檢察公益訴訟立法

具有開創性和獨特性

——專訪第十四屆全國人大常委會委員、監察和司法委員會委員，中國法學會副會長鮮鐵可

今年5月，全國人大常委會公布2025年度立法工作計劃，明確今年將初次審議檢察公益訴訟法。過去十年，檢察公益訴訟從頂層設計到實踐落地、從局部試點到全面推開、從初創開拓到發展完善，成為習近平法治思想在公益保護領域的生動實踐和原創性成果。近日，檢察日報社“正義會客廳”特邀第十四屆全國人大常委會委員、監察和司法委員會委員，中國法學會副會長鮮鐵可和大家聊聊檢察公益訴訟立法的重要意義以及面臨的挑戰。

回應檢察公益訴訟司法實踐需要

記者：目前檢察公益訴訟立法已列入十四屆全國人大常委會立法規劃，您認為立法的時代背景和目標價值是什么？

鮮鐵可：檢察公益訴訟制度，是以習近平同志為核心的黨中央推進全面依法治國的重大決策部署，是習近平法治思想在公益保護領域的生動實踐和原創性成果，是以法治思維和法治方式推進國家治理體系和治理能力現代化的重要制度設計。過去十年，檢察公益訴訟在我國經歷了頂層精心設計、人大授權試點、單行立法保障、整體全面推進等階段，走出了一條具有中國特色的公益司法保護道路。特別是檢察公益訴訟制度正式建立以來，全國各級檢察機關認真履職、積極作為，截至2024年12月，已經辦理了110多萬件檢察公益訴訟案件，有力維護了國家利益和社會公共利益，取得了顯著的實踐成就。

隨著檢察公益訴訟深入開展，現行法律關于檢察公益訴訟的規定比較原則和分散，訴訟的具體程序、配套制度等方面法律供給不足的問題愈發凸顯，亟須通過專門立法，進一步推動檢察公益訴訟高質量發展。制定出臺一部高質量的檢察公益訴訟法，是貫徹落實黨中央關于完善公益訴訟制度系列決策部署、滿足人民群眾日益增長的公益司法保護需求、回應檢察公益訴訟司法實踐需要、提升以法治方式治理社會的能力、促進社會公平正義的一項重要工作任務。為此，全國人大常委會高度重視，將檢察公益訴訟立法列入十四屆全國人大常委會立法規劃和相關立法工作計劃，確定由監察司法委牽頭起草和提請審議，我委正在積極開展此項立法工作。

檢察公益訴訟立法的重點難點

記者：您曾在貴州省黔西南州和青海省海西州等地調研檢察公益訴訟立法，您覺得檢察公益訴訟立法有哪些難點和挑戰？

鮮鐵可：檢察公益訴訟制度是我國司法進程中的重要制度創新。檢察公益訴訟的訴訟主體、訴訟程序等具有一定特殊性，我國現行三大訴訟法的相關規定，包括民事訴訟法、行政訴訟法和刑事訴訟法，都無法完全滿足檢察公益訴訟工作實踐需要。國際上，無論是大陸法系還是英美法系，都沒有一部專門的檢察公益訴訟法，因此，檢察公益訴訟立法具有開創性和獨特性。

也正是因為其開創性和獨特性，立法工作必然面臨一些重點、難點問題，如檢察機關在公益訴訟中如何定位？檢察公益訴訟的特有原則有哪些？檢察公益訴訟案件范圍如何劃定？檢察機關與其他適格主體的訴權順位如何規定？檢察機關在公益訴訟工作中應該享有哪些權利和義務？檢察機關啟動的檢察公益訴訟訴前程序和人民法院審理檢察公益訴訟案件的一審、二審、執行等程序如何安排？如何加強對檢察機關辦理公益訴訟案件活動的監督？等等。

與生態環境和資源保護領域

密切相關

記者：在參與《中華人民共和國礦產資源法》修訂時，您就建議明確檢察機關提起公益訴訟的規定。您為什么特別關注生態環境和資源保護這個領域與檢察公益訴訟的關系？

鮮鐵可：黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視生態環境和資源保護工作。生態環境和資源保護涉及國家利益和社會公共利益，涉及人民群眾的切身福祉。從目前檢察公益訴訟司法實踐來看，生態環境和資源保護領域的案件占全部公益訴訟案件近一半，這個領域最容易侵犯不特定多數人的利益，即公共利益，而檢察機關作為公共利益的代表，又是憲法規定的專門的國家法律監督機關，可以提起公益訴訟，一方面，通過個案追究相關侵權者的法律責任，促進相關行政管理部門依法行使權力；另一方面，通過公益訴訟司法實踐實現保護自然資源和生態環境、促進可持續發展、維護社會公平正義的價值追求。

損害鑒定

專業性強、費用高、周期長

記者：在自然資源、生態環境保護公益訴訟案件中，損害鑒定專業性強、鑒定費用高、鑒定周期長等問題，對依法辦理檢察公益訴訟案件影響很大。您調研過青海野牦牛保護公益訴訟案，對此有何感受？

鮮鐵可：在自然資源、生態環境保護公益訴訟案件中，損害鑒定確實面臨專業性強、費用高、周期長等問題，這對依法辦理檢察公益訴訟案件產生了不小的影響。我去過青海，以當地野牦牛保護公益訴訟案件為例，我談幾點感受：一是鑒定專業性強。損害鑒定在自然資源、生態環境保護公益訴訟案件中至關重要，它直接關系到案件事實的認定和賠償數額的確定。然而，這類鑒定往往涉及復雜的專業知識和技術，需要由具備相應資質和經驗的鑒定機構或專家來完成。在青海野牦牛保護公益訴訟案件中，鑒定機構需要準確判斷野牦牛的血統占比，這需要對遺傳學等專業知識有深入的了解。如果鑒定人員不具備相應的專業能力，就可能導致鑒定結果不準確，進而影響案件的公正處理。青海三江源地區檢察院在辦案中，專門聘請中國科學院西北高原生物研究所的專家才完成了野牦牛綜合生態價值鑒定工作。

二是損害鑒定費用通常較高，這對于辦案機關來說是一個不小的負擔。在青海野牦牛保護公益訴訟案件中，鑒定費用包括遺傳學分析、現場調查與勘查、樣品采集和檢測等多個環節的費用。這些費用加起來往往數額較大，動輒幾萬甚至上十萬。有的案件鑒定費用接近甚至高于損害救濟實際費用，辦案成本過高，如果辦案機關沒有足夠的資金支持，可能難以承擔。

三是損害鑒定周期的長短直接影響到案件的辦理效率。在自然資源、生態環境保護公益訴訟案件中，損害往往具有持續性和擴散性，如果鑒定周期過長，就可能導致損害進一步擴大，增加生態環境恢復和治理的難度。在青海野牦牛保護公益訴訟案件中，專家深入可可西里無人區兩個多月，經過艱苦細致的調查與分析研究，最終得出了損害鑒定結論，實屬不易。希望加強相關領域鑒定專業人才培養和專家庫建設，盡快制定出臺司法鑒定法，規范鑒定程序和鑒定費負擔方式，提高鑒定效率。

檢察公益訴訟立法

需社會各界共同推動

記者：在檢察公益訴訟立法中，您認為司法實務界、法學界、社會層面，應承擔什么樣的角色？對檢察公益訴訟未來發展，有何展望和建議？

鮮鐵可：檢察公益訴訟立法，離不開司法實務界、法學界和社會層面的廣泛支持，各方面應各司其職，共同推動立法的科學性和有效性。就司法實務界而言，可依據現有的單行法律、法規和相關司法解釋，勇于探索、不斷積累辦案經驗，并總結其中成熟做法，為立法提供更多的實踐樣本，即使是將來法律施行后，司法實務界還要及時反饋實施中的問題，推動法律的不斷完善。法學界，特別是三大訴訟法學界，要加強相關理論研究，包括對國外公益訴訟立法的比較研究，結合中國的司法實際，提出好的立法建議，確保法律的前瞻性和科學性。社會層面，鼓勵公眾積極參與立法，積極表達訴求，立法過程吸納民意、匯集民智，體現全過程人民民主。

希望社會媒體多多宣傳檢察公益訴訟工作。檢察公益訴訟不僅是檢察機關履行法律監督職責的重要方式，更是國家治理體系和治理能力現代化的一項重要制度設計。期待通過專門立法，讓這項中國特色的公益訴訟制度更好地守護人民群眾美好生活。

來源：檢察日報·聲音周刊