界面新聞記者 | 張旭 界面新聞編輯 | 劉海川

歷經30年的醞釀與期盼，社會救助立法終于迎來最后沖刺階段。

日前，《中華人民共和國社會救助法（草案）》提請全國人大常委會會議初次審議。草案共7章76條，包含總則、救助對象和內容、救助程序、社會力量參與、救助管理和服務、法律責任和附則。

對比2008年、2019年兩次征求意見稿，現行草案回應了新時代民生需求，在救助范圍、部門協同、社會參與等方面均有重大突破。

“社會救助法的出臺，實質上是對近30年來社會救助領域實踐經驗的系統梳理與集成，它將眾多零散的文件規章整合成一部系統完備的法律。”北京師范大學中國公益研究院原院長高華俊向界面新聞表示，盡管草案內容龐雜，但法規條款的設定明確具體。其優勢在于確保各項救助措施能夠得到全面覆蓋，避免出現遺漏。

從暫行辦法到法律草案

早在1995年，社會救助立法項目就曾被規劃。因當時立法時機不成熟，該立法并未進入審議程序。

彼時的社會救助制度還處于摸索階段。1990年代中后期， 為應對國有企業改革中下崗失業人員的生計需求，國務院于1997年9月2日發布了《關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》。隨后在1999年，《城市居民最低生活保障條例》正式頒布，標志著城市居民最低生活保障制度走上了規范化、法治化的發展道路。

高華俊曾在民政部社會救助司工作多年，參與制定了城鄉居民最低生活保障制度。

他告訴界面新聞，1997年，作為改革開放的配套措施，當時的救助體系主要是建立實施城市居民最低生活保障制度，以解決國有企業改革中出現的下崗失業問題，保障城市居民基本生活需要。此后全國多個省份陸續開展農村特困戶救助的試點工作，在2007年底，全國所有涉農地區全部建立農村最低生活保障制度。至此，城鄉基本生活保障項目的確立為社會救助體系建設打下基礎。

但因救助工作分散在各個部門，資源信息碎片化凸顯，整合過程并不容易。

2014年2月，國務院出臺了《社會救助暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），確立了民政部門統籌全國社會救助體系建設的地位。

該法第一次以行政法規規定最低生活保障、特困人員供養、受災人員救助、醫療救助、教育救助、住房救助、就業救助、臨時救助等八項社會救助制度和社會力量參與，構建了一個多部門分工負責、政府救助和社會力量參與相結合的多層次社會救助體系即“8+1”的社會救助體系。

該《暫行辦法》成為社會救助領域最核心的法規依據。在高華俊看來，這反映了當時對社會救助的普遍認知，也是各方妥協的結果。

不過，由于這部法律的效力層級有限，部分原則性內容尚未作出明確規定，在實際開展社會救助工作時面臨諸多困境。因此，迫切需要一部高位階的法律來提供更為堅實的保障，進而增強社會救助的權威性與穩定性。

2019年，民政部委托研究機構對《暫行辦法》的實施情況進行評估。評估結果顯示，社會救助面臨對象人數下降，救助標準偏低；救助項目不夠平衡，部門協調仍待加強；社會救助服務發展緩慢，城鄉差距較為明顯；基層工作隊伍薄弱，救助經辦能力欠缺；救助監督不合理，容錯糾錯機制不健全等問題，一些地區財政投入逐漸萎縮。對此，評估組建議 推動社會救助體系轉型，加快相關立法，強化法治保障。

界面新聞注意到，社會救助法草案曾兩次公開征求意見，但因各種現實問題考慮并未提交全國人大常委會審議。2008年8月，原國務院法制辦公布《中華人民共和國社會救助法（征求意見稿）》，征求社會各界意見。此后在2019年7月3日，該法又被列入民政部2019年立法工作計劃，草案送審稿擬報送國務院。

浙江工業大學公共管理學院副院長祝建華教授告訴界面新聞，當前社會救助主要依賴于政策保障，法律位階不夠，存在一定局限性。倘若能夠實現立法，社會救助就能從政策保障轉變為法治化保障，這無疑是一場重大變革。

救助范圍擴大

現行低保制度存在各地標準差異大、缺乏增長機制以及救助人群覆蓋面受限等問題。

作為一項兜底性民生制度，部分家庭因收入僅略高于救助保障線，便被排除在社會救助體系之外。同時，還有一些家庭雖因教育、醫療開支或突發意外導致生活陷入困境，卻也因不符合現有標準而無法獲得應有的救助。

草案第十三條明確將最低生活保障邊緣家庭（簡稱“低邊家庭”）和剛性支出困難家庭等納入救助范疇，進一步擴大救助范圍。

“這一調整主要是為了消除社會救助制度的懸崖效應。”祝建華解釋，低保標準采用“一刀切”的剛性太強，導致明顯的懸崖效應，即獲得低保資格與未獲得資格的群體在享受的福利和救助待遇上存在巨大差異。為此，在之前的制度實踐過程中，各地進行了諸多探索，逐步擴大了救助范圍，將低邊家庭納入救助體系。

談及各地對于低邊家庭的認定標準，祝建華告訴界面新聞，認定標準存在差異，有些地方設定為低保標準的1.5倍，有些地方則是2倍，一般允許有條件的地方適當擴大標準的比例。

民政部公開數據顯示，截至2024年6月底，全國共有城鄉低保對象4037萬人，其中城市低保對象648.4萬人，農村低保對象3388.5萬人。2024年上半年，共實施臨時救助417.7萬人次。

此外，草案還考慮到了剛性支出困難家庭。界面新聞注意到，將剛性支出困難家庭納入低保考量范疇，并非突然之舉。回顧過往，在之前的中央文件中，已經陸續有相關文件為其作出鋪墊。

此前在2020年，中辦、國辦印發《關于改革完善社會救助制度的意見》，提出建立“分層分類”救助體系，將低收入家庭、剛性支出困難家庭納入救助范圍，這一政策為立法奠定了實踐基礎。

“無論是低保、低邊還是剛性支出家庭的納入，都標志著社會救助體系在制度理念上發生了重大改變。”祝建華表示，過去我們主要關注保生存，而現在正在向保基本、防風險和促發展轉型。

不過，救助范圍擴大后，配套措施能否跟上是公眾較為關心的問題。祝建華認為，雖然基層工作量和央地財政會面臨壓力，但不至于造成極大的困境。

祝建華分析，在后續救助對象的認定及開展收入財產核對等工作中，可能會導致工作量上升，但可以通過“大數據 + 鐵腳板”（即線上數據分析和線下實地走訪相結合）的模式，彌補基層因認定范圍擴大而出現的能力短板。

財政方面，中央和地方所承擔的壓力并非不可承受。雖然，近年來從法律層面將低邊家庭和剛性支出困難家庭明確為保障對象，但并非認定后就必須給予現金或其他救助。只有這些家庭確實遭遇困難，才會根據具體情況提供政策支持。

祝建華舉例，部分地區的低邊家庭可享受相應的醫療救助政策；剛性支出困難家庭若在醫療、教育、住房等方面支出較大，國家會通過專項救助的方式給予幫扶。

部門權責與央地責任

社會救助涉及民政、教育、衛健、住建、人社等多部門，部門權責劃分始終是立法難題所在。

這一情況導致救助體系較為分散，不同救助項目之間缺乏有效的協調與聯動。值得注意的是，2014年的《暫行辦法》試圖解決這一問題，明確民政部門統籌全國社會救助體系建設，并建立部門聯席會議制度。

但在實踐中，其統籌效果有限。據《中國慈善家》報道，某省民政廳工作人員坦言：“教育、住建等部門有自己的專項資金和考核指標，民政部門很難協調。比如教育救助，教育部門更傾向于資助成績好的貧困學生，而民政部門強調應按困難程度排序，經常出現分歧。”

不過，本次草案以立法形式再次確立了民政部統籌地位，權威性有所提高。草案第四條規定，社會救助實行黨委領導、政府負責、民政牽頭、部門協同、社會參與的工作機制。草案還規定縣級以上人民政府民政、教育、人力資源社會保障、住房城鄉建設、衛生健康、應急管理、醫療保障等部門 (以下統稱社會救助管理部門)，按照各自職責負責相應的社會救助工作。

此外，中央與地方對于社會救助的財政責任劃分也是目前討論的焦點之一。

2021年民政事業發展統計公報曾顯示，全年全國用于城鄉低保、特困人員供養和臨時救助的資金總額超過2000億元，其中財政資金為社會救助資金的主要來源。

關于救助資金方面，目前公開的草案規定，地方各級人民政府應當結合經濟社會發展水平和財力狀況合理安排社會救助資金，實施預算績效管理，資金支付按照國庫集中支付管理有關規定執行。不過，草案中并未明確中央和地方政府資助比例、分擔比重等。

事實上，各地財政收支差異導致了央地資金分配的差異。在我國西部地區，社會救助資金過度依賴中央財政的問題比較普遍。

祝建華舉例，對于像云南、貴州類似的邊遠地區，中央財政確實占據了主導地位，承擔了大部分支出；而在經濟較為發達的地區，中央轉移支付的比例則相對較小，地方財政承擔的支出比重較大。

“在這個過程中，我們需要根據不同地區的經濟發展水平和區域特點，合理明確中央財政和地方財政的責任分擔，并保持適度的靈活性。”祝建華說。

高華俊也認為，社會救濟的具體運作方式，并非簡單界定中央和地方各自承擔多少資金的問題，而是強調地方需依據財政體制安排列支，并通過國庫專項支出來保障資金。

具體比例多少，這一決策權被賦予了地方。“從根源上講，社會救濟的責任主要在地方，這一憲法體制目前并未改變。即便中央政府將全部資金都撥付給地方，也只能算作中央的補貼補助。因此，地方應根據實際情況制定具體的操作辦法和實施細則。”高華俊對界面新聞說。

社會力量參與救助

此次草案還設立了專章明確社會力量參與救助。高華俊認為，這一章節至關重要，這也是我們一直以來所堅持的社會救助理念。

“以往，我們稱這些社會力量是政府社會保障的有效補充。而現在，這個定位更高，我們稱之為政社協作，也就是將社會領域作用與政府作用置于平等地位，雙方共同推進社會救助事業的發展。”高華俊說。

此前南開大學社會建設與管理研究院院長關信平在接受新華社采訪時也指出，草案主要強調了三條途徑，即鼓勵慈善事業投入、推動社會工作專業力量參與和促進志愿服務發展。

此外，在救助程序方面，草案第三十三條規定：申請特困人員供養、最低生活保障、醫療救助、住房救助、就業救助，由本人或者與其共同生活的家庭成員向戶籍所在地鄉鎮人民政府、街道辦事處提出。

上述戶籍限制，是否會對探索常住人口的社會救助工作帶來阻礙？高華俊認為，這項規定與社會管理體制及資金來源緊密相關。目前，在戶籍管理框架下，專項救助和臨時救助已不再受戶籍限制，但低保金仍按戶籍發放，可以說在制度彈性上已做到了盡可能的調整。若低保金也放開戶籍限制，將會引發一系列復雜問題。

不過，祝建華認為，探索常住人口的社會救助、破除戶籍限制并不會引發嚴重問題。“比如很多人擔心的會給流入地帶來極大的財政負擔等，我覺得這并非關鍵所在。真正的問題在于，其他相關制度尚未變革，特別是財政體制沒有改變，單純的對社會救助制度進行調整，困難很大，難度不小，還是要逐步探索，穩步推進。”祝建華說。

祝建華認為，除了逐步探索常住人口兜底保障之外，當下最有效的辦法，是盡快完善社會救助全國經辦體系，強化數字化改革，增強基層經辦能力，使得社會救助的申請、審核等更為靈活，更能適應人口流動帶來的變化與需求。

此外，草案中還有哪些條款需要進一步完善，祝建華表示，關于社會救助的標準體系，現行法律中的體現可能尚不充分。社會救助不僅涉及低保標準，還包括一系列現金救助的專項標準，以及服務類救助的發展。

服務類社會救助的定位也需進一步明確。祝建華稱，社會救助應從保基本出發，兼顧防風險與促發展。當前，各地如何進一步強化和明確服務類救助的定位、功能、邊界及標準，是亟待解決的重要問題。

此外，法律草案中關于處罰機制的部分還需要進一步完善，以便其他法律制度相銜接。 最后，關于社會力量參與社會救助的方面，也需要進一步強化。祝建華指出，當前的社會救助是一個大救助的概念，不僅涉及民政部門，還包括其他政府部門以及社會力量的廣泛參與，社會力量參與社會救助的能力建設、方式、內容等，都需要體系化的設計。

高華俊認為，應擴大社會救助的內涵和外延，豐富救助內容、手段和方式，包括提供更多服務類救助，從而避免政府在“有”與“無”之間的艱難抉擇。

“當務之急是推動這部法律盡快出臺。”高華俊表示，雖然草案有不完美之處，但綜合考慮，認為應先出臺再解決問題。“只有先把最基本的東西定下來，其他的福利、社會保障、保險等才能在此基礎上構建得更高。”高華俊說。