記者/李晶晶

編輯/劉汨

今年4月民間救援隊參與廣東英德水災救援

如果觀察近些年的救災行動，你會發現一些看似矛盾的現象：長長的車隊將唯一通往災區的道路堵塞，能力層次不齊的的救援隊伍一擁而上，工作人員疲于“勸返”；而在一些關注度不高的災害面前，又出現了“救援資源稀缺、人手不夠”、“需要一次熱搜”的呼聲。

今年的氣象災害突破了很多個“最”。夏季暴雨洪水南北齊發、頻發、重發，大江大河三個月先后發生25次編號洪水，數量為1998年有資料統計以來第一位。9月以來，第11號臺風“摩羯”成為1949年以來登陸我國的最強秋臺風，先后在海南文昌市、廣東徐聞縣登陸，造成三省區共122.7萬人受災。

卓明信援創始人、中國災害防御協會應急救援服務分會副主任委員郝南對這樣的狀況表示了自己的擔憂，“今年的氣象災害是十年里最重的一年，但我國社會力量參與災害應急響應的水平，仍然處于初級階段，少有能稱得上專業的組織。”

談及救災行動中的種種無序甚至混亂，郝南直言，沒有操作、技能和現場指揮協調的標準，這會危及被救人員和救援人員的生命安全。這也是許多資深人士所擔憂的，民間力量進入災區是否需要“準入”制度？如何高效協調救援分工？如何加強民間力量與政府部門的溝通協作？眼下，還有大片的機制空白需要填補。

截止目前，在應急管理部救援協調系統里入駐的救援隊伍有2700 支左右，5.3 萬人。在全球氣象災害變得越來越頻發的當下，如何讓這支龐大的隊伍從零散無序到高效聯動，離不開一個完善的協調機制。這也是一次次救災行動的心臟，讓救援力量的血液有序地泵向毛細血管，讓生病的軀體重新復原。

自然災害頻發加大了救災工作的壓力 | 資料圖片

一次次“勸返”

廣東藍天救援隊的郭臺偉一整個夏天都在追著洪水跑。三個月的時間里，他去了英德、梅州、雷州、徐聞......這也是他干救援十幾年以來，接到救援電話最多的一個汛期，“一天有上百個，很多人都是帶著哭腔。”

2024年6月16日，梅州多個鄉鎮出現特大暴雨，多處發生山洪或山體滑坡。郭臺偉和隊員帶著救援設備在次日中午趕到蕉嶺縣時，當地的水已經退了，省應急管理廳的直升機又把他們運去了受災更嚴重的平遠縣。看著被淹至門楣的農舍，郭臺偉感慨，“我們的響應還是有些晚了。”

一個月后，湖南華容縣發生決堤。當越來越多情勢急迫的現場畫面出現在網絡上，授漁公益理事長王海波詢問后得知，本地救援力量已經在當地應急部門的統籌下做好部署，趨于飽和，他趕緊公開發布了一則消息，“當前正處于群眾緊急撤離疏散階段，當地實施了交通管制措施，確保疏散暢通，請外地社會應急力量暫時不要前往，避免造成擁堵。”

一邊是缺熱度、缺人手的偏遠鄉村，一邊是引起網上巨大關注的“流量災區”，這看似矛盾的現象折射出的，是我國社會應急救援領域在專業性和協同性上存在已久的短板。

王海波在不同場合重復過很多次“請社會應急力量暫時不要前往”這句話，對“勸返”的困難深有體會。2017年6月，四川省阿壩州茂縣新磨村突發山體高位垮塌，因為參與過多次救援的協調工作，四川省團委委托授漁公益在茂縣縣城建立了協調中心。王海波記得，當時作業面不大，大批消防和部隊力量已經在里面展開救援，面對充滿熱忱的民間救援力量從全國各地趕來，“把他們截留在縣城”成了當時最重要的工作，“不然大批人員涌進狹小的救援現場，反而適得其反。”

一支由退伍老兵組成的隊伍情緒激動：“我今天一定要進去，不進去的話跟父老鄉親沒法交代。”王海波與這支救援隊談心，“現在救援需要的是大型機械和專業人員，你作為一個老兵，是懂紀律的對吧？你來到這里，目的是為了進去，還是為了救災？”

第二天這支救援隊還是自行進了山，王海波得知，現場救援人員嚴重飽和，他們因為缺乏工具沒有參與救援，又撤了出來。他苦笑著說，這是很多社會救援力量的共同心態，“一定要去災情最嚴重的地方，一定要有所表現，這樣才能給父老鄉親和提供經費的支持者有個交代。”

在2021年河南暴雨期間，王海波甚至見過應急管理局的院子里集結了兩百多支大大小小的隊伍，現場非常混亂，負責人無奈地表示來的救援隊太多，吵著要床、被子，還要船、要加油，甚至要他們解決扎營場地。“作為救援隊要具備自我保障能力，受災的當地政府沒有義務和能力保障救援隊的基本生活，反而很多本該做的工作被耽誤了。”王海波說。

在一些資深民間救援人士的回憶中，因為不專業的救援行動給災區添亂，甚至出現了救援者自己變成“災民”的例子。

2015年尼泊爾地震時，有救援人員“偷渡”國境，在沒有任何資質的情況下只身翻山越嶺去參加救援；2021年7月河南暴雨期間，有“網紅救援隊”被當地居民詬病沒有設備、拍了照就走，還有救援隊謊報自己有10臺挖掘機只為進入核心現場；2023年12月積石山地震時，有人只穿了速干衣就去救援，在零下20℃的夜晚出現了失溫......

王海波參與制定的現場協調機制

“邀請函事件”背后

關于民間救援力量進入災區的種種風波，一次“邀請函”烏龍事件尤其無法忽視。

2023年7 月 31 日晚, 涿州十余萬人被洪水圍困, 數百支官方和民間救援力量迅速趕赴涿州救災。8月1日, 涿州市成立了28 支共計8755人的應急搶險隊伍，當地應急管理部對外發布聲明稱: “現場隊伍已經飽和, 請外圍隊伍不要前往, 點狀救援無法到達的地方當地應急管理部門正在制定方案, 非民間力量的裝備所能抵達, 呼吁各社會應急力量理性救災, 切勿冒進。”

據南方周末報道，在涿州救援時期，曾有外地民間救援隊出發前聯系當地的應急管理部門，想開具加蓋了公章的邀請函, 但工作人員回復“章掉水里了，正安排人員涉水去取”。這條消息立即發酵，“為什么救援一概要政府同意”、“應急機制僵化”的質疑聲四起。

王海波解釋這次“邀請函”烏龍事件，因為一些救援隊正在備勤，要向屬地主管部門解釋為什么去其他省市救災，所以需要這樣一紙證明，“和他們能否進入災區沒有關系。”當時很多救援隊都是自行前往涿州，只要找到協調中心報備就可以領受任務。

對于涿州這次“烏龍事件”，在一些救援人員內部的討論中有了一致的意見——設立準入機制是必要的，其本質是一種政府許可, 是應急部門對救援隊能力的認可，也是對災區人民生命安全的保障。

多位資深人士告訴深一度，目前民間救援力量沒有統一的“準入”標準，是否前往某地救災，多是各自憑經驗判斷。規模大、建制完備的救援隊有豐富的人脈關系和經驗，能夠直接聯系到應急部門，并搜集足夠信息和進行災情研判。比如一支深圳的救援隊最終放棄了前往涿州，就是考慮南北距離太遠，會錯過救援時效。

但還有一些救援隊的判斷標準，基本依賴網絡信息和媒體報道，特別對關注度高的災害熱情高。他們甚至會沒有對接就自行前往，能否進入災區則有賴于當地政府的態度。有些隊伍被攔在外面，甚至和工作人員發生沖突，有些地方政府覺得“來了就是客”，也會給自行前往的救援隊安排些其他任務。

在武漢大學公共管理學院教授王增文看來，這也反應出了社會應急力量參與救援的現實困境，“進行管理和制定準入機制的人，并不了解現在都有哪些社會應急力量，他們的專長是什么、能力能到什么程度。”

王增文在進行一項調研時發現，地方政府和社會應急力量之間往往是“陌生”的。云南某市應急管理局負責人對他說：“我們這里大多數時候還是不考慮民間組織那些力量，因為不知道他們專業度怎么樣，總還是用自己的人放心吧。”也有民間救援隊抱怨，基層政府的保守甚至是不歡迎影響了救援推進，“倒也不要指望基層有多專業，就覺得他們至少可以有這個概念，有個專崗，在有災的時候能有人和我們對接……都別說支持哈，不阻撓我們去救災就行了。”

在清華大學慈善研究院副院長賈西津看來，無論過度動員還是勸返，都不意味著救援資源的過剩匹配，而是涉及到有效匹配的問題，“救援行動需要多元的參與，如果只有一個中心、只依靠行政審批，這個中心出現問題時，就可能出現類似邀請函蓋章的這種阻塞。”

賈西津認為，民間救援和政府之間的協調，一定不能等到災害事件發生時再進行，“這種協調一定是小范圍的、日常的，這樣才能在災害發生時，形成一種有效匹配的行動機制。”

涿州水災時的“邀請函”事件引起了很大爭議

從無序到協作

2008 年，汶川特大地震發生，這一年也被稱為“中國援救公益元年”，當時，許多登山協會和驢友組織都加入了救援，他們也成為了民間救援組織的雛形。在那時的救援中，一些民間力量已經意識到了現場協同混亂、專業資質待提高的問題，發起過一些簡單的協同倡議。

在2008年后的五年間，相繼發生了多起5級以上的地震災害。一些資深民間救援人士也經歷了一些沒有頭緒的救援行動，“那時救援隊該去哪里，都是自己找活兒干，信息大多來自媒體和現場的志愿者，沒有一個統一調配中心、信息集散中心。”

直到2013 年四川蘆山地震，產生了民間力量與政府部門協同的萌芽。王海波記得，當時有社會組織成立了協同小組，但是力量分散、作用有限，直到四川省政府牽頭，成立了雅安抗震救災社會組織和志愿者服務中心，才把這些社會力量統籌起來。

2021年5月，云南大理州漾濞縣發生6.4級地震，造成數十人傷亡。應急管理部救援協調局指導民間組織授漁公益在現場成立“社會應急力量協調中心”，又稱“社會組織和志愿者協調中心”，參與一線救援或周邊備勤的社會應急力量、志愿者組織，跟中心報備，統籌協調。

兩個月后，河南鄭州“7·20”特大暴雨災害爆發，應急管理部指導河南省應急管理廳，委托樞紐型社會組織建立了社會組織和志愿者協調中心。河南防汛抗旱指揮部在應急管理部官網上發布公告，讓社會各界到現場后與協調中心聯系領取通行證，聯系人之一就是王海波。

那幾天，他的手機“都被打爆了”。在全市內澇嚴重的情況下，河南省應急管理廳孫強副處長和鄭州市應急局的兩名工作人員和授漁公益的六名工作人員找了一處地勢稍高的辦公樓現場辦公。王海波事后統計，當時累計登記報備的社會應急救援隊伍537支、救援人員1.1萬名、基金會135家，累計轉移受災群眾38萬人次。

在河南暴雨協同機制的試點下，應急管理部開始了制度化、法規化的嘗試，在2021年底著手建立社會應急力量參與重特大災害搶險救援行動的運行機制，所發布的“現場協調機制試點方案”，涉及發布救援需求、組織登記報備、救援交通保障等多方面工作，首批參與試點的十個省份中包括四川、云南等災害易發地區。

但救援協調絕不止于“準入”這道門檻，救援力量進入現場后如何分區、分工，以及如何獲得、共享災情和行動信息，也是需要彌補的空白。參與過多次救災協調工作的郝南特別提到了今年華容潰壩救援的范例，現場劃分成了多個救援作業區域，同時在有通訊和供給保障的區域設立了現場協調中心。負責社會救援隊伍現場指揮的縣應急管理局副局長，同時也是當地藍天救援隊的隊長，給各支隊伍進行了合理分工，“雖然參與的救援隊不多，但行動有序、協作高效，很快就完成了各項任務。”

在郝南看來，救援工作不只是沖在第一線，還需要一個“站在岸上的人”，制定計劃、統籌信息、保證后勤食宿、和各界溝通......這些細碎的工作都需要專人負責，“經常你問一個救援隊救了多少人，他自己也記不住，大家干了什么事，自己都說不清楚。”

協調工作也有對專業性的要求，郝南以統籌求助信息舉例，“像是金融交易一樣繁忙，信息爆炸式地涌來”，比如涿州水災，他們曾接到來自同一小區的上百條求助，結果查詢后發現，那里是片高檔小區，樓層很高，情況并不算危險，救援的優先度要往后排。而即將臨盆的孕婦、需要胰島素的病人，哪怕只有一個人，是不是需要更優先救援？“救援隊伍資源是有限的，指引哪支隊伍去哪個任務點，經常是擬定行動計劃中更困難的部分。”

藍天救援隊與廣東英德政府部門，在救災中實現了很好的協同

一款小程序帶來的改變

在廣東多年，經歷數次華南地區的洪災救援后，郭臺偉對英德的協調經驗印象最深刻。他和隊員抵達時，當地有專人對接，還安排了熟悉地形的村民帶路，且鎮一級政府設立了指揮中心，工作人員收集好群眾求助信息，按照危急程度分類，寫在一張張紙條上交到救援隊手里。

在郭臺偉看來，這種地方政府與救援力量的協同程度，已經領先了很多地區，這也得益于當地長期與水“交戰”的經歷，因此有了嫻熟的預案方法，“但是沒有經歷過水患的地區，你讓他去做預案他也沒有這樣的意識。”

那如何在更大范圍提高救災時的協同效率呢？郭臺偉的設想是，設計一個app，日常就可以使用，成為每個需要救助的人能想到的第一方式，“小到小孩走失、老人摔倒都可以使用，就像外賣員派單接單一樣，救援隊也在上面接收任務。”

這樣的設想已有初步的嘗試。2022年7月，應急管理部開始推廣“災害應急救援救助平臺”小程序，包括“電話求救”、“災害安置點”、“我要捐贈”和“救援力量”等模塊，并在涿州水災、積石山地震等重大自然災害中啟用。受災群眾可以在小程序上自己填寫，或者打救援熱線95707，由協調中心工作人員上傳求助信息，救援人員點開小程序后就可以領取任務，獲知求助人的坐標、需求和具體受困人數。

這樣的小程序也加快了民間救援力量前往災區的報批審核速度，救援隊在小程序上點擊“我要救援”，報備人數裝備等信息后，通過審核就會獲得一個救援碼，這也是進入災區的“通行證”。多支參與報名的救援隊透露，最長不過20分鐘就通過了審核。

2023年12月的甘肅積石山地震是這個小程序最近一次啟用，也是甘肅省應急管理廳第一次把社會救援力量協調工作交到社會組織手里。授漁公益和甘肅厚天救援隊組成的協調中心設立在積石山中學，負責審核小程序上報名隊伍的資質、賦通行碼、分配救援任務。

參與這項工作的甘肅厚天救援隊隊長史萬錦所介紹，救援隊憑碼高速免費通行，許多無關車輛也被截留在核心救援區域外，很大程度緩解了當地的交通壓力。因為這次救援任務結束的早，一些運送救災物資、帳篷的工作也是由救援隊承擔，方式同樣是協調中心收集信息后分派任務，“像擁堵、物資扎堆等現象，基本48小時內都得到了解決。”

對于這套初見雛形的協調機制，王海波還有更大期待，就是面對災害如何更快啟動響應。以積石山地震為例，因為涉及評估本地救災力量、評估受損情況等問題，公布啟動協調機制時已經是地震次日中午，“與災害發生的時間還有差距，人該救的一大早都救完了，還來干什么呢？”

郝南也一直在強調“預先響應機制”，這是單靠民間力量無法完成的。比如是否可以在救援隊抵達前就完成信息搜集工作，這是他們研判受災需求分布的重要依據。“各種預案都應該在災害中得到完善。有些地區偶爾受災一次，管理者覺得是倒霉、運氣不好。但在極端天氣頻發的當下，常態化備災是基層治理各方都應有的意識。”

積石山地震的現場協調中心

常態化備災成為剛需

當前，我國已經建成5000多支專業救援力量, 已納入救援體系的社會力量約有 2700支，超5萬人。怎樣促進社會力量有序參與的同時，又不傷害其積極性，在災難頻發的今天，還有更長的路要走。

王海波說，目前，應急管理部的小程序只有達到全國重大災害級別才會啟用，在他看來，各省的應急預案中，也應把協調機制明確納入進去。“自上而下推進的設想很好，但到了省級或者市級縣級，地方政府不了解，沒人去對接，這就需要常態化建設。”

他還指出，常態化備災需要通過地方省級救援隊聯合演練促進合作。“這一點川渝地區做的比較好，四川應急廳、團省委牽頭做的綜合演練已經形成了規模化，常態化，首先促進了本省救援隊的協作聯合，完善了應急志愿服務模式，形成了工作手冊。其次，川渝形成聯動聯合指揮部。所以在近幾次的川渝救援行動中整體比較有序，需不需要響應、需要什么樣的隊伍進入、隊伍分工協作都能實現，這個是需要磨合的。”

社會應急救援隊伍的分布與地理位置、災害頻率、經濟發展等有很大的關系，據社會組織征信網絡數據梳理，截至今年，浙江560 支、山東484 支、河南376 支、四川200 支、新疆32 支、青海11 支。北方救援隊多從事山地救援，南方多擅長水域救援。

2019年，應急管理部開展社會力量分類分級測評的試點工作，由20多位業界專家作為評委，測評分為城市搜救、高空繩索救援、山地救援、應急醫療救援、水上搜救和潛水救援六個專業方向，每個專業方向分為三個等級。

深圳公益救援隊的負責人石欣也依據聯合國國際救援隊分級測評的相關標準，協助起草了相關標準規范。他談到，國際上針對跨國救援已有一套分類分級測評的標準，目前已經有中國救援隊和中國國際救援隊兩支隊伍通過聯合國國際重型救援隊認證。但在國內尚屬空白領域，“分類分級標準的評定有助于在災難突發，尤其是跨省救援時，當地應急部門對社會力量專長和能力的判斷，也能改善社會力量一擁而上、報批遲緩的局面，不需要通過層層報批。”

像在光譜上精準找到自己的坐標，石欣說，“你是專長水域救援還是山地救援？擁有多大的能力？比如，擁有一級搜救能力，那么核心現場就會優先派你去，這對于救援隊來說是一種動力，我現在處在哪個位置、要朝著什么樣的方向努力，也有標準可考。”

深圳公益救援隊在參與分類分級測評時依據當時的人數、裝備，選擇了城市搜救能力2級進行評定，后續各民間救援隊在參與測評時也本著自愿的原則，依據能力、裝備程度，報名自己參評的種類和級別標準。現在，這項工作依然在試點推廣階段，石欣說，廣東擁有78支民間救援隊，參與過分類分級測評的并不多。

而不斷提升自己專業能力的救援隊，在政府采購上也會有更多支持。石欣說，深圳公益救援隊的資金來源除了基金會企業以及社會個人捐助，還有政府購買服務，自2016年開始進入深圳市政府采購名錄承接政府競標項目以來，政府采購服務占到隊伍收入的八成。

每一次救災行動，都是社會組織獲得發展的契機，王海波覺得，需要為協調機制找到一個平衡點，不能淪為一個管控的工具，這會削弱民間救援力量的積極性，而是要更多進行引導和服務，“救援的黃金時間只有72小時，可以讓能力最強的第一時間趕往災區。那些能力達不到救援標準的，就安排他們在災區做一些救災類的工作。”

郝南認為，在未來，我國各地有必要以鄉鎮或區縣為單位，進行常態化建設，完善地區應急力量，“不能每次洪水到了家門口，才開始想辦法，也不能覺得災害是偶然的，遇到了是運氣不好。在極端天氣越來越多的當下，如何與災害共處，總結經驗，做好預案，減少損失，是每個人的必修課。”

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