2023年11月23日，由中國基金會發展論壇主辦，招商局慈善基金會、“流動的中國”研究網絡、資助者圓桌論壇、新公民計劃聯合承辦的在深圳舉辦。上海財經大學經濟學院教授、教育部青年長江學者陳媛媛在本次論壇上發表了題為“隨遷子女升學政策改革與影響”的主題分享。以下是陳媛媛教授主題分享的文字整理稿，經本人審定。

2020年，我國受人口流動影響兒童總規模達到了1.38億人，占兒童總人口的46.4%，其中流動兒童7109萬人，留守兒童6693萬人。如何解決好這些兒童的教育問題，特別是教育政策問題，是我國城鎮化進程中面臨的最大的教育公平問題，也是影響他們能否留在城市、與父母團聚的關鍵。

我們希望通過長期跟蹤相關政策的變化并評估其影響，來為國家未來制定相關政策提供科學依據，并最終能讓流動兒童與留守兒童從政策中受惠。

隨遷子女入學政策沿革：整體在放寬，但存在結構差異

2001年以前，政策對流入地政府的責任沒有明確規定。基于市場需求的農民工子弟學校應運而生。

2001年到2013年，“兩為主”“兩納入”政策。即要求以流入地政府為主、公辦學校為主，來接納隨遷子女義務階段的教育；流入地政府在制定教育規劃及教育財政預算時，必須把隨遷子女納入進來。由此，在此階段隨遷子女在公辦學校的比例在全國范圍內有了大幅提升。到2014年，全國進城務工隨遷子女在校生1249.7萬人，79.5%在公辦學校（2022年達82.7%）。

2014年《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》“嚴格控制城區人口500萬以上的特大城市人口規模”人口調控政策。提高入學門檻被作為特大城市人口疏解的一個措施。這之后，隨遷子女義務教育階段入學門檻出現了結構性差異：中小城市持續在放松，但特大城市則有所提高，民辦隨遷子女學校數量、在校生規模都呈逐年快速下降趨勢。從政策效果來看，通過教育來調控人口不但未達到預期效果，反而進一步增加了留守兒童的數量。

隨遷子女升學政策改革

國務院辦公廳在2012年8月轉發了教育部、發改委等四部委聯合發布的《關于做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當地參加升學考試工作的意見》，要求各地于2012年底前出臺詳細的異地中考方案。政策目的在于調整相應準入條件，使更多的流動人口子女能夠享有平等的升學權利。

升學政策包括兩方面：一是異地高考政策，要求本地三年高中學籍；二是異地中考政策，即異地高考的前置政策。很多省份通過設定高門檻的異地中考政策來限制異地高考，這與流動人口的實際訴求有較大差距，也意味著異地中考門檻影響群體遠高于義務教育入學門檻影響群體。

本次分享將重點分析和評估異地中考政策的影響。

我們通過梳理2013-2018年72個城區人口100萬以上城市的異地中考政策，構建了異地中考門檻指標體系，來研究異地中考門檻難度對流動人口返鄉、子女留守和子女高中入學率的影響。

異地中考的準入條件

異地中考準入條件在不同城市差異較大，分為材料準入制和積分制兩種，都規定了隨遷子女能參加中考的最低條件，落腳于對隨遷子女與其父母所具備條件的考量。

（部分代表性城市異地中考的準入條件。陳媛媛教授團隊整理）

異地中考門檻指數構建的指標分類

我們將異地中考政策門檻量化，拆分成9項具體要求，對不同項根據年限賦分和標準化處理，構建異地中考門檻難度的評估體系，來綜合反映一個城市中隨遷子女參加異地中考的難度。

（異地中考門檻指數構建的指標分類。陳媛媛教授團隊整理）

異地中考門檻指數——地區分布

（異地中考門檻指數的地區分布。陳媛媛教授團隊繪制）

從區域分布上看,全國不同類型城市之間異地中考門檻差距較大。超大城市為了控制人口壓力，異地中考門檻最高。“高考洼地”城市比如烏魯木齊、昆明，為保障本地兒童升學權利，也有比同級別城市更高的異地中考門檻指數，不過要低于超大城市和特大城市。

異地中考門檻指數——時間分布

（異地中考門檻指數的時間分布。陳媛媛教授團隊繪制）

從時間趨勢上看，改革依然任重道遠。指數最高的線是特大城市，我們期待2012年之后不同城市的政策有很明顯放松，但在2015-2016年，門檻反而提高了，這和特大城市人口調控政策有一定的關系。同時，Ⅰ型和Ⅱ型城市在2016年之后有一定的放松，但也不是特別明顯。

基于異地中考門檻指標體系，結合2014-2017年流動人口監測數據，我們構建了理論模型，并就異地中考門檻對流動人口家庭遷移決策的影響進行分析。

（1）顯著增加7-9年級兒童留守概率

（義務教育階段流動人口子女留守比例。數據來源：流動人口監測數據2014-2018）

（義務教育階段流動人口子女的留守概率。陳媛媛教授團隊繪制）

研究結果表明，義務教育階段子女留守比例隨年級增加而逐漸上升，異地中考門檻顯著影響了臨近中考時流動人口子女的留守概率。其中異地中考門檻越高的城市，流動人口子女在七、八、九年級越臨近中考時留守概率越高，且該影響在父母學歷與收入較低的家庭中更大。這與公益組織伙伴在實踐中看到案例是一致的。

（隨遷子女在各階段招生中的占比。數據來源：2014-2019年教育部統計數據）

以上是針對同一批隨遷子女的統計數據。2014年他們初中入學時占所在城市所有兒童的比例是10%，但上高中時降到5%，高考時只有2%，也就是說面臨異地中考門檻時，有大量孩子沒有在流入地上高中，或返鄉或進入勞動力市場了。

（2）對父母遷移意愿或實際離開城市的影響不大

（隨遷子女父母的遷移意愿。陳媛媛教授團隊繪制）

為進一步分析異地中考門檻是否通過影響成人流動而使得對兒童留守的影響被高估，我們使用2015年1%人口抽樣數據進行實證研究，發現隨著子女年級上升，父母遷移決策并未受到異地中考門檻的影響，父母并沒有出現在子女初中階段返鄉比例上升的情況。因此，異地中考門檻的提高，導致了兒童留守概率增加。

（3）隨遷、留守子女的高中入學率均下降

（隨遷子女的高中升學率VS. 留守子女高中升學率。陳媛媛教授團隊繪制）

需要注意的是, 異地中考門檻除了直接減少隨遷子女高中入學的機會外, 還增加了他們返鄉留守的可能性，并對其留守后的高中升學率有顯著負面影響。隨遷子女高中升學率比較好理解，因為中考門檻越高，上高中的概率越低。但在這些異地中考門檻很高的城市，返鄉后的留守子女高中入學率也下降了。雖然他們回流主要是為了能上高中，可回去之后上高中的概率反而更低了。

而這背后一個關鍵原因是制度性障礙也對兒童人力資本帶來了長期的負面影響。

（4）對兒童人力資本和家庭其他決策的影響

當異地中考門檻設置很高的時候，會導致家長對子女的教育預期降低，教育投入也會下降。而留守或者預期留守給兒童帶來的心理壓力，也會導致兒童社會性和情緒穩定性下降，并影響到返鄉后的學習情況。

此外，由于在城市留居的不確定性和子女未來收入期望降低，顯著抑制了流動家庭在城市的消費水平，即使在短期來看，也不利于城市自身的發展。

要解決異地中考政策導致的問題，短期來看，一方面應進一步推進戶籍制度改革和高考招生制度改革，包括特大城市應厘清流動人口子女的規模和學位需求，有序地降低門檻；其他城市則應盡快破除隨遷子女升學障礙；允許民辦高中異地辦學；打破各省之間高考招錄的差異等。另一方面是延長義務教育年限，讓子女留守的時間更往后延。

面向未來，在人口老齡化與少子化趨勢下，戶籍制度會徹底放開，城市的發展需要以人口質量提升，抵消人口數量下降帶來的影響。積極回應1.38億受人口流動影響兒童的發展困境，成為推進中國兒童高質量發展、以及整體人口高質量發展的關鍵所在。而在流動兒童和留守兒童的概念將成為歷史概念之前，我們呼吁政策改革可以再快一些，希望社會各界共同努力來幫助孩子們度過改革的過渡期，減少轉型對孩子的沖擊和影響。

同一片藍天，同一個夢想，解決流動人口子女的教育應當是實現教育公平的工作重點。

——上海財經大學教授、教育部青年長江學者 陳媛媛

論壇回顧：

歡迎掃描下方二維碼觀看論壇直播回放

歡迎關注服務流動兒童微瀾圖書館：

他們是外賣員、快遞員、家政工，但他們的孩子在城市找不到一張課桌 | 岳毅樺 一席第801位講者

去給這家圖書館當館東，是我今年做的最有意義的事 | 雅君的好用分享

微博：@新公民計劃

豆瓣：@新公民計劃

微信：小新（xingongmin2007）

“守護流動的希望”月捐籌備中

期待重新上線……

加入服務流動兒童的微瀾圖書館