澎湃新聞記者 樊盛濤

2023-10-13 09:06

來源：澎湃新聞

近年來，受疫情、經濟下行壓力及房地產市場低迷等因素影響，地方財政收入增速下降；另一方面，當前是債務高峰期，債務集中到期償債支出加大，加之地方社會保障、教育、基礎科研、環保等領域的支出只增不減，地方財政收支壓力增大。

地方財政收支不平衡，也影響地方基本運轉。有不少人士有疑慮，地方為何積累了大量的債務，在這種情況下，地方如何維持基本的正常運轉？另一方面，對于人口流出的地區，下一步又該怎么辦？中國經濟要實現可持續發展，面臨哪些嚴峻挑戰？

基于上述議題，10月8日，澎湃新聞記者專訪了中國人民大學經濟學院教授、國家發展與戰略研究院研究員聶輝華。

聶輝華建議，在當前經濟下行期，政府要給予社會和市場更大的空間，“放水養魚”；而非更多的管制，避免“竭澤而漁”。只要經濟保持合理增速，地方保運轉和債務問題自然會迎刃而解。

同時，他認為，充足青壯年人口是中國過去40年經濟能夠持續增長的關鍵因素。政府應該出臺更多人口生育政策，鼓勵年輕人多生育。“如果人口能持續增長，經濟也自然會增長，中國的債務根本就不是問題?！?/strong>聶輝華說。

財政支出缺乏長期主義視角

澎湃新聞：近些年，媒體時常報道，一個貧困縣，通常是人口流出地，卻熱衷于搞大規模建設，有些基礎設施建設是超出當地發展所需的，也積累了很多債務，有不少人疑問，地方政府為何熱衷于推行這類建設？

聶輝華：我認為地方政府之所以產生大量債務，主要是兩個原因：地方政府競爭的“囚徒困境”和道德風險。囚徒困境表現為誰不借債誰吃虧（橫向比）；道德風險表現為“寅吃卯糧”（縱向比），即現任干部在任上，把后幾年的財政經費都給花光了。

首先，因為每個地方主官的任期具有不確定性，雖然法律上規定是5年。但實際上，我們統計過，縣委書記現在的平均任期只有3年，市長和市委書記是2.8年，省長和省委書記是三年左右，這些只是均值，但對于具體的主官而言也具有不確定性。主官根本不知道什么時候被調走，所以具體到地方政策，可能會呈現出缺乏長期主義視角。

當然，我們這樣的制度安排，主要是為了防止地方主官跟當地的利益集團合謀。所以中國的地方主官，主要是省以下市和縣這兩級不能是本地人，縣委書記、縣長、組織部長、政法委書記、紀委書記、公安局長、法院院長、檢察院檢察長都不能是本地人。

這樣的制度安排的后果是，他們不會為本地利益長遠考慮，再加上任期又不確定。你要任期確定也好辦，在任期的五年內，起碼會按部就班地進行發展，不會出現冒進。

其次，基于前述原因，在實踐中，地方政府把大量的財政支出，投到了短期內產生不了收益的領域，類似于短貸長投。我舉個例子，過去地方政府是以GDP為中心開展工作，所以地方政府的很多投資首先是要考慮盈利的?，F在地方政府不僅要考慮GDP增長，也要關注其他領域，比如環保、文旅、綜治等，甚至很多地方不再強調GDP增長。那地區之間競爭，相互比的更加多元。

比如說有個縣，其實財政上捉襟見肘，但這個縣卻花了很多錢去疏通河道，在道路兩邊搞綠化。這些支出可能短期內沒有收益。我們不能說環保和綠化不重要，但地方主官首先考慮的是自己的政績，而不是考慮怎么把錢掙回來。

正常情況下，作為企業，要量入為出，但是地方政府沒有這個概念。所以為什么財政收支不平衡？是因為很多資源沒有得到優化利用，這是主要原因。

地方為什么會運轉困難？是因為有相當部分的錢拿去償還城投的利息。換言之，因為地方政府借了大量的錢去投資于非生產性的活動，這些投資在短期內不能產生收益，他當然短期內就還不了利息。而通常地方債務的利息又高，所以有限的流動資金都用來還債務利息。

這種地方政府的競爭體制導致了地方債務激增，地方債激增當然會導致財政困境，再加上當前國際地緣政治關系，也影響出口。

澎湃新聞：如前述討論，當前多數地區已顯示財政困難。你也公開提到，現在是發達地區在降薪，不發達地區在欠薪，少數經濟困難的地方甚至要財政供養人員貸款發工資。在這種情況下，地方如何保障基本運轉？

聶輝華：財政困難，只能“三?！?，即保基本民生、保工資、保運轉。政府有兩個選擇：一是開源，借錢、化債、出售國有資產；二是節流，裁員、減少公共開支（如停運公交等辦法）。向財政、上級單位、銀行和地方公有企業借錢，先發機關工作人員的工資。據不完全統計，現在財政供養著8000多萬人口，工資總支出占國家稅收的40%以上。

澎湃新聞：今年全國各地都在大規模地招商，是不是地方的工作重心又逐步地轉回到以經濟建設為中心？

聶輝華：就我自己的觀察來看，不是。只是因為地方財政沒錢了，當前保基本運轉有難度，并不是因為他們發現GDP更重要了。

澎湃新聞：你提到黨的十八大以來，對于干部考核，逐步從過程考核替代了結果考核，問責驅動替代了政績驅動，基層的創新空間仍在，但是風險增加了，為什么會出現這種變化？

聶輝華：一是技術原因。數字技術減少了信息不對稱，提高了“中央計劃者”的自信心。這一點，可以看看《基層干部：圖斑整治，我連自己都不能說服》一文。二是治理原因，加強了中央權威，降低了經濟指標考核的權重，強調了國家安全。過程考核非常依賴技術手段，強調韋伯式官僚體制，前提是方向正確，但不太鼓勵地方創新。

人口是中國經濟能保持增速的關鍵因素

澎湃新聞：大量，且高技能、高素質的勞動力人口是中國經濟保持增速的重要因素之一，但隨著勞動年齡人口和總人口數量的下降，不少人對此表示了擔憂，認為長期人口減少會拖累經濟增速，你怎么看？

聶輝華：中國過去40年經濟能夠持續增長，有兩大驅動因素：充足青壯年人口+中國融入全球分工體系。而這兩個因素又是相互關聯的。

因為中國有大量的青年勞動力，同時也有勞動密集型產業的優勢，國際分工體系中又需要勞動密集型的世界工廠。

在那個時期，中國在一個正確的時點做了正確的事情，這兩個因素是密不可分的，如果你沒有大量勞動力，你也很難融入世界貿易體系。但現在這兩個因素都在變化。

第一，我們的勞動人口在急劇減少。無論是總人口還是勞動年齡人口都在下降，這是我非常擔心的問題。我認為人口問題是中國最大的“灰犀牛”。關鍵是有關部門對此并不夠重視。第二，我們的國際環境很嚴峻，今不如昔，我們面臨“脫鉤斷鏈”等新的一系列挑戰。

澎湃新聞：關于人口問題，你有哪些具體的建議？

聶輝華：促進人口生育的辦法其實有很多：完善社會撫育，減少職業歧視，發展靈活就業，等等。如果政府要鼓勵大家多生孩子，首先是讓體制內有條件的人多生孩子。如果體制內的人都沒有生育意愿，誰還有意愿生育？教師是體制內最大的群體之一?，F在有一個根本不用財政花一分錢就可以做到的事情，就是針對所有女性教師，多生一個孩子就必須推遲一年考核。在歐美國家，這是普遍采用的辦法。然而，中國所有的大學都沒有這條規定，你說這需要花財政一分錢嗎？不需要，只要有相關文件落實就可以了。

所以，如果人口能持續增長，經濟也自然會增長，中國的債務根本就不是問題。因為我們的債務總量不是很高。但是，如果人口在萎縮，經濟在下行，這將是非常棘手的問題。包括個人買國庫券和國債都是這樣的，只要國家的人口能夠增加，能夠一代一代傳遞，經濟就能持續增長。跨時空的價值交換，這就是金融的價值。如果當代人借錢當代人還，這就不叫債了，也沒有金融屬性了。

澎湃新聞：債務是不是可以理解為對未來的預期？

聶輝華：債務本質也是個代際傳承契約，是跨時空的價值交換。比方說我今年借錢，三年之后還，本質上也是往后推。但是你不能把后面人的路給堵死了，把前后時間能借債的空間都用了，后面的時間人口又不增加了。

我們做過統計，我們有將近一半的縣城，人口是在停滯的。縣城人口增長是停滯的，然后其財政供養人員總數不增加，大概率也不會減少，因此當地的財政是非常困難的。

大約90%的縣域出現了人口凈流出，僅指縣域就不包括區，所以這個真的是一個很麻煩的事情。

政府要對企業少干預

澎湃新聞：你和你的團隊每年都會對全國主要城市進行一個營商環境排名，關于營商環境，您覺得營商環境里面最核心的參考因素是什么？

聶輝華：營商環境主要看政府對企業的干預程度。舉個例子，在深圳，通常會有這樣的說法，好的營商環境應該是什么？就像你去餐館點菜，政府就像餐館里的老板，菜不好吃，叫老板來。菜好吃，根本不用叫老板，照單付錢就行了。

換言之，企業在政府需要的時候，政府能適時地出現；企業不需要的時候，政府就隱身了，要達到這種狀態。我用道家老子的話來形容營商環境：太上，不知有之；其次，親而譽之；其次，畏之；其次，侮之。

換言之，企業與政府的關系，最高的境界是企業根本不知道政府的存在；其次是說，企業親近政府，表揚政府，否則企業得不到好處；再次就是企業對政府有畏懼感；最后一個就是企業和政府對著干，這是最糟糕的狀態。我們現在很多地方達不到最高境界。

所以，看一個地方營商環境好不好，主要就看政府對企業的干預多不多，一般來說干預越少，營商環境越好。

澎湃新聞：產權保護也可以視為一種干預嗎？

聶輝華：干預就是你超過了正常的范圍，去過多的管束企業。應該說政府你只要做到兩點，第一尊重產權，第二保護競爭，這兩個是一定要做的，這是你政府應盡的職責。在這兩個事項之外，政府應該盡量少管。

但很多地方，政府可能過多管制。我舉個例子，有個副省級市的街道辦，兩個科級干部就能下令讓整條街的店鋪換上統一的招牌，而且是非常難看的招牌。有多難看呢？所有店鋪的名稱用大寫的拼音，然后下面加上一行很小的漢字。請腦補一下那個畫面吧。企業怨聲載道，但卻無可奈何。

澎湃新聞：因為我們經常聽到“投資不過山海關”，也就是說越往中西部地區去，相比東部沿海地區，營商環境可能就要打折扣。為什么會出現這樣的現象？是因為東部地區的稟賦條件要優于中西部地區嗎？

聶輝華：不完全是。我自己在做這方面的研究，我的一個基本結論是：影響營商環境有兩個條件，一是經濟基礎，二是政府要有長遠的預期。

從第一個條件看，一個地方企業越多，企業的生存環境就越好。

打個比方，你養了一群羊，每只羊薅一把毛就夠了。但你只養了幾只羊，你可能死命地薅羊毛，而且還要看緊這幾只羊，不讓它們跑了。一樣的道理，一個政府到底是放水養魚還是涸澤而漁，不是取決于當地主政官員的好壞，而是取決于環境，當地營商環境好說明當地的魚比較多。

第二政府要有長遠的預期，你知道這個魚養大后，將來是你的，你就會珍惜。如果政府預期很低，你不知道哪天要走，你是不是干脆就把魚吃了。

我們有篇文章就試圖證明這兩個道理。其實，落后的地方都有類似的特征，所以就中西部和東北地區而言，我們發現營商環境差的地方都是類似的，投資不過山海關的說法有些夸張，其實東北三省的經濟水平在全國來講并不是很差，屬于中等，按人均GDP，東北不少地方比我老家江西還好。

澎湃新聞：現在大城市就業形勢不及預期，不少年輕人都選擇返鄉待業。也有人擔憂，如果青年長時間找不到工作，也沒有固定收入的情況下，會不會出現社會問題？該如何解決？

聶輝華：青年失業率高，也是不可逆的。經濟學研究表明，一個人失業一年，之后會喪失更多就業機會，還容易和社會脫節。人口失業率高，普通人更不敢生孩子了，這都是惡性循環，這才是可怕的。這才是最應該擔心的問題之一。要從幾個方面入手：完善社保體系，實現社會托底和“家庭托底”；大力發展民營經濟；鼓勵零工經濟；鼓勵大眾創業。

澎湃新聞：也有部分人士認為當前中國經濟增速放緩的主要原因并非周期性因素，深層次是市場信心等結構性因素。你認為是政策不確定性是主要因素，那么從這些角度來看，顯然不能僅僅只用傳統逆周期調節等辦法，那么該如何辦？

聶輝華：信心缺乏源于政策不確定性，主要是擔心國家的總體走勢、國際環境。怎么辦？對內繼續強調“以經濟建設為中心”，避免泛化安全問題，提振民企信心。對外改善國際環境，朋友越多越好，敵人越少越好。核心是處理好中美關系、中歐關系、中俄關系。

首先，從大的方向開始，是不是堅持市場經濟方向、堅持改革開放，很多人都開始懷疑，因為有人提出要把所有的民營企業收歸國有，民營經濟退場論的這種聲音能發出來，改革開放已經45年了，這是最不應該出現的事情。

1990年代時的經濟形勢要比現在更難，1998年國企三年改革非常困難，很多人下崗，大家懷疑過、動搖過嗎？沒有。因為大家知道市場化改革方向是不變的。

在具體的政策上，政策變動太大。舉個例子，以前養豬豬肉少的時候，鼓勵多養豬，但養豬場容易造成污染。后來，相關部門不給養豬戶批地。后來豬肉少了，你又可以辦豬場了。對于市場主體來說，養豬場辦還是不辦呢？你今天辦了，下次豬肉多了，可能養豬就是違規的。

因此，我建議，疫情之后，應該給社會和市場更多的空間，休養生息，就是說政府應該減少管制，這樣才能增加經濟活力。中國老百姓那么勤奮，但凡有一線生機，他們都會全力而為，全力以赴謀生存，經濟自然就會好起來。如果今天經濟增長出現了問題，一定是老百姓缺乏謀生的空間。

澎湃新聞：目前這種不確定性環境下，年輕人該如何應對，你有哪些建議？

聶輝華：我提六條建議：降低預期，提高技能，鍛煉身體，珍惜時間，學好英語，多看歷史。

中國的問題，歸根結底都是政治經濟學問題。

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