強化慈善行業監管 護航慈善事業發展

——《慈善法》修訂評述

一、

前言

公益事業迅猛發展的這些年，慈善行業暴露出了各種新問題。如個人互助平臺造假亂象、應急慈善機制不完善、慈善組織人員失于監管、利用慈善活動的犯罪樣態多發等。為回應慈善活動對法律制度的新要求、保障慈善事業健康發展，促進慈善機構規范化專業化，2023年12月全國人大常委會審議修訂了《中華人民共和國慈善法（2016年）》（“16年《慈善法》”），新《慈善法》于2024年9月5日施行。同日，民政部公布了新修訂的《慈善組織認定辦法》和《慈善組織公開募捐管理辦法》以貫徹落實慈善法修訂內容，完善慈善組織認定條件，強化依法依規募捐。

二、

新法調整的概述

我們對新舊慈善法進行了逐條比對并標注了增刪改動（附表一），通過對比可見新法以下重要調整：

（一）完善慈善組織相關制度

其一，修訂慈善組織認定制度。16年《慈善法》規定本法公布前已經設立的基金會、社會團體、社會服務機構等非營利性組織，可以向其登記的民政部門申請認定為慈善組織。這次修改刪去了“本法公布前”這一時間限制，鼓勵社會組織申請認定慈善組織。民政部配套修訂了《慈善組織認定辦法》。

其二，補充慈善組織清算制度。16年《慈善法》規定了慈善組織終止應進行清算，民政部門可以向法院提出申請、可以將剩余財產轉給其他慈善組織。新《慈善法》明確了責任主體為辦理該慈善組織登記的民政部門。

其三，增設應急慈善管理制度。受新冠疫情、自然災害等事件影響，新《慈善法》將應急慈善進行專章規定，在發生重大突發事件需要開展救助時，由統一履行領導職責的政府建立協調機制，引導慈善組織、志愿者開展募捐救助活動。慈善組織應建立應急機制，提高運行效率。應對重大突發事件的募捐款物，應當至少五日公開一次接收情況并及時分配適用。

（二）完善慈善募捐相關制度

其一，降低公開募捐資格要求，規定“依法登記滿一年的慈善組織，可以向其登記的民政部門申請公開募捐資格”取代原來的“滿二年”，鼓勵更多慈善組織公開募捐。

其二，完善募捐成本規定，首次提出慈善組織向民政部門的年度報告內容應包括募捐成本。授權民政部會同財政部、稅務總局制定慈善活動募捐成本標準。募捐成本是指募捐活動過程中產生的物資采購、宣傳推廣、活動組織等費用，以立法形式規制募捐成本可以提高資金利用效率防止資源濫用。

其三，規范合作公開募捐，強化了具有公募資格的慈善組織責任，要求其對合作方進行監督評估。合作方不得以任何形式自行開展公開募捐，慈善組織負責管理核算、收支合作募得款物。

其四，完善互聯網公開募捐服務平臺相關規定，明確了求助人、信息發布人、服務平臺的主體責任。對此亦可詳見民政部配套修訂的《慈善組織公開募捐管理辦法》。

（三）加強監督管理

其一，加強境外合作監管，要求慈善組織在年度報告中報告與境外主體合作情況，慈善組織接受境外捐贈、與境外合作開展慈善活動需要按規定報經批準、進行備案。

其二，建立慈善行業信用記錄制度，將慈善組織及負責人、慈善信托受托人納入信用記錄。

其三，加大違法懲戒力度，強化慈善活動各方主體法律責任。

（四）進一步完善了慈善事業促進措施。

新規要求縣級以上政府應將慈善事業納入國民經濟和社會發展規劃。新規提出對慈善事業、慈善信托實施稅收優惠，授權財政、稅務、民政部門立法。

三、

健全慈善行業監管制度、強化慈善活動監管措施

在強化監管方面，我們可從四個角度分析新《慈善法》全面強化慈善行業、慈善組織的舉措：

（一）明確監管主責部門

新《慈善法》規定民政局主管全國慈善工作，新增表述縣級（以上）政府民政部門是區域內慈善工作的主管部門，統籌負責慈善組織的登記、認定、監督和管理等工作，增強了監督管理的明確性。

新《慈善法》第108條至118條規定的逐條修訂不斷強調縣級政府民政部門（舊法表述為“民政部門”）是慈善組織、慈善募捐監管的第一責任單位。

任何單位和個人發現慈善組織、慈善信托違法可以向區縣級民政局投訴、舉報。

（二）擴展監管對象

新《慈善法》第88條規定“自然人、法人和非法人組織設立慈善信托開展慈善活動的，依法享受稅收優惠”，稅收優惠政策的調整拉平了慈善組織和慈善信托在從事慈善事務方面的待遇標準，將進一步激發慈善信托設立，鼓勵社會資源投身慈善活動。

相應的，新《慈善法》在監督管理一章的表述擴展了對慈善信托各方主體的監管措施，如第104條規定，對違反本法規定的慈善組織、慈善信托受托人（新增），民政部門有權到其住所現場檢查，有權要求其作出說明，查閱復制有關資料。第106條規定，民政部門應當建立慈善組織及其負責人、慈善信托的受托人（新增）信用記錄制度。第118條規定，慈善信托的委托人（新增）、受托人有“指定委托人、受托人及工作人員的利害關系人作為受益人的” “違反慈善信托的年度支出或管理費用標準”“未依法履行信息公開義務”等情形的依法懲處。

（三）擴增違法情形

對于慈善組織的違法情形新增列舉：“指定或者變相指定捐贈人”“慈善組織管理人員的利害關系人作為受益人的、因管理不善造成慈善財產重大損失的”“開展慈善活動的年度支出、管理費用或者募捐成本（新增）違反規定的”。慈善組織有前款規定情形，經依法處理后一年內再出現前款規定情形，或者有其他情節嚴重情形的吊銷登記證書并予以公告。

對于募捐活動的違法情形新增列舉：“與不具有公開募捐資格的組織或者個人合作，違反本法第二十六條規定的”“通過互聯網開展公開募捐，違反本法第二十七條規定的”“為應對重大突發事件開展公開募捐，不及時分配、使用募得款物的。” 同時新增規定，對于擅自開展公開募捐的違法情形，予以警告，責令停止募捐，責令退還違法募集財產，無法退還的予以收繳轉給慈善組織；情節嚴重的對有關組織或個人處罰款。

對于慈善信托委托人、受托人的違法情形新增規定，“指定或者變相指定委托人、受托人及其工作人員的利害關系人作為受益人的”“違反慈善信托的年度支出或者管理費用標準的”“未依法履行信息公開義務的”，責令限期改正，予以警告并沒收違法所得；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處罰款。

（四）擴充監管手段

慈善組織負責人約談制、其他部門參與處理慈善違法活動協調機制。縣級以上民政部門對慈善活動監督檢查過程中，就涉嫌違反慈善法的相關主體，可采取現場檢查、要求說明情況即提供有關資料、向有關單位和個人調查、查詢金融賬戶（經本級政府批準）等措施。新《慈善法》新增規定可以約談有關負責人，要求其說明情況、提出改進措施。并且針對其他慈善活動參與者違反慈善法的，民政部門可以會同其他部門調查處理。

對違反慈善法行為施行組織和人員雙罰制、對負責人實施罰款或者禁業。新《慈善法》對于違法情形加大處罰力度的表現之一是明確規定可對慈善組織直接負責的主管人員和其他直接責任人員處以罰款（2萬元至20萬元）和禁業（1到5年內擔任慈善組織管理人員）。

強化資質懲戒措施以從嚴監管。其一，慈善組織有“未按照慈善宗旨開展活動” “私分、挪用、截留或者侵占慈善財產”“接受附加違法或者違背社會公德條件的捐贈，對受益人附加違法或違背社會公德的條件”，《慈善法（2016年）》規定逾期不改的可吊銷證書，新《慈善法》規定情節嚴重可以直接吊銷登記證書。其二，慈善組織開展募捐活動存在“欺騙誘導捐贈、攤牌或變相攤派、違法與無資質組織合作、違法通過互聯網公募、應對重大突發事件不及時分配募得款物”等違法行為且情節嚴重的，可以吊銷公開募捐資格證書或者登記證書，五年內不得再次申請公募資格。其三，慈善組織存在“指定捐贈人受益人、管理不善造成重大損失、慈善活動年度支出募捐成本違規的、未履行信息公開義務、泄露個人隱私”等情形的，警告或責令整改后再次發生相應違法情形的應吊銷登記證書，如果情節嚴重可以在首次查處時直接吊銷登記證書。

四、

結語：依法治善、依法興善

從2016年9月1日慈善法施行到今年修法歷時八年。本文在對比分析新舊法律條文的基礎上梳理了新《慈善法》中關于慈善組織相關制度、慈善募捐相關制度、慈善監管強化等三方面的新增內容，又以監管主體、監管對象、違法情形、監管手段等四個不同的角度討論了全面從嚴強化慈善行業監管的表現。良法是善治的基礎，立足依法治善、依法興善，公益慈善領域的改革勢必隨著慈善法治體系的強化完善而井然有序、生機勃勃。

附表一

《慈善法》修訂對比表

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作者介紹

陳勝 深圳市龍越慈善基金會理事長 北京大成（上海）律師事務所高級合伙人

楊景逸 北京大成（上海）律師事務所律師