核心提示:我國通過政策試點先行、立法跟進,在勞動法治領域進行了一系列制度創新。未來,可通過推動社會保險法修訂以固化“按單繳費”機制、制定適配交通事故高發特征的輕傷快速認定標準、探索在勞動合同法中引入“第三類勞動者”概念等,以促進數字經濟高質量發展。
作者|董青梅 郭守福
責編|薛應軍
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近年來,以平臺經濟為代表的新業態蓬勃興起,新就業形態勞動者群體迅速崛起,成為我國職工隊伍的重要組成部分。中華全國總工會公布的第九次全國職工隊伍狀況調查結果顯示,全國新就業形態勞動者已達8400萬人,約占職工總數的21%。該群體以男性青壯年為主,包括貨車司機、網約車司機、快遞員、外賣配送員等,其勞動形態突破傳統勞動關系的邊界,在為數字經濟注入活力的同時,也暴露出新就業形態勞動者職業傷害缺乏有效保障、社保覆蓋不夠全面等問題。
黨的十八屆五中全會公報提出“加強對靈活就業、新就業形態的支持”,首次將“新就業形態”作為政策概念予以確認。黨的二十大報告提出,“健全勞動法律法規,完善勞動關系協商協調機制,完善勞動者權益保障制度,加強靈活就業和新就業形態勞動者權益保障。”黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》提出,“健全靈活就業人員、農民工、新就業形態人員社保制度,擴大失業、工傷、生育保險覆蓋面,全面取消在就業地參保戶籍限制,完善社保關系轉移接續政策。”習近平總書記強調,“加強靈活就業和新就業形態勞動者權益保障,擴大職業傷害保障試點,及時總結經驗、形成制度。”這為破解新就業形態勞動者權益保障難題指明了方向。我國通過政策試點先行、立法跟進,在勞動法治領域進行了一系列制度創新,為數字經濟高質量發展奠定了基礎。
新就業形態勞動者權益保障的政策演進歷程
第一階段(2021年前):問題出現與局部探索。在這一階段,平臺經濟爆發式增長帶來了大量就業機會,新就業形態勞動者在享受經濟增長帶來機遇的同時,也面臨勞動權益保障不足等問題。比如,新就業形態勞動者受制于算法,工作壓力大強度高、缺乏基本的社會保險等問題逐步顯現。對此,部分地區嘗試將“騎手”納入工傷保險,但勞動關系認定困難,原有勞動法律框架難以適用于非傳統勞動關系。
第二階段(2021-2022年):制度破冰與試點突破。2021年7月,人力資源和社會保障部、國家發展改革委等八部門聯合發布《關于維護新就業形態勞動者勞動保障權益的指導意見》,提出“不完全勞動關系”概念(不完全符合確立勞動關系情形但企業對勞動者進行勞動管理),明確即使在非傳統勞動關系下,企業也應與勞動者訂立書面勞動協議,承擔起對勞動者權益受損的責任。隨后,市場監管總局、國家網信辦等七部門聯合印發《關于落實網絡餐飲平臺責任切實維護外賣送餐員權益的指導意見》,要求平臺優化派單機制、建立訴求反饋渠道,不得以極端算法考核騎手,保障其正當權益。同年,北京、上海、山東、浙江等十省份出臺相關政策文件,推動規范勞動關系、完善社會保障。全國總工會于2021年9月發布《關于推進新就業形態勞動者入會工作的若干意見(試行)》,鼓勵新就業形態勞動者加入工會;同年12月,國家發展改革委等部門發布《關于推動平臺經濟規范健康持續發展的若干意見》提出,“優化發展環境”“加強新就業形態勞動者權益保障”;人力資源和社會保障部等十部門印發《關于開展新就業形態就業人員職業傷害保障試點工作的通知》提出,加快推進職業傷害保障試點,創新職業傷害保障政策。
2022年7月1日,職業傷害保障試點在北京、上海、江蘇、廣東、海南、重慶、四川7個省份啟動,涵蓋曹操出行、美團、餓了么、達達、閃送、貨拉拉、快狗打車7家平臺企業。截至2025年6月,7個試點省份累計參保人數1234.57萬人。這些改革以“小切口”破解大難題,為勞動者織就了職業安全網。
第三階段(2023年至今):系統擴容與深度改革。2023年11月,人力資源和社會保障部辦公廳印發《新就業形態勞動者休息和勞動報酬權益保障指引》《新就業形態勞動者勞動規則公示指引》《新就業形態勞動者權益維護服務指南》(以下簡稱“兩指引一指南”),引導平臺企業及其用工合作企業健全用工管理制度,提高勞動者權益保障水平。“兩指引一指南”將此前八部門印發的《關于維護新就業形態勞動者勞動保障權益的指導意見》中較原則的規定進行細化,操作性更強。2025年3月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《提振消費專項行動方案》明確提出,“提高醫療養老保障能力”“健全基本養老保險待遇合理調整機制”“全面實施個人養老金制度”“推動取消靈活就業人員在就業地參加基本養老、醫療保險的戶籍限制,擴大職業傷害保障試點”。與此同時,頭部平臺開始為符合條件的騎手繳納養老和醫療保險,提升行業規范化程度和勞動保障水平。
新就業形態勞動者權益保障的責任共擔與治理創新
職業傷害保障試點探索新就業形態勞動者合法權益保護體制機制。分層構建新型保障體系,優先應對職業傷害這一即時性風險,漸次推進醫療保障、養老保險及失業保障制度。制度創新突破傳統勞動關系認定模式,從“勞動關系綁定”轉向更加靈活的“行為關聯”,不再局限于勞動合同的形式約束,而是依據實際的勞動過程(如工作時長、接單數量等)作為衡量和提供權益保障的基礎。責任分擔方面,政府主導制度供給與財政補貼、平臺承擔主要繳費責任、勞動者自愿參與并采取階梯式繳費方式,實現責任多方共擔機制,既減輕勞動者的經濟負擔,又提升整體保障水平。保費由平臺根據每單收入繳納,賠付則不依賴于勞動關系的確立,初步破解非標準用工形態下的勞動者合法權益保障難題。
“去身份化”改革解除靈活就業者的參保壁壘,社會保障從身份依附轉向勞動貢獻計量。2024年8月起,我國全面取消靈活就業人員參保戶籍限制,新就業形態勞動者跨省參保率得到較大提升。頭部平臺的社保繳納實踐更具有示范效應,自2025年3月起,京東逐步為京東全職外賣騎手繳納“五險一金”;美團也于4月3日宣布在福建泉州、江蘇南通兩地城區啟動試點,為符合條件的騎手參加靈活就業人員基本養老保險繳費給予50%補貼。由此可見,以接單行為作為參保依據,可以使平臺經濟持續發展與新就業形態勞動者權益保障良性互動。
從勞動關系法律定性維度看,“不完全勞動關系”概念的創設,標志著勞動法理體系的突破。傳統勞動法以人身從屬性與經濟從屬性為雙重認定標準,但在平臺經濟中,勞動者對平臺的技術依賴、數據依附與算法控制構成新型從屬形態,突破了傳統勞動關系認定要件。這種突破可見于歐盟《平臺工作指令》中的“從屬性”標準,即通過量化評估報酬設定權、工作規則約束、績效監控等要素,建立平臺勞動關系的法律推定機制,強制將符合“從屬性”標準的騎手認定為雇員,平臺需繳納全險種社保。我國在吸收國際經驗基礎上,創新性地將算法調度、在線時長、接單指令等技術控制要素納入考量因素,以“勞動過程控制”(接單指令、在線時長)替代僵化的勞動關系認定,實現勞動法與數字勞動特征相適應,由此破解了新就業形態勞動者的制度身份困境。即,我國通過“漸進式法治”路徑實現了平臺經濟靈活性與勞動者權益保障的平衡——平臺用工成本微增,但撬動了社會正義的“最大公約數”。
新就業形態勞動者權益保障的法治化進程,本質上是數字文明時代勞動價值秩序的重構。當勞動過程被解構為數據流、算法指令與API接口的數字化存在時,勞動法治必須完成從物理空間向數字空間的規則遷移。這種遷移不僅需要法律概念的創造性轉化,更依賴區塊鏈、人工智能、大數據等治理技術的深度嵌入,最終在保障勞動者尊嚴與促進數字經濟發展之間建立動態平衡。未來,勞動法治或將走向“智能合約+權利清單”的融合模式,通過代碼規則與法律規則的協同治理,實現勞動者權益保障的精準化與實時化。比如,德國通過《工作場所條例》明確遠程辦公場所的設立條件,奧地利、西班牙、意大利等國已將中間類或第三類勞動形態適用于平臺用工,對數字勞動進行了特殊規制。我國法治實踐的特殊性在于通過政策試點向立法改革漸進過渡,避免了歐盟《平臺工作指令》實施中遭遇的激烈勞資對抗,為全球勞動法治轉型提供了東方經驗。
我國新就業形態勞動者權益保護已經邁出關鍵一步,但仍處于過渡階段。目前,各地試點標準不統一,勞動者權益跨區域銜接尚有困難,部分平臺采用眾包、轉包形式用工以降低實際社保繳納率,有的年輕騎手傾向于少繳費多掙錢等。可見,權益保障依然不均衡不充分。充分激活數字經濟活力,就要守護勞動者尊嚴,在前期政策探索的基礎上,相關立法工作要加速推進。未來,應推動社會保險法修訂以固化“按單繳費”機制,制定適配交通事故高發特征的輕傷快速認定標準;可探索在勞動合同法中引入“第三類勞動者”概念,以厘清勞動關系認定中的模糊地帶。要以立法明確保護底線,以技術重構勞動尊嚴,以共治化解社會風險,實現數字經濟與人本價值的有機統一,讓每位勞動者都能安心工作,更好地為社會經濟發展貢獻力量。
本文為陜西省法學會2024年度省級法學研究課題“促進新質生產力發展的法治保障研究”的階段性研究成果。
(作者單位:西北政法大學)
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