界面新聞?dòng)浾?| 張旭 界面新聞編輯 | 劉海川

歷經(jīng)30年的醞釀與期盼，社會(huì)救助立法終于迎來(lái)最后沖刺階段。

日前，《中華人民共和國(guó)社會(huì)救助法（草案）》提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議初次審議。草案共7章76條，包含總則、救助對(duì)象和內(nèi)容、救助程序、社會(huì)力量參與、救助管理和服務(wù)、法律責(zé)任和附則。

對(duì)比2008年、2019年兩次征求意見(jiàn)稿，現(xiàn)行草案回應(yīng)了新時(shí)代民生需求，在救助范圍、部門(mén)協(xié)同、社會(huì)參與等方面均有重大突破。

“社會(huì)救助法的出臺(tái)，實(shí)質(zhì)上是對(duì)近30年來(lái)社會(huì)救助領(lǐng)域?qū)嵺`經(jīng)驗(yàn)的系統(tǒng)梳理與集成，它將眾多零散的文件規(guī)章整合成一部系統(tǒng)完備的法律。”北京師范大學(xué)中國(guó)公益研究院原院長(zhǎng)高華俊向界面新聞表示，盡管草案內(nèi)容龐雜，但法規(guī)條款的設(shè)定明確具體。其優(yōu)勢(shì)在于確保各項(xiàng)救助措施能夠得到全面覆蓋，避免出現(xiàn)遺漏。

從暫行辦法到法律草案

早在1995年，社會(huì)救助立法項(xiàng)目就曾被規(guī)劃。因當(dāng)時(shí)立法時(shí)機(jī)不成熟，該立法并未進(jìn)入審議程序。

彼時(shí)的社會(huì)救助制度還處于摸索階段。1990年代中后期， 為應(yīng)對(duì)國(guó)有企業(yè)改革中下崗失業(yè)人員的生計(jì)需求，國(guó)務(wù)院于1997年9月2日發(fā)布了《關(guān)于在全國(guó)建立城市居民最低生活保障制度的通知》。隨后在1999年，《城市居民最低生活保障條例》正式頒布，標(biāo)志著城市居民最低生活保障制度走上了規(guī)范化、法治化的發(fā)展道路。

高華俊曾在民政部社會(huì)救助司工作多年，參與制定了城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度。

他告訴界面新聞，1997年，作為改革開(kāi)放的配套措施，當(dāng)時(shí)的救助體系主要是建立實(shí)施城市居民最低生活保障制度，以解決國(guó)有企業(yè)改革中出現(xiàn)的下崗失業(yè)問(wèn)題，保障城市居民基本生活需要。此后全國(guó)多個(gè)省份陸續(xù)開(kāi)展農(nóng)村特困戶救助的試點(diǎn)工作，在2007年底，全國(guó)所有涉農(nóng)地區(qū)全部建立農(nóng)村最低生活保障制度。至此，城鄉(xiāng)基本生活保障項(xiàng)目的確立為社會(huì)救助體系建設(shè)打下基礎(chǔ)。

但因救助工作分散在各個(gè)部門(mén)，資源信息碎片化凸顯，整合過(guò)程并不容易。

2014年2月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《社會(huì)救助暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》），確立了民政部門(mén)統(tǒng)籌全國(guó)社會(huì)救助體系建設(shè)的地位。

該法第一次以行政法規(guī)規(guī)定最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時(shí)救助等八項(xiàng)社會(huì)救助制度和社會(huì)力量參與，構(gòu)建了一個(gè)多部門(mén)分工負(fù)責(zé)、政府救助和社會(huì)力量參與相結(jié)合的多層次社會(huì)救助體系即“8+1”的社會(huì)救助體系。

該《暫行辦法》成為社會(huì)救助領(lǐng)域最核心的法規(guī)依據(jù)。在高華俊看來(lái)，這反映了當(dāng)時(shí)對(duì)社會(huì)救助的普遍認(rèn)知，也是各方妥協(xié)的結(jié)果。

不過(guò)，由于這部法律的效力層級(jí)有限，部分原則性內(nèi)容尚未作出明確規(guī)定，在實(shí)際開(kāi)展社會(huì)救助工作時(shí)面臨諸多困境。因此，迫切需要一部高位階的法律來(lái)提供更為堅(jiān)實(shí)的保障，進(jìn)而增強(qiáng)社會(huì)救助的權(quán)威性與穩(wěn)定性。

2019年，民政部委托研究機(jī)構(gòu)對(duì)《暫行辦法》的實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估。評(píng)估結(jié)果顯示，社會(huì)救助面臨對(duì)象人數(shù)下降，救助標(biāo)準(zhǔn)偏低；救助項(xiàng)目不夠平衡，部門(mén)協(xié)調(diào)仍待加強(qiáng)；社會(huì)救助服務(wù)發(fā)展緩慢，城鄉(xiāng)差距較為明顯；基層工作隊(duì)伍薄弱，救助經(jīng)辦能力欠缺；救助監(jiān)督不合理，容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制不健全等問(wèn)題，一些地區(qū)財(cái)政投入逐漸萎縮。對(duì)此，評(píng)估組建議 推動(dòng)社會(huì)救助體系轉(zhuǎn)型，加快相關(guān)立法，強(qiáng)化法治保障。

界面新聞注意到，社會(huì)救助法草案曾兩次公開(kāi)征求意見(jiàn)，但因各種現(xiàn)實(shí)問(wèn)題考慮并未提交全國(guó)人大常委會(huì)審議。2008年8月，原國(guó)務(wù)院法制辦公布《中華人民共和國(guó)社會(huì)救助法（征求意見(jiàn)稿）》，征求社會(huì)各界意見(jiàn)。此后在2019年7月3日，該法又被列入民政部2019年立法工作計(jì)劃，草案送審稿擬報(bào)送國(guó)務(wù)院。

浙江工業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)祝建華教授告訴界面新聞，當(dāng)前社會(huì)救助主要依賴于政策保障，法律位階不夠，存在一定局限性。倘若能夠?qū)崿F(xiàn)立法，社會(huì)救助就能從政策保障轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ位Ｕ希@無(wú)疑是一場(chǎng)重大變革。

救助范圍擴(kuò)大

現(xiàn)行低保制度存在各地標(biāo)準(zhǔn)差異大、缺乏增長(zhǎng)機(jī)制以及救助人群覆蓋面受限等問(wèn)題。

作為一項(xiàng)兜底性民生制度，部分家庭因收入僅略高于救助保障線，便被排除在社會(huì)救助體系之外。同時(shí)，還有一些家庭雖因教育、醫(yī)療開(kāi)支或突發(fā)意外導(dǎo)致生活陷入困境，卻也因不符合現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)而無(wú)法獲得應(yīng)有的救助。

草案第十三條明確將最低生活保障邊緣家庭（簡(jiǎn)稱“低邊家庭”）和剛性支出困難家庭等納入救助范疇，進(jìn)一步擴(kuò)大救助范圍。

“這一調(diào)整主要是為了消除社會(huì)救助制度的懸崖效應(yīng)。”祝建華解釋，低保標(biāo)準(zhǔn)采用“一刀切”的剛性太強(qiáng)，導(dǎo)致明顯的懸崖效應(yīng)，即獲得低保資格與未獲得資格的群體在享受的福利和救助待遇上存在巨大差異。為此，在之前的制度實(shí)踐過(guò)程中，各地進(jìn)行了諸多探索，逐步擴(kuò)大了救助范圍，將低邊家庭納入救助體系。

談及各地對(duì)于低邊家庭的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，祝建華告訴界面新聞，認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)存在差異，有些地方設(shè)定為低保標(biāo)準(zhǔn)的1.5倍，有些地方則是2倍，一般允許有條件的地方適當(dāng)擴(kuò)大標(biāo)準(zhǔn)的比例。

民政部公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示，截至2024年6月底，全國(guó)共有城鄉(xiāng)低保對(duì)象4037萬(wàn)人，其中城市低保對(duì)象648.4萬(wàn)人，農(nóng)村低保對(duì)象3388.5萬(wàn)人。2024年上半年，共實(shí)施臨時(shí)救助417.7萬(wàn)人次。

此外，草案還考慮到了剛性支出困難家庭。界面新聞注意到，將剛性支出困難家庭納入低保考量范疇，并非突然之舉。回顧過(guò)往，在之前的中央文件中，已經(jīng)陸續(xù)有相關(guān)文件為其作出鋪墊。

此前在2020年，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于改革完善社會(huì)救助制度的意見(jiàn)》，提出建立“分層分類”救助體系，將低收入家庭、剛性支出困難家庭納入救助范圍，這一政策為立法奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。

“無(wú)論是低保、低邊還是剛性支出家庭的納入，都標(biāo)志著社會(huì)救助體系在制度理念上發(fā)生了重大改變。”祝建華表示，過(guò)去我們主要關(guān)注保生存，而現(xiàn)在正在向保基本、防風(fēng)險(xiǎn)和促發(fā)展轉(zhuǎn)型。

不過(guò)，救助范圍擴(kuò)大后，配套措施能否跟上是公眾較為關(guān)心的問(wèn)題。祝建華認(rèn)為，雖然基層工作量和央地財(cái)政會(huì)面臨壓力，但不至于造成極大的困境。

祝建華分析，在后續(xù)救助對(duì)象的認(rèn)定及開(kāi)展收入財(cái)產(chǎn)核對(duì)等工作中，可能會(huì)導(dǎo)致工作量上升，但可以通過(guò)“大數(shù)據(jù) + 鐵腳板”（即線上數(shù)據(jù)分析和線下實(shí)地走訪相結(jié)合）的模式，彌補(bǔ)基層因認(rèn)定范圍擴(kuò)大而出現(xiàn)的能力短板。

財(cái)政方面，中央和地方所承擔(dān)的壓力并非不可承受。雖然，近年來(lái)從法律層面將低邊家庭和剛性支出困難家庭明確為保障對(duì)象，但并非認(rèn)定后就必須給予現(xiàn)金或其他救助。只有這些家庭確實(shí)遭遇困難，才會(huì)根據(jù)具體情況提供政策支持。

祝建華舉例，部分地區(qū)的低邊家庭可享受相應(yīng)的醫(yī)療救助政策；剛性支出困難家庭若在醫(yī)療、教育、住房等方面支出較大，國(guó)家會(huì)通過(guò)專項(xiàng)救助的方式給予幫扶。

部門(mén)權(quán)責(zé)與央地責(zé)任

社會(huì)救助涉及民政、教育、衛(wèi)健、住建、人社等多部門(mén)，部門(mén)權(quán)責(zé)劃分始終是立法難題所在。

這一情況導(dǎo)致救助體系較為分散，不同救助項(xiàng)目之間缺乏有效的協(xié)調(diào)與聯(lián)動(dòng)。值得注意的是，2014年的《暫行辦法》試圖解決這一問(wèn)題，明確民政部門(mén)統(tǒng)籌全國(guó)社會(huì)救助體系建設(shè)，并建立部門(mén)聯(lián)席會(huì)議制度。

但在實(shí)踐中，其統(tǒng)籌效果有限。據(jù)《中國(guó)慈善家》報(bào)道，某省民政廳工作人員坦言：“教育、住建等部門(mén)有自己的專項(xiàng)資金和考核指標(biāo)，民政部門(mén)很難協(xié)調(diào)。比如教育救助，教育部門(mén)更傾向于資助成績(jī)好的貧困學(xué)生，而民政部門(mén)強(qiáng)調(diào)應(yīng)按困難程度排序，經(jīng)常出現(xiàn)分歧。”

不過(guò)，本次草案以立法形式再次確立了民政部統(tǒng)籌地位，權(quán)威性有所提高。草案第四條規(guī)定，社會(huì)救助實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民政牽頭、部門(mén)協(xié)同、社會(huì)參與的工作機(jī)制。草案還規(guī)定縣級(jí)以上人民政府民政、教育、人力資源社會(huì)保障、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、衛(wèi)生健康、應(yīng)急管理、醫(yī)療保障等部門(mén) (以下統(tǒng)稱社會(huì)救助管理部門(mén))，按照各自職責(zé)負(fù)責(zé)相應(yīng)的社會(huì)救助工作。

此外，中央與地方對(duì)于社會(huì)救助的財(cái)政責(zé)任劃分也是目前討論的焦點(diǎn)之一。

2021年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)曾顯示，全年全國(guó)用于城鄉(xiāng)低保、特困人員供養(yǎng)和臨時(shí)救助的資金總額超過(guò)2000億元，其中財(cái)政資金為社會(huì)救助資金的主要來(lái)源。

關(guān)于救助資金方面，目前公開(kāi)的草案規(guī)定，地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和財(cái)力狀況合理安排社會(huì)救助資金，實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，資金支付按照國(guó)庫(kù)集中支付管理有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。不過(guò)，草案中并未明確中央和地方政府資助比例、分擔(dān)比重等。

事實(shí)上，各地財(cái)政收支差異導(dǎo)致了央地資金分配的差異。在我國(guó)西部地區(qū)，社會(huì)救助資金過(guò)度依賴中央財(cái)政的問(wèn)題比較普遍。

祝建華舉例，對(duì)于像云南、貴州類似的邊遠(yuǎn)地區(qū)，中央財(cái)政確實(shí)占據(jù)了主導(dǎo)地位，承擔(dān)了大部分支出；而在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，中央轉(zhuǎn)移支付的比例則相對(duì)較小，地方財(cái)政承擔(dān)的支出比重較大。

“在這個(gè)過(guò)程中，我們需要根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和區(qū)域特點(diǎn)，合理明確中央財(cái)政和地方財(cái)政的責(zé)任分擔(dān)，并保持適度的靈活性。”祝建華說(shuō)。

高華俊也認(rèn)為，社會(huì)救濟(jì)的具體運(yùn)作方式，并非簡(jiǎn)單界定中央和地方各自承擔(dān)多少資金的問(wèn)題，而是強(qiáng)調(diào)地方需依據(jù)財(cái)政體制安排列支，并通過(guò)國(guó)庫(kù)專項(xiàng)支出來(lái)保障資金。

具體比例多少，這一決策權(quán)被賦予了地方。“從根源上講，社會(huì)救濟(jì)的責(zé)任主要在地方，這一憲法體制目前并未改變。即便中央政府將全部資金都撥付給地方，也只能算作中央的補(bǔ)貼補(bǔ)助。因此，地方應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況制定具體的操作辦法和實(shí)施細(xì)則。”高華俊對(duì)界面新聞?wù)f。

社會(huì)力量參與救助

此次草案還設(shè)立了專章明確社會(huì)力量參與救助。高華俊認(rèn)為，這一章節(jié)至關(guān)重要，這也是我們一直以來(lái)所堅(jiān)持的社會(huì)救助理念。

“以往，我們稱這些社會(huì)力量是政府社會(huì)保障的有效補(bǔ)充。而現(xiàn)在，這個(gè)定位更高，我們稱之為政社協(xié)作，也就是將社會(huì)領(lǐng)域作用與政府作用置于平等地位，雙方共同推進(jìn)社會(huì)救助事業(yè)的發(fā)展。”高華俊說(shuō)。

此前南開(kāi)大學(xué)社會(huì)建設(shè)與管理研究院院長(zhǎng)關(guān)信平在接受新華社采訪時(shí)也指出，草案主要強(qiáng)調(diào)了三條途徑，即鼓勵(lì)慈善事業(yè)投入、推動(dòng)社會(huì)工作專業(yè)力量參與和促進(jìn)志愿服務(wù)發(fā)展。

此外，在救助程序方面，草案第三十三條規(guī)定：申請(qǐng)?zhí)乩藛T供養(yǎng)、最低生活保障、醫(yī)療救助、住房救助、就業(yè)救助，由本人或者與其共同生活的家庭成員向戶籍所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處提出。

上述戶籍限制，是否會(huì)對(duì)探索常住人口的社會(huì)救助工作帶來(lái)阻礙？高華俊認(rèn)為，這項(xiàng)規(guī)定與社會(huì)管理體制及資金來(lái)源緊密相關(guān)。目前，在戶籍管理框架下，專項(xiàng)救助和臨時(shí)救助已不再受戶籍限制，但低保金仍按戶籍發(fā)放，可以說(shuō)在制度彈性上已做到了盡可能的調(diào)整。若低保金也放開(kāi)戶籍限制，將會(huì)引發(fā)一系列復(fù)雜問(wèn)題。

不過(guò)，祝建華認(rèn)為，探索常住人口的社會(huì)救助、破除戶籍限制并不會(huì)引發(fā)嚴(yán)重問(wèn)題。“比如很多人擔(dān)心的會(huì)給流入地帶來(lái)極大的財(cái)政負(fù)擔(dān)等，我覺(jué)得這并非關(guān)鍵所在。真正的問(wèn)題在于，其他相關(guān)制度尚未變革，特別是財(cái)政體制沒(méi)有改變，單純的對(duì)社會(huì)救助制度進(jìn)行調(diào)整，困難很大，難度不小，還是要逐步探索，穩(wěn)步推進(jìn)。”祝建華說(shuō)。

祝建華認(rèn)為，除了逐步探索常住人口兜底保障之外，當(dāng)下最有效的辦法，是盡快完善社會(huì)救助全國(guó)經(jīng)辦體系，強(qiáng)化數(shù)字化改革，增強(qiáng)基層經(jīng)辦能力，使得社會(huì)救助的申請(qǐng)、審核等更為靈活，更能適應(yīng)人口流動(dòng)帶來(lái)的變化與需求。

此外，草案中還有哪些條款需要進(jìn)一步完善，祝建華表示，關(guān)于社會(huì)救助的標(biāo)準(zhǔn)體系，現(xiàn)行法律中的體現(xiàn)可能尚不充分。社會(huì)救助不僅涉及低保標(biāo)準(zhǔn)，還包括一系列現(xiàn)金救助的專項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，以及服務(wù)類救助的發(fā)展。

服務(wù)類社會(huì)救助的定位也需進(jìn)一步明確。祝建華稱，社會(huì)救助應(yīng)從保基本出發(fā)，兼顧防風(fēng)險(xiǎn)與促發(fā)展。當(dāng)前，各地如何進(jìn)一步強(qiáng)化和明確服務(wù)類救助的定位、功能、邊界及標(biāo)準(zhǔn)，是亟待解決的重要問(wèn)題。

此外，法律草案中關(guān)于處罰機(jī)制的部分還需要進(jìn)一步完善，以便其他法律制度相銜接。 最后，關(guān)于社會(huì)力量參與社會(huì)救助的方面，也需要進(jìn)一步強(qiáng)化。祝建華指出，當(dāng)前的社會(huì)救助是一個(gè)大救助的概念，不僅涉及民政部門(mén)，還包括其他政府部門(mén)以及社會(huì)力量的廣泛參與，社會(huì)力量參與社會(huì)救助的能力建設(shè)、方式、內(nèi)容等，都需要體系化的設(shè)計(jì)。

高華俊認(rèn)為，應(yīng)擴(kuò)大社會(huì)救助的內(nèi)涵和外延，豐富救助內(nèi)容、手段和方式，包括提供更多服務(wù)類救助，從而避免政府在“有”與“無(wú)”之間的艱難抉擇。

“當(dāng)務(wù)之急是推動(dòng)這部法律盡快出臺(tái)。”高華俊表示，雖然草案有不完美之處，但綜合考慮，認(rèn)為應(yīng)先出臺(tái)再解決問(wèn)題。“只有先把最基本的東西定下來(lái)，其他的福利、社會(huì)保障、保險(xiǎn)等才能在此基礎(chǔ)上構(gòu)建得更高。”高華俊說(shuō)。