專家說法|廣東觀音山國家森林公園總體規劃修編遇阻，行政不作為可起訴
特約記者 李海波
上世紀九十年代，廣東東莞市樟木頭鎮石新村委乘著改革東風，想辦法搞活經濟。他們除了賣地蓋樓，還講一片山林拿出來做公園搞旅游開發，首先是賽馬場。但由于遭遇資金困境，導致整個公園項目也爛尾，引起村民不滿而舉報，之后被報紙報道。村干部們無奈而欲將整片山報價1700萬元出售，但無人問津。之后就打算將此價加上50年利息，折算成每年的承包費而承包出去，還是無人接盤。村干部就無數次找到曾幫過忙的東莞名商黃淦波，求其接盤。于是在1999年11月30日，石新村委和黃淦波簽訂了為期50年的承包經營合同。合同面積是1萬畝，在合同上表述的邊界界限非常清晰，涵蓋的內容、權責也非常清晰。為了規范化建設，在第2年就成立了東莞市觀音山森林公園開發有限公司，黃淦波是投資人、法人代表。簽約后就開始了觀音山的創建、發展。2000年12月，東莞市政府批準成立16個森林公園，其中就有東莞市觀音山森林公園，規劃面積是26000畝。

觀音山公園綠色盎然的生態環境

在觀音山人的智慧和苦干中，觀音山是集森林氧吧、文化體驗、姻緣許愿于一體的國家AAAA級旅游風景區。2005年12月23日經原國家林業局批準，觀音山公園升格為廣東觀音山國家級森林公園。2006年10月，被聯合國授予“國際生態旅游示范基地”。2007年11月又被聯合國環境規劃署授予“中國最具發展潛力的企業”，2007年被評為“中國十佳休閑景區”，2008年被評為“中國休閑旅游最佳目的地”。先后被省林業局、旅游局評為“廣東省森林生態旅游示范基地”，被聯合國相關組織評為“國際生態安全旅游示范基地”，成為了全國發展森林文化旅游事業的成功典范。

廣東觀音山國家森林公園核心景觀

發展好了，效益來了。自然引起了不少人的眼紅。市領導有的索要干股，也有索賄的，之后更在黃董投資上億的情況要花3千萬買回，并且不是給現金，只是給一棟舊的廠房。沒達到目的蛀蟲們便進行了瘋狂的報復：西氣東輸工程違法施工、南方電網工程違法施工、從莞高速工程穿越山體、公園內違法違章建筑、村民毀林千畝種植果樹及蔬菜、村民縱火、交通事故違法執法、申請門票市場調節價遭拒、建設防火通道反被罰、市相關部門個別選擇性的故意封殺公園的宣傳推廣、觀音山負責人和高管長期處于被綁架和暗殺威脅中等事件層出不窮，令人難以想象！而某官員以權惡意干預加劇周邊社區與觀音山公園矛盾，更是導致社區和公司官司打到最高法，2013年最高法判決合同有效，才告一段落。而公園里建豪華別墅和豪華墳墓等違法事件，經央視等中央媒體報道依舊沒人查處。

雖然利用職務之便侵犯觀音山公園合法權益企圖謀取個人利益的部分官員已經被繩之以法，但是觀音山公園因為被侵權而遺留下來的諸多歷史問題和法律問題仍然沒有得到合理、合法和有效的解決，而且有些問題又不斷地衍生出新的法律問題和阻礙發展的問題。更令人氣憤地是，觀音山國家森林公園的總體規劃工作一直受阻，至今仍無法完成。

根據國家林業局森林公園管理辦公室的規定，2005年觀音山被評為國家森林公園之后，要求在兩年之內必須完成國家森林公園的總體規劃工作。觀音山在2007年就完成了觀音山國家森林公園的整體規劃工作，當時也報請了國家林業局的批準同意，觀音山公園總體發展就圍繞著2007年這個國家林業局批準的總體規劃來推進。但由于時任市委書記的劉志庚等人設置了很多的阻力并故意引導一些國家的重大項目穿越觀音山，對觀音山整個發展造成很大的破壞，也導致了觀音山在2007年這個總體規劃在推進過程中遇到很大的阻力，有很大一部分的項目就沒有落實。

根據總體規劃修編的情況，當時修編了十年。2017年7月，廣東省林業局國有林場和森林公園管理辦公室就給園方發了函件，要求園區推動修編工作。在2007年總體規劃的基礎上進行修訂，公司成立觀音山森林公園修編領導小組，黃淦波親自擔任組長，準備啟動修編工作。

由于2007年總體規劃有很多沒有辦法落實，修編工作遇到很大的困難。于是觀音山在2018年3月份向省林業局去函，要求延期修編。在2018年5月觀音山向東莞市林業局要求根據合同提供更明確的紅線范圍圖，幫助完成修編，尤其是對邊界進行勘測。同年，觀音山也向東莞市人民政府以及省林業廳做了關于修編可能存在的困難和背后的原因，以及要求延期修編的請示。

2018年3月，省林業局國有林場和森林公園辦公室的領導約談了觀音山主要領導和東莞市主要領導，就修編工作和遇到的困難進行了溝通，明確要求東莞市林業局要給予支持。市林業局當時也有表態說要支持修編。但表態歸表態，始終沒有提供任何的幫助，甚至更多的是阻礙和推卸責任。

2018年5月19日，觀音山公園根據市林業局通知精神，委托北京一旅游開發公司配合修編，前往市林業局希望配合完成修編所需事項仍遭拒絕，理由仍是四界不清。

同年10月，湖南省調查規劃設計院再次應邀前往東莞市林業局勘查觀音山公園邊界，遭林業局單方面臨時取消，理由還是四界不清。

《民主與法制時報》報道

法治日報社《法治周末》報道

多次提交給各級主管部門的申請

市林業局森林公園管理辦公室主任葉永昌在2018年9月26日下午到觀音山公園提出：一是必須同意高壓線開工，二是觀音山所有的林區重新跟石新社區簽訂相關協議，每畝每年是3千元，不簽就不成。觀音山公園認為最高人民法院的判決書明確地判決原承包合同有效，繼續履行。東莞市林業局憑什么、憑哪一條國家法律要求觀音山必須重簽承包協議？所以就沒有同意重新簽訂協議。

2018年8月，東莞市林業局在回復觀音山的質詢函的時候，講觀音山修編工作他們沒有權限，但實際上在工作過程中，溝通過程中，卻給了園方很大的阻力，并不支持觀音山修編工作。 目前，觀音山和北京一個規劃公司也簽訂了總體規劃修編合同，而且也邀請了多個專家組實地了解情況，給予指導。但是林業局以沒辦法對四至明確到界樁為由而拒絕，導致修編工作始終沒有完成。 但從2000年東莞市政府批準建立觀音山森林公園確定的位置范圍，及2005年國家林業局批準為國家級森林公園確定范圍，2007年廣東省林業廳批準《廣東觀音山國家森林公園總體規劃》的地理坐標和經營面積，這些文件足以說明廣東觀音山國家森林公園的四至清楚、手續合法。為何在東莞市林業局這里就成了“四不清”呢？ 今年4 月 3 日上午，廣東觀音山國家森林公園應東莞市人民政府邀約，就解決廣東觀音山國家森林公園發展受限等系列問題出席了由東莞市人民政府召開的觀音山工作協調會議。東莞市人民政府副秘書長陳志軍、東莞市林業局局長安連天、樟木頭鎮鎮長蘆湛作為政府代表出席會議。廣東觀音山國家森林公園董事長黃淦波攜團隊公園管委會主任陳景玉、副主任江弘、董事長助理李鵬輝參加了會議。 曾任東莞市城鄉規劃局副局長的東莞市人民政府副秘書長陳志軍是解決觀音山歷史遺留問題協調小組組長,他在會上表示，他不一定有義務要解決的，能解決就解決；不能解決，反正它也是一個歷史問題，它就留給歷史。 值得說明的是，觀音山公園內的三大違法工程“高壓線橫穿公園、西氣東輸橫穿公園及暴力施工、從莞高速橫穿公園，在觀音像底下打洞”的規劃程序正是在陳志軍手上經辦。 對國家森林公園總體規劃修編問題，會上陳志軍和安連天均指出廣東觀音山國家森林公園是未通過市政府和市林業局申報國家森林公園，未經石新社區同意，所以公園的紅線坐標無法提供，公園自行解決。東莞市林業局局長安連天在會上表示森林公園修編的主體是東莞市觀音山森林公園開發有限公司，國家級森林公園總體規劃審批管理辦法沒有說是要林業部門來組織編制總體規劃，要修編首先一個基本條件就是要權屬清楚，就是要村、社區的意見，最關鍵點是公園和村、社區也能達成一致的意見。

會上當黃淦波問陳志軍：我們要的紅線圖，我們現在的坐標是我們自己出，還是相關部門出？陳志軍當即答復：“那你當時規劃申報的坐標怎么來的就怎么來。你當時的規劃都做了編制了，那時候怎么來的。”

觀音山在總體規劃修編面臨的這些困難，該如何破局？無奈之下，觀音山高層赴京找到多名法學家，向專家們討教。

來自北京大學法學院、中國人民大學法學院、中國政法大學、上海交通大學凱原法學院的幾位知名教授以及北京社會主義學院教授對觀音山國家森林公園表示極大的關注，對總體規劃修編發表了自己的看法。

一是要回歸到契約和產權最基本的一個法律基礎。規劃編修不能拋開聯合開發合同，不能拋開承包經營權。按照最高人民法院在2013年判決確定，觀音山和村委會簽署的聯合開發合同是合法有效的。現在這個規劃編纂其實就是合同履約當中一個重要的組成部分，要守約踐諾，就得協助觀音山，政府必須與人為善，有責任幫助觀音山 。

二是觀音山公司還可以依法申請當地林業主管部門給予信息公開。當地林業主管部門作為《林木和林地權屬登記管理辦法》的法定實施部門，有義務向申請人提供相關詳細的原始登記資料，以作為觀音山公園一方用以總體規劃修編之用。當地政府也應當清楚支持觀音山森林公園做好總規修編工作對于東莞市城市形象的改善以及保持整體城市的健康文明發展的重要意義，沒有理由也沒有道理、沒有法律依據不幫助不支持總體修編工作的順利進行。

三是對于政府相關部門及個別領導無端設置障礙，阻撓和破壞總規修編工作的情況，建議在證據確實充分的情況下，依法投訴；依據《中華人民共和國監察法》、《中華人民共和國刑法》等法律規定，對借觀音山規劃修編之機企圖強奪觀音山經營權的行為依法控告、訴訟。如果情節惡劣、造成嚴重后果和重大損失的，要依法向國家檢察、監察紀檢部門舉報追究其刑事責任。

四是規劃修編的問題涉及到最重要的問題，就是四至要搞清楚，必須先解決四至和邊界問題，才能解決修編問題。按照法律，省市林業管理部門、有關主管部門有責任和義務確定四至。現在是卡在東莞市政府、市林業局，省里面沒有問題，國家級也沒有問題。如果跟村委會或者村民有矛盾，政府要作出一個裁決。如果公司提出申請，政府不理睬，就可以打行政訴訟，告政府不作為，不保護財產權。

觀音山國家森林公園編纂規劃有合法性、正當性，現在一萬畝這個標的物是清楚的，國家森林公園的法律定位也是清晰的，加上前期找北京師范大學做過一個規劃，以此為基礎，可以啟動一個申請程序，向政府提出編纂規劃的申請書。同時要告知其相應的法律后果，希望接到申請之日起15日內啟動編修程序，否則將提起行政訴訟。

筆者語：黃董個人籌資建設的觀音山公園，從無到有，顯示了觀音山人的勤勞和智慧。把一個山村建設成了國際知名的旅游勝地，是了不起的豐功偉業！這是一個前人栽樹后人乘涼的大好事，對于石新村也就是后來的石新社區不感恩不說，還肆意破壞，處處設置障礙，這不僅僅是違背契約精神，更是對后人的極端不負責任！因為按合同，企業經營只到2049年，還有20多年就到期了，到期后留下的寶貴資源，不是社區的嗎？！更不要說觀音山現在的青山綠水和一系列榮譽，對于社區、鎮、東莞市乃至廣東省都是一筆無法估量的財富。

衷心希望觀音山森林公園的問題能得到解決，因為觀音山森林公園不是黃董個人的，也不是石新社區或者樟木頭鎮的，她是中國的，乃至世界的！