導(dǎo)語：景區(qū)交通作為城市交通的一部分，它既依賴于城市交通又在特定的時間和季節(jié)影響著城市交通。故對景區(qū)交通流量進行合理規(guī)劃，不僅能夠緩解由游客帶來的城市交通壓力，還會使景區(qū)交通與城市交通連接更緊密，便于交通管理。基于此，杭州市公安局交通警察支隊調(diào)研組以杭州西湖景區(qū)為例，對景區(qū)分時段管理和服務(wù)保障機制進行了探索實踐，取得了一定成效，供大家借鑒。

杭州西湖景區(qū)位于杭州老城區(qū)西南象限，是以西湖為中心的一個開放式景區(qū)，具有獨特的“三面環(huán)山一面湖”“景城相融”的地理風貌。截至2023年底，西湖景區(qū)地域面積60平方公里（其中水域面積6.38平方公里），道路里程72公里，有8條隧道，涉及公交線路70余條，共有停車泊位9000余個，機動車保有量為1.4萬余輛。由于“景城相融”的地理環(huán)境，西湖景區(qū)內(nèi)部交通、跨區(qū)域過境交通、旅游交通相互交織，加之有限的道路交通資源、生態(tài)環(huán)境保護、旅游熱度高等因素影響和制約，給交通治理工作帶來很大的難度。

2024年杭州將亞運會期間的成功經(jīng)驗移植到西湖景區(qū)常態(tài)交通治理，圍繞“緩解交通擁堵、提升旅游品質(zhì)、保障經(jīng)濟社會發(fā)展”的目標，統(tǒng)籌把握交通管理與服務(wù)保障的平衡點，以“標本兼治、公交優(yōu)先、精細管理、數(shù)字賦能、綜合治理”為總體策略，在春節(jié)、春季旅游旺季期間順利實施“車輛控流+公交優(yōu)先+外圍換乘+多方聯(lián)動”的交通管理和服務(wù)保障措施，取得了預(yù)期成效。

圖1：西湖景區(qū)分時段交通管理和服務(wù)保障措施

2024年以來，西湖景區(qū)道路交通安全平穩(wěn)有序，人多車少，車暢人歡。景區(qū)內(nèi)交通事故警情數(shù)同比下降27.2%，事故亡人數(shù)同比下降50%，未發(fā)生大人流安全事故。

圖2：西湖景區(qū)雙休日道路均速折線圖

圖3：西湖景區(qū)雙休日延誤指數(shù)折線圖

此外，隨著西湖景區(qū)客流增長，市民群眾旅游出行舒適度、滿意度提升，景區(qū)生產(chǎn)生活運行正常，實現(xiàn)了交通治理與服務(wù)經(jīng)濟社會“雙贏”。 經(jīng)全面回顧總結(jié)杭州西湖景區(qū)交通治理工作，現(xiàn)將實踐做法歸納為五個工作機制。

一、交通流量管理工作機制

西湖景區(qū)路網(wǎng)結(jié)構(gòu)和交通基礎(chǔ)設(shè)施相對固化，需要在最小化改變既有交通基礎(chǔ)設(shè)施條件下實現(xiàn)交通的安全、有序、暢通、高效，主要通過“禁、限、停”等流量控制政策來應(yīng)對大人流、大車流管控。

（一）流量管理研究。杭州西湖景區(qū)道路里程僅76公里，且以雙向2車道為主，路網(wǎng)格局基本固化。當景區(qū)機動車在途量超過8000輛，行人超過30萬時就會發(fā)生擁堵。雙休日、節(jié)假日延誤指數(shù)超過4，主干道均速不足10km/h，交通長時間處于擁堵狀態(tài)。究其原因有以下三個方面：

一是淡季不淡趨勢明顯。全面分析西湖景區(qū)近年來工作日、周末和節(jié)假日主要收費景點日均客流量情況可以發(fā)現(xiàn)，景區(qū)的日均客流已經(jīng)接近往年周末水平。2023年7-8月，景區(qū)雙休日日均客流量19.8萬人次，相當于春秋旅游旺季水平；白天交通量日均12.1萬輛，較2019年、2022年分別上升1.39%、26.27%；工作日景區(qū)客流量持續(xù)保持12～15萬人次，相當于往年雙休日水平。景區(qū)客流峰谷特征仍然存在，但淡季不淡的趨勢愈加明顯。

圖4：西湖景區(qū)夏季雙休日白天和工作日白天延誤指數(shù)圖

二是局部擁堵特征明顯。根據(jù)不同季節(jié)的流量特點，西湖景區(qū)還有靈隱區(qū)域和南山路兩大常態(tài)堵點，呈現(xiàn)北線持續(xù)繁忙、南線季節(jié)繁忙的特點。受“寺廟熱”“賞花熱”影響，西湖景區(qū)存在持續(xù)大客流大車流的現(xiàn)象，景區(qū)南線除動物園周邊全年繁忙外，春季以南山路為主，秋季以滿覺隴路為主，呈現(xiàn)季節(jié)性繁忙態(tài)勢。

圖5：2023年景區(qū)北線和南線主要道路平均速度圖6：靈隱景區(qū)和太子灣周邊大客流大車流實景

三是出租網(wǎng)約車影響較大。隨著近年來新能源車的不斷發(fā)展，杭州市新能源車保有量占比已接近20%，在機動車保有量中具有不容忽視的地位。2023年，西湖景區(qū)雙休日、節(jié)假日日均交通量高達11.5萬輛，其中出租網(wǎng)約車占比達到30%左右。從通行時段看，每天10時至12時、16時至18時進出量大，高峰特征明顯，但西湖景區(qū)道路狹窄、容量有限，且可供出租網(wǎng)約車臨時停車上下客的點位較少，出租網(wǎng)約車在西湖景區(qū)通行集中、流量大，占道停車上下客及亂掉頭等行為突出，對景區(qū)道路通行秩序和效率帶來較大影響，是影響西湖景區(qū)交通組織和管理的重要因素。

（二）流量管理政策。從2004年開始，在春、秋兩季旅游旺季，重點是黃金周、小長假以及雙休日，西湖景區(qū)相繼推出了單行線、單雙號限行、小汽車換乘、開辟公交專用道、西湖北線景區(qū)單行、西湖南線景區(qū)逆時針單向循環(huán)、游湖分流措施等一系列交通組織措施。經(jīng)過大量數(shù)據(jù)分析，結(jié)合去年“五一”、國慶、今年春節(jié)等假期的探索實踐，按照“車輛源頭控流減量”的思路，研究制定了“單雙號限行+區(qū)域限量+出租網(wǎng)約車總量控制”的流量管理政策。

一是小客車全量單雙號限行。依托城市大腦，運用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等技術(shù)，對西湖景區(qū)道路交通流量變化和運行狀態(tài)進行動態(tài)研判、預(yù)測分析，形成分析報告，經(jīng)研判，西湖景區(qū)能實現(xiàn)交通量控制在10萬以下，最高在途量控制在8000以下，為景區(qū)公共交通以及行人、非機動車交通創(chuàng)造適宜的交通量。對此，將全域全量小客車單雙號限行作為雙休節(jié)假日的一項常態(tài)措施執(zhí)行，來保障西湖景區(qū)雙休節(jié)假日旅游交通平穩(wěn)有序。

二是靈隱和南山路兩大重點區(qū)域限量。根據(jù)靈隱和南山路兩個區(qū)域的季節(jié)性擁堵特點，兩個常態(tài)堵點在春、秋旅游旺季需要采取更加嚴格的限制性措施，控制進入該區(qū)域的總量，才能保障該區(qū)域周邊道路交通運行平穩(wěn)有序。對此，在實施全域全量單雙號限行的基礎(chǔ)上，在節(jié)假日等旅游旺季疊加實施靈隱區(qū)域、南山路區(qū)域小客車“西湖通”限量通行；每個自然月每車可提前1天在“警察叔叔、浙里辦、支付寶”等APP申領(lǐng)1次“西湖通”，憑碼進入限量區(qū)域，保障限量措施嚴格落地。

圖7：西湖景區(qū)限行限量區(qū)域圖

三是出租網(wǎng)約車派單總量控制+區(qū)域控制。根據(jù)以往數(shù)據(jù)顯示，單雙號限行措施對出租網(wǎng)約車的總量控制不明顯。故對對出租網(wǎng)約車采取了更具有針對性、更為嚴格的限制性措施，在限行的基礎(chǔ)上對重點區(qū)域?qū)嵭薪氪胧⒖刂凭W(wǎng)約車派單量，對改善西湖景區(qū)通行狀況發(fā)揮了重要作用。如2024年春季旅游旺季，對景區(qū)內(nèi)出租網(wǎng)約車派單實行總量控制+區(qū)域管控措施，將訂單量基本控制在3萬單，有效改善了景區(qū)通行情況。

（三）嚴格落地管理。嚴格執(zhí)行“限行+限量”管理，加強警力部署、啟動高等級勤務(wù)，日均投入現(xiàn)場管理力量達2300余人次，啟用475塊限行標志標牌，落實警力固定值守32個限行卡口和分流點，實施“闖禁車輛短信提醒+路面卡點快速查驗”模式，累計發(fā)送短信提醒8.3萬條，查處闖禁違法5200余起。針對重點道路，實施“一路一策”、領(lǐng)導(dǎo)包干，靈活采取“人管+物控+技防”等措施，通過安裝行人隔離設(shè)施，加強機、非、人路權(quán)分隔和共享單車協(xié)同管理，嚴管出租網(wǎng)約車違停、掉頭等違法，共查處3000余起。精細實施網(wǎng)約車“切片式”管理，采取“3+15”網(wǎng)約車電子圍欄定點上下客措施，路面違停、隨意上下客、亂掉頭等現(xiàn)象顯著減少。

二、交通組織流線工作機制

西湖景區(qū)最大的特點是城湖一體、湖在城中，使其交通兼具旅游、過境等功能。西湖景區(qū)交通流量在各個季節(jié)、一周當中及早晚高峰時段呈鐘擺式單項運動特征。對此，在亞運西湖景區(qū)“C圈”的基礎(chǔ)上，形成西湖景區(qū)“一環(huán)兩軸兩線”的交通組織流線工作機制。

以環(huán)西湖景區(qū)道路形成“一環(huán)”，實施雙休日及節(jié)假日每天8時至17時小客車“單雙號”通行，緩解雙休日、節(jié)假日西湖景區(qū)旅游交通壓力。以靈隱區(qū)域道路和南山路（玉皇山路至楊公堤段）形成“兩軸”，實施旅游旺季雙休日、清明節(jié)、中秋節(jié)、勞動節(jié)、國慶節(jié)每天8時至17時小客車限量通行，緩解旅游旺季南線賞花季、靈隱燒香祈福客流帶來的交通壓力。

圖8：西湖景區(qū)“一環(huán)”“兩軸”交通流線示意圖

針對北線進出西湖景區(qū)的過境交通，根據(jù)靈隱區(qū)域動態(tài)交通運行情況，定時采取靈隱“微循環(huán)”措施；針對南線進出西湖景區(qū)的旅游交通，實施萬松嶺隧道繞行措施，形成一南一北進出西湖景區(qū)兩條交通流線，減少過境交通、旅游交通交織影響。

圖9：北線靈隱“微循環(huán)”交通流線示意圖（左）南線萬松嶺隧道繞行交通流線示意圖（右）

三、“公交+”多元換乘接駁機制

西湖景區(qū)內(nèi)路網(wǎng)格局的固化且未通地鐵，公交出行便成為了緩解景區(qū)擁堵的關(guān)鍵之舉，故應(yīng)完善“公交+”多元換乘接駁，提升公交吸引力、分擔率，保障道路暢通。

（一）保障公交主體地位，完善多元換乘體系。堅持公交優(yōu)先，剝離12條非必要過境線路，重新構(gòu)建以景區(qū)“兩環(huán)十射九連八換乘”地面公交線網(wǎng)為主體，水陸觀光交通和共享慢行交通為補充的景區(qū)公共交通服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。積極推動構(gòu)建完善5個“地鐵+公交”、3個“旅游大巴+公交”、4個“出租網(wǎng)約車+公交”、5個“私家車+公交”的多元換乘體系。其間，公交日均客流39.6萬人次，同比增長49.6%，景區(qū)公交出行占比從40%提升至65%。

（二）優(yōu)化公交調(diào)度運行，提升公交服務(wù)品質(zhì)。組建“公交+地鐵+交警”三人現(xiàn)場管理小組，實施公交站點排隊預(yù)警，視情采取“只上不下、跳站運行”措施，減少公交靠站“列車化”現(xiàn)象。對進景區(qū)方向?qū)嵤C動車禁行措施（公交車除外），推動增開景點串聯(lián)線、“大站快線”運行，取消景區(qū)沿線5個直列式公交車站，啟用路外停車場作為公交站點，提升公交運營效率。通過增加公共廁所、風雨連廊等基礎(chǔ)設(shè)施，加強秩序管理、衛(wèi)生保障和志愿服務(wù)，提升改造將臺山停車場、西溪路608號、里太祖灣157號、靈隱路32號等換乘場站服務(wù)品質(zhì)。豐富西湖“公交船”、接駁電瓶車等輔助公共交通方式，有效保障游客出行需求。

圖10：西湖景區(qū)“公交+”多元換乘機制示意圖

四、交通規(guī)劃提升工作機制

景區(qū)交通規(guī)劃從“公交優(yōu)先、外圍換乘”的交通管理和服務(wù)保障措施著手，根據(jù)已經(jīng)實施的“出租網(wǎng)約車+公交、小客車+公交、大巴+公交、地鐵+公交”等多元換乘措施，以“景城聯(lián)動組織、公交優(yōu)化發(fā)展、管理工程結(jié)合”為規(guī)劃方針，固化“地鐵、旅游大巴、網(wǎng)約出租車、小客車+公交”4種模式，打造3個截流換乘界面，構(gòu)建北、東、南三片區(qū)旅游集散體系。以“最小干預(yù)”為原則，圍繞“近期、中期、遠期”三個時間維度開展景區(qū)交通規(guī)劃提升。

（一）集散中心的規(guī)劃。北線規(guī)劃以西溪路608號為旅游換乘集散中心，景區(qū)北線固化優(yōu)化既有舉措，工作日以靈隱路32號為換乘場地，周末小長假和黃金周以西溪路608號為換乘場地，實施出租網(wǎng)約車+公交的換乘集散服務(wù)。針對西溪路608號換乘距離遠、換乘品質(zhì)不佳，靈隱路-靈竺路占道候客影響通行效率和游賞品質(zhì)、靈隱路32號地塊為景區(qū)停車場服務(wù)私家車停放等現(xiàn)狀，以“微改造+強疏散”和場地功能動態(tài)調(diào)整為重點，細化優(yōu)化各場站功能分區(qū)，改善既有設(shè)施的換乘條件，重點服務(wù)景區(qū)旅游集散需求，保障管理措施高效運行。

南線規(guī)劃以將臺山停車場為旅游換乘集散中心，景區(qū)南片借鑒北片經(jīng)驗，旅游大巴+公交以將臺山停車場為換乘場地，出租網(wǎng)約車+公交以里太祖灣157號地塊為換乘場地，服務(wù)南片旅游大巴、出租網(wǎng)約車換乘公交。針對將臺山停車場場地環(huán)境不佳、土地權(quán)屬復(fù)雜、里太祖灣157號地塊承租至網(wǎng)約車公司等現(xiàn)狀，平整將臺山停車場整體環(huán)境，優(yōu)化出入口，增設(shè)配套設(shè)施，協(xié)調(diào)兩處地塊作為臨時性集散場地使用，打造南片截流換乘點。

圖11：西湖北線綜合換乘系統(tǒng)示意圖及西溪路608號場地效果圖
圖12：西湖南線綜合換乘系統(tǒng)示意圖及將臺山停車場效果圖

（二）路網(wǎng)的規(guī)劃。在依托現(xiàn)有城市交通設(shè)施進出景區(qū)的基礎(chǔ)上，加強“湖城”協(xié)同，利用公共交通大運能彌補景區(qū)道路容量承載力的不足，逐級截流、引導(dǎo)游客通過城市公共交通+景區(qū)公共交通+慢性交通方式進出景區(qū)。深化研究古望隧道、虎跑路復(fù)線隧道、南屏隧道、寶石山隧道等隧道項目的可行性研究和工程實施方案，以分流穿越景區(qū)的過境交通，完善城市路網(wǎng)框架體系，實現(xiàn)景區(qū)交通與城市交通的良好銜接。

圖13：遠期景區(qū)交通路網(wǎng)規(guī)劃圖（左）和遠期景區(qū)軌道交通規(guī)劃圖（右）

（三）軌道交通的規(guī)劃。加密景區(qū)軌道服務(wù)，利用軌道交通補強杭州交通第三象限的缺失，既服務(wù)西北與東南地區(qū)聯(lián)系，也服務(wù)景區(qū)交通集散。西向規(guī)劃10號線南延，強化對靈隱、梅家塢等西部景區(qū)的服務(wù)；東向規(guī)劃9號線西延至一公園，進一步提升西湖景區(qū)城市側(cè)的軌道直接服務(wù)；南向規(guī)劃24號線，串聯(lián)西湖和湘湖兩大景區(qū)，提升花港觀魚、太子灣等南部景區(qū)的軌道服務(wù)；北向規(guī)劃23號線，串聯(lián)西湖景區(qū)與大運河兩大景區(qū)。

五、交通綜合共治機制

西湖景區(qū)交通治理是一項系統(tǒng)工程，必須堅持系統(tǒng)思維、綜合治理、共建共治。2024年以來，西湖景區(qū)交通治理逐步構(gòu)建了以假期聯(lián)合指揮部為主導(dǎo)，以地鐵客流疏導(dǎo)、公交高效運行、出租汽車管理、路面秩序管理為重點的“一指揮、四聯(lián)動”工作體系，形成景區(qū)交通綜合治理新格局。

（一）建立假期聯(lián)合指揮部。建立公安交警、景區(qū)管委會、市交通運輸局、市公交集團“四方聯(lián)動+交警專班+七個工作組”的假日交通指揮調(diào)度機制，確保各項措施高效落地、即時響應(yīng)。健全大人流交通應(yīng)急管控機制， 五一勞動節(jié)當日，北山街斷橋大人流滿溢至機動車道，立即采取機動車雙向臨時管控措施，防止發(fā)生人員踩踏重大安全事件。

（二）實施路面秩序聯(lián)動管理。雙休節(jié)假日每天9時至17時，各主要網(wǎng)約車平臺負責人進駐公安交警，實時統(tǒng)計西湖景區(qū)派單總量，驗證和完善電子圍欄設(shè)置。會同景區(qū)管委會、市綜合行政執(zhí)法局等部門，加強機、非、人路權(quán)分隔和共享單車協(xié)同管理，查處出租網(wǎng)約車違停、掉頭等違法3000余起。

（三）實施宣傳引導(dǎo)聯(lián)動服務(wù)。協(xié)同90余家媒體、市文旅局、1000余家旅行社、90余家星級賓館飯店加強宣傳，全面提升政策知曉率；召開居民、民宿代表等交通綜合治理圓桌會，吸收固化意見建議，采取針對性措施；建立宣傳、網(wǎng)信、公安、景區(qū)管委會等多部門聯(lián)動的輿情監(jiān)測和導(dǎo)控機制，整個春季旅游旺季期間社會面信訪、輿情平穩(wěn)。

六、關(guān)于優(yōu)化完善西湖景區(qū)交通治理的思考

通過對西湖景區(qū)分時段交通管理和服務(wù)保障工作的實踐和探索，對進一步做好景區(qū)交通治理提出以下思考：

（一）加強景區(qū)交通規(guī)劃。解決交通問題，關(guān)鍵是規(guī)劃、建設(shè)，其次才是管理。在景區(qū)的交通規(guī)劃上，要重點解決好過境交通和旅游交通相互交織的問題，合理規(guī)劃線路，承擔分流景區(qū)過境交通流量，減小景區(qū)的交通壓力。

（二）科學(xué)組織景區(qū)交通。在科學(xué)合理規(guī)劃的基礎(chǔ)上，景區(qū)交通治理的重要舉措和關(guān)鍵在于交通組織的科學(xué)化、精細化，通過控制景區(qū)交通流量、挖掘景區(qū)道路通行潛力、加強部門聯(lián)動治理等手段，提高交通運行管理水平。

（三）推進公共交通發(fā)展。大力實施公交優(yōu)先戰(zhàn)略，加強交通政策理念，從以車為本向以人為本轉(zhuǎn)變，以新的理念加強公共交通政策與管理措施，進一步從體制、政策、建設(shè)、管理等方面，優(yōu)先發(fā)展公共交通。

（四）強化多方協(xié)同聯(lián)動。景區(qū)交通治理涉及政策、規(guī)劃、管理，關(guān)系政府、城市、百姓，需要政府組織、多部門合作、全社會共同努力。只有在發(fā)展中不斷研究新情況、打開新思路、提出新對策，才能有效化解矛盾，形成社會化治理的良好局面。

（文 / 杭州市公安局黨委委員、副局長孔萬鋒，杭州市公安局黨委委員、交警支隊支隊長柯漢根，杭州市公安局交警支隊辦公室朱生暉、朱曉明、陳銘）

編校 | 張翼飛

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