黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》明確要求，加快構建房地產發展新模式，改革房地產開發融資方式和商品房預售制度。商品房預售資金管理對房地產開發企業融資具有重大影響，是監管機構實現科學管理的核心內容，需要重點關注。

我國商品房預售制度發端于20世紀90年代，商品房預售制度的建立有利于解決房地產企業開發資金不足的問題，對房地產開發企業能夠起到融資功能，對承購人而言是提前鎖定房屋價格，滿足其對房價上漲預期判斷和促進房屋使用價值順利確權的目的，對國家而言能加快城鎮化進程，促進房地產行業平穩健康發展。近些年，房地產市場供求關系發生重大變化，引發土地、樓市等相關政策發生重大變化，這不僅對房地產行業發展產生實質影響，對金融機構如何服務房地產行業的穩健發展也提出了新要求。

商品房預售制度具有融資功能，是房地產開發融資方式優化的重要內容，也是“保交樓、穩民生”，切實保障購房人權益的重要方式。面對房地產開發企業整體面臨的資金融通壓力，有效監管商品房預售資金合理使用，維護購房人合法權益，確保房地產開發項目如期交付，幫助房企渡過難關是商品房預售制度改革的重點，也是優化房地產開發融資方式的關鍵，金融機構應積極發揮差異化機構和制度優勢，在加快構建房地產發展新模式方面積極作為。

隨著《關于規范信托公司信托業務分類的通知》的實施，信托行業已經進入到回歸信托本源，進一步發揮制度優勢開展本土化創新的新時代。一方面，傳統的房地產融資類信托業務受宏觀政策、行業監管和市場環境多重約束，存續規模及占比大幅降低。據信托業協會統計，截至2023年末，全行業投向房地產的資金信托規模占比僅為5.6%，保持近五年來持續迅速下降的態勢，正逐步退出歷史舞臺。另一方面，資產服務信托正成為行業轉型的重要方向，服務房地產行業轉型發展的信托服務方式也在與時俱進地迭代創新，預付類資金服務信托等行政管理服務信托、資產證券化信托、風險處置服務信托都可以成為服務房地產行業發展新模式的新型服務信托。

結合商品房預售資金監管的具體場景需求，本文嘗試結合行政管理服務信托的細分類型，構建商品房預售資金監管服務信托的服務模式，以改革創新促穩健發展，旨在豐富商品房預售制度的服務供給，為助力我國房地產行業健康發展提供信托新賦能。

從“二元監管”模式向“雙重監督”變遷

根據我國現行的《城市房地產管理法》和《城市商品房預售管理辦法》相關規定，商品房預售所得款項必須用于有關的工程建設。商品房預售款監管的具體辦法由房地產管理部門制定，各地建設行政主管部門或房地產行政主管部門可以制定實施細則。各地主管部門對預售資金的監管主體、監管方式、監管比例可以自主決策，但都基本遵循“政府指導、銀行監管、多方監督、專款專用”的監管模式，其中，政府主管部門和商業銀行發揮著最主要的資金運用審核和資金安全監督管理作用，存在二元監管主體共存模式。其一，政府部門主導型的監管中，例如北京、上海、廣州政府主管部門直接負責房地產開發企業支取預售款的審核批準，專用賬戶開立銀行則協助配合政府監管部門進行商品房預售款的監管工作，政府監管部門、監管銀行和房地產開發企業以簽訂三方協議的方式來實施商品房預售款監管工作。其二，專戶銀行主導型的監管中，例如杭州、寧波等政府主管部門并不直接負責預售款支取的審核批準工作，而是由房地產開發企業與專用賬戶開立銀行簽訂監管協議，監管銀行具體負責預售款的審核批準，政府主管部門則對預售款監管工作進行監督檢查。

2022年11月，原銀保監會辦公廳、住建部辦公廳、中國人民銀行辦公廳聯合印發《關于商業銀行出具保函置換預售監管資金有關工作的通知》，允許符合相應條件的商業銀行接受優質房地產開發企業通過提供保函以置換監管資金的部分額度以增強流動性，能夠一定程度緩解優質房企的融資壓力，但對于房地產開發企業整體資金撬動和流動性資金盤活發揮的作用有限。

值得關注的是，2023年12月22日，北京住建委會同北京市住房資金中心、人民銀行北京分行、國家金融監管總局北京監督局、北京市高院制定并發布《北京市商品房預售資金監督管理辦法（2023年修訂版公開征求意見稿）》，將監管原則調整為“政府監管、社會監督、專戶收存、專款專用、核定支出、違規追責”，引入北京市住房資金管理中心作為具體監管業務承擔部門，由區住房城鄉建設主管部門配合，發揮其獨立性和資金管理專業性優勢，且強化對商業銀行的執行監管，確保對預售資金監管新的要求落實到位。由此，銀行專戶監管的權限被收緊，政府行政監管得以加強，實現了對銀行專戶管理以及房地產開發企業資金使用的雙重監督模式，突破了政府與銀行的二元平行監管模式。

政府行政管理職權得以全面加強，有利于落實主體監管責任，提高監管效率，且購房人可以及時查看、比對監管賬戶信息，有利于發揮社會監督作用，更有效保護自身合法權益。北京市修訂的預售資金監督管理辦法將會產生積極的示范效應，對其他各地的相關政策修訂及落實起到趨勢性的促進作用。

制度變遷的過程一般是漸進的，需要對現存制度框架的規則、規范和實施的復雜結構持續進行邊際調整。在落實上述新制度安排過程中，房地產企業融資的市場化路徑將會受到一定程度的制約，政府行政監管部門的審核內容和執行強度也將面臨新壓力，由此，市場化的服務機構可以在供給側開展微創新，以提升監管資金的安全運用效果為目標，配合制度完善，優化執行質效。

服務信托提升預售資金監管

及運用效能的新路徑

根據《中國銀保監會關于規范信托公司信托業務分類的通知》（以下簡稱“信托業務分類新規”）的要求，在資產服務信托項下特別規定了行政管理服務信托，其信托目的及制度安排與商品房預售資金監管的邏輯十分契合，尤其是其項下的預付類資金服務信托與商品房預售資金監管最為適配融洽。

商品房預售資金監管服務信托的制度功能

考察商品房預售資金監管的成功實踐，多采用信托制度安排。例如，美國和加拿大相關法律都是要求房地產開發商將購房人的定金及預付金存放在中介、律師、公證人或其他合規方開立的信托賬戶。美國各州對房地產預售金管理要求盡管各有不同，但均要求開發商在將購房人的預定保證金（通常為總價的10%）放在第三方監管賬戶或者銀行托管賬戶直至房屋建成。根據加拿大《房地產開發和營銷法》規定，房地產開發商必須將預售金存入由中介、律師、公證人或其他合規方開立的信托賬戶，該信托賬戶須在英屬哥倫比亞銀行機構開立。受托人不得為房屋購買人或開發商的代理人以避免利害沖突，也不可以擅自使用信托財產。我國香港地區地產開發商預售“樓花”時，只有購房者首付訂金的5%可以直接進入開發商賬戶，其余全部款項也須存入開發商的律師信托賬戶，接受第三方監管。

由是觀之，商品房預售資金監管服務信托的功能就是利用信托賬戶監管預售資金，這主要源自信托賬戶的獨立性和第三方存管的中立性：一方面信托法律關系能夠更加關注委托人的權益，彰顯購房人主體性，購房人作為自益信托的委托人，可以最大限度保護自身權益。另一方面，信托公司等專業機構作為受托人對房地產開發業務及其資金使用流程更加熟悉，通過履行獨立第三方的信義義務，既能夠根據房屋建設進程和要求，審慎助力開發商實現預售金的融資功能，又能夠避免利害沖突，更加專業有效監督開發商，避免開發商挪用或不當使用預售金，以防造成“爛尾樓”和工程質量問題。

商品房預售資金監管服務信托的業務模式

立足信托法律制度安排，商品房預售資金監管服務信托旨在構建以購房人為委托人、信托公司為受托人、房地產開發企業為受益人、政府行政管理機構為監察人、商業銀行為資金托管人的服務信托架構。該架構能夠充分彰顯信托制度的核心功能：一是被監管資金作為信托財產具有獨立性，防范被挪用或不當使用風險；二是購房人作為委托人，資金使用期間享有充分的知情權和參與監督權；三是受托人受信義義務約束，可有效避免與房地產開發企業的利益沖突，且能充分發揮資金管理專業優勢，加強預售資金的保值增值和流動性管理；四是政府行政管理部門對重點監管額度內的資金使用享有充分的決策權，以及對受托人的有效監督；五是房地產企業作為受益人，在信托機制監督下，能夠享有一般額度資金使用的請求權，有效提升資金使用效率，切實發揮商品房預售資金價值。

若參照《北京市商品房預售資金監督管理辦法（2023年修訂版公開征求意見稿）》的監管規則，目前可以構建商品房預售資金監管服務信托的服務模式為：以購房人為委托人，其用于購買預售房屋支付的全部房價款，包括定金、首付款、購房貸款、分期購房款以及其他形式的購房款，通過信托法律關系轉移至信托專戶，實質仍然是開立在商業銀行的托管專戶。信托公司作為受托人，市住建委作為監察人指示住房資金管理中心作為實際決策主體，對于重點額度內的資金使用享有審核決策權，受托人嚴格執行監察人指令運用信托財產，保障專款專用；房地產開發企業作為受益人可以向受托人請求支付使用一般額度內的資金，即超出重點額度之外的資金部分，受托人享有自由裁量權，并對閑置資金開展包含但不限于協定存款之外的流動性管理服務，從而提升資金使用效率，優化預售資金的融資功能。

通過信托專戶助力監管的獨立性價值還表現在，服務信托的信托專戶是以受托人名義在托管銀行開立，一方面可以獨立于委托人的其他財產及或有負債，能夠免受委托人的其他或有債權人影響，更有效地保護購房貸款的銀行債權；另一方面，也獨立于地產開發商的其他財產及或有負債，能夠免受地產開發商的其他或有債權人影響，從而保障標的房屋的建設工程順利開展。信托公司基于對地產信托業務的經驗積累，對房地產開發企業的資金運用管理具有專業服務基礎，對一般額度資金的流動性管理也具備提供綜合金融服務的能力。總之，商品房預售資金監管服務信托可以實現預售資金融資功能更審慎，購房人權益更透明，政府監管職能更聚焦，金融機構服務功能更專業，切實助力商品房預售資金的行政管理。

商品房預售資金監管服務信托與其他信托服務協同發力

“保交樓、保民生、保穩定”，是黨中央、國務院做出的重大決策部署，是需要跨部門、多主體參與共建的民生工程，也是需要綜合金融服務的系統工程。信托公司在創新開展商品房預售資金監管服務信托基礎上，還可以依托在房地產領域積累的展業經驗，協同開展風險處置服務信托、紓困資金投融資服務等多種業務類型的信托服務，改變傳統房地產融資信托業務的路徑依賴，積極開展“輕資產、重服務”的服務信托商業模式創新。

信托公司可以充分發揮信托財產獨立性和信托公司專業化受托服務優勢，提供可協同降低房地產行業風險的信托服務工具，幫助地產企業盤活存量資產，維護購房人的合法權益，協調地產企業的其他融資主體與地方政府關系，助力金融資源有效配置，防范地產風險向信托及其他金融領域的外溢，助力防范系統性金融風險。

開展商品房預售資金

監管服務信托的政策建議

信托行業在落實加快構建房地產發展新模式的要求過程中，應當結合行業自身發展特點，著重在資產服務信托的供給側發力，探索助力房地產發展新模式的信托組合服務工具箱，實現信托公司自身向輕資產、重服務的業務轉型和服務創新，探索形成房地產信托發展的新模式。

商品房預售資金監管服務信托能夠為促進房地產健康發展、維護購房人權益、協助政府管理部門監督房地產開發企業規范使用預售資金提供有效的創新機制和制度基礎設施，也是促進信托行業深化轉型，實現高質量發展的服務創新。本著與現行相關監管政策有機融合，減少制度重置及變更成本，優化制度安排效用最大化的原則，建議相關部門能夠發揮協同監督指導作用，支持有條件的信托公司依托地方政府資源配置及區域特點，積極開展商品房預售資金監管服務信托創新試點。鼓勵支持在地產信托領域經驗豐富，且自身風險管理及運營狀況良好的信托公司，達到信托監管評級和行業評級結果良好的基礎上，主動與有需求意愿的地方政府相關主管部門緊密溝通，共同探索商品房預售資金監管服務信托的創新商業模式及可行性驗證，定期評估執行效果，及時開展信息披露接受監督，切實發揮服務信托的制度功能，最大限度保護購房人利益，提升房地產開發企業資金使用效能，助力商品房預售資金有效監管。

針對房地產行業消化存量和優化增量相結合的政策導向，信托行業應當以有效防范房地產金融風險為前提，多措并舉提供金融支持與受托服務，發揮制度本源優勢開展服務創新，為改革房地產開發融資方式和商品房預售制度貢獻信托力量，為實現自身高質量發展開拓新路。

作者系華鑫國際信托有限公司首席經濟學家、中國信托業協會特約研究員