，把國家總體戰略細化為專項部署、區域舉措，通過精準的政策工具和有效的資源配置，引導各方面力量向戰略目標聚焦，增強戰略引領發展能力。

　　二是強化橫向協同，形成整體合力。破解“條塊分割”“各自為政”的體制機制障礙，是增強戰略統籌協調效能的關鍵。健全跨部門戰略協同機制，加強財政、貨幣、就業、產業、區域、科技、環保等政策協調配合，把非經濟性政策納入宏觀政策取向一致性評估，強化政策統籌，打好政策“組合拳”，防止政策沖突和效力低，確保同向發力、形成合力。應加強跨區域發展統籌，堅持全國一盤棋的思路，打破“一畝三分地”的思維定式，引導各地立足比較優勢錯位發展，促進區域戰略聯動融合，堅決避免同質化競爭和“內卷式”發展。

　　三是完善制度保障，提升實施效能。制度是管根本、管長遠的，通過不斷完善制度保障，讓國家戰略的宏觀引導更具精準性、穿透力和執行力。應健全政策全流程協同機制，從政策制定、執行到評估，再到根據形勢變化動態調整，每個環節都必須貫穿戰略導向。強化監督考核，科學設置考核指標，強化考核結果運用。

　　健全國家戰略規劃銜接落實機制

　　從“三步走”戰略構想到“十四五”規劃落地，中國用將近四十年實踐驗證了：國家戰略的生命力在于規劃的銜接精度與落實硬度。

　　——強化國家發展規劃和國家戰略的有機銜接。

　　實施戰略是一個過程，具有長期性、復雜性、艱巨性，需要對不斷變化的環境及時作出響應和調整，以占據主動和先機。這就需要在確定戰略后，進一步制定近期或中期發展規劃，將各部門、各地方的階段性發展目標、發展任務、工作重點納入國家發展全局予以考慮和安排，從而確保將長期的國家戰略層層落地。

　　目前正在編制“十五五”規劃，應把基本實現社會主義現代化的任務在“十五五”時期予以落實，同時與當前規劃和之后的規劃緊密銜接。

　　——發揮國家發展規劃戰略導向作用。

　　這種導向性體現在三個方面：一是通過主題主線來引導方向，如“十四五”規劃提出以高質量發展為主題，以供給側結構性改革為主線，各領域各環節都將主題主線貫穿其中，確保不偏向、不走樣。

　　二是通過戰略任務來引導重點，國家發展規劃確定的重大任務是規劃期內需要解決的突出問題，也是工作的發力點，例如“十四五”規劃中提出構建新發展格局、科技自立自強、促進區域協調發展、積極應對人口老齡化等重點任務。

　　三是通過牽引重大工程項目布局來落實規劃任務，以標志性工程為抓手，引導要素配置，實現“資金跟著項目走、項目跟著規劃走”。如“十四五”規劃提出了102項重大工程，對落實“十四五”重點任務提供了重要支撐。

　　——健全戰略規劃推進落實機制。

　　規劃的關鍵在于實施，必須構建閉環管理的制度體系，確保各項部署落地見效。

　　一是細化實施路徑，需要將戰略規劃目標任務分解為可操作的行動計劃、實施方案，層層推動來落實，明確時間表、路線圖、責任人，防止責任虛化、任務空轉。

　　二是堅持試點先行、典型引路，鼓勵地方和部門結合實際探索創新，及時總結推廣可復制的經驗做法，以點上突破帶動面上提升。

　　三是依托大數據監測平臺動態跟蹤進展，引入第三方機構開展實施評估，對偏離目標的及時糾偏調整，對實施不佳的要找到堵點原因，真正讓規劃成為經濟行為的引導和約束，確保一張藍圖繪到底。

　　健全政策統籌協調機制

　　在推進高質量發展的進程中，必須健全政策統籌協調機制，讓財政、貨幣、產業等政策協同發力。

　　——增強宏觀政策取向一致性。圍繞國家戰略和發展規劃實施，打破政策評估的領域界限與部門壁壘，將經濟政策與非經濟政策納入統一評估框架，對于新出臺的政策，綜合評估對經濟發展、穩定預期、就業民生等方面的影響，重點審查是否契合國家戰略導向、是否與發展規劃相銜接、是否存在互相掣肘的矛盾點，多出有利于穩預期、穩增長、穩就業的政策，審慎出臺收縮性、抑制性舉措，從而增強政策制定和執行全過程與宏觀政策取向的一致性，最大程度提升宏觀調控的整體效果。

　　——強化發展規劃對專項規劃的牽引。這是確保規劃體系上下貫通、形成合力的關鍵。發展規劃作為統領全局的“總綱”，明確了一定時期內國家發展的戰略方向、核心目標和重點任務，專項規劃必須以此為根本遵循，避免“各吹各的號、各唱各的調”。完善專項規劃體系，聚焦具體領域重大問題，健全專項規劃題目生成機制，提升專項規劃編制水平。加強發展規劃對專項規劃的牽引，以專項規劃為抓手，推動發展規劃任務細化落實。強化空間規劃對發展規劃的基礎支撐作用，對發展規劃確定的重大戰略任務落地實施提供保障，定期根據發展規劃開展空間規劃調整。

　　——推動各類政策協同發力。這是提高戰略和規劃政策實施效果的關鍵。加強政策工具創新融合，讓投資、消費、就業等政策相互呼應，環保、能耗、價格等政策形成合力，統籌把握政策出臺的時機、力度、節奏，確保各類政策協同發力。比如，在推動科技創新戰略時，需要通過財政政策加大研發投入，也依賴金融政策提供融資支持，并借助產業政策引導資源集聚，形成“財政撬動、金融跟進、產業配套”的政策組合。

　　——加強政策傳導與執行。戰略和規劃的配套政策好不好，很大程度上取決于基層如何不折不扣、創造性落地實施，因此必須打通“上熱中溫下冷”的傳導梗阻。應加強對政策的解讀培訓，讓各地區、各部門準確把握政策意圖、執行標準和配套措施，避免因理解偏差導致執行走樣。強化“年度國民經濟和社會發展計劃草案”同“國民經濟和社會發展五年規劃”的銜接，將發展規劃目標任務合理分解到每年的政府工作中。健全政策實施的反饋機制，及時收集吸納基層困難問題并予以調整完善，通過上下聯動、左右協同，讓政策紅利順暢傳導到經營主體和社會層面，最大限度調動各方面積極性和創造性。 （作者為國家發展改革委國土開發與地區經濟研究所區域合作室主任、研究員）■