土地承包，一直是農村發展的核心問題。對農民來說，承包地就是"命根子"，這是每個農村人都知道這個道理。

國家為了確保農民的生活和生產基本保障出臺的出臺了農村土地承包制度的政策。

可隨著時間推移，農村人口的流動性越來越大，有人進城打工，有人因為家庭人口變化導致土地需求不平衡，這就讓原本相對穩定的土地承包制度變得有些尷尬。

有人有地卻不種，有人想種卻沒地，咋整？

近期，農業農村部針對“有地無人”與“有人無地”的問題給出了官方答復。

然而，這一答復是否足以化解矛盾，還需從多個角度深入探討。

農業農村部關于“有地無人、有人無地”問題的答復

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對十四屆全國人大二次會議第2618號建議的答復摘要

楊春平代表：

您提出的關于第三輪土地承包解決農民有地無人、有人無地問題的建議收悉。現答復如下：

以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是我國農村基本經營制度，是黨的農村政策基石。

自實行家庭承包經營以來，黨中央、國務院始終堅持穩定農村土地承包關系，先后兩次延長承包期限，不斷健全相關制度和政策體系，依法維護農民承包土地的各項權利。

根據《中華人民共和國農村土地承包法》（以下簡稱《農村土地承包法》）規定，農村土地承包采取農村集體經濟組織內部的家庭承包方式，以農戶為單位進行，作為本集體經濟組織成員的農戶家庭成員（包括新增人口）共同享有對承包地的占有、使用、收益等權利。

為避免承包地頻繁變動，防止耕地經營規模不斷細分，1993年《中共中央國務院關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》提出，提倡在承包期內實行“增人不增地、減人不減地”的辦法。《農村土地承包法》規定，承包期內，發包方不得調整承包地。

對因承包方家庭人口增加、缺地少地導致生活困難的，《農村土地承包法》規定，集體經濟組織依法預留的機動地，通過依法開墾等方式增加的土地，發包方依法收回和承包方依法、自愿交回的土地應當用于承包給新增人口。

同時，一些地方積極幫助農戶提高就業技能，提供就業服務，做好社會保障工作。

近年來，各地第二輪土地承包陸續到期。

2018年《中共中央國務院關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》明確，第二輪土地承包到期后應堅持延包原則，不得將承包地打亂重分，確保絕大多數農戶原有承包地繼續保持穩定；

對少數存在承包地因自然災害毀損等特殊情形且群眾普遍要求調地的村組，屆時可按照大穩定、小調整的原則，由農民集體民主協商，經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，并報鄉（鎮）政府和縣級政府農業等行政主管部門批準，可在個別農戶間作適當調整，但要依法依規從嚴掌握。

下一步，我部將會同相關部門，結合全國第二輪土地承包到期情況，穩妥有序擴大試點范圍，指導各地妥善化解矛盾，確保“長久不變”政策落實、承包延期平穩過渡。

感謝您對我部工作的關心，希望繼續對“三農”工作給予支持。

農業農村部

2024年8月26日

來源：農業農村部網站

一、堅持“增人不增地、減人不減地”原則

農業農村部在答復中明確提到，1993年《中共中央國務院關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》提倡在承包期內實行“增人不增地、減人不減地”的辦法。《農村土地承包法》規定，承包期內，發包方不得調整承包地。

這一政策旨在維護土地承包的穩定性，避免頻繁調整帶來的混亂。

然而，在實際操作中，這一原則卻面臨著諸多挑戰。

隨著農村人口流動性的增強，家庭人口結構的變化直接影響土地需求。

例如，一些家庭因人口增加而急需更多土地，但根據現行政策，他們無法獲得新增土地；而另一些家庭因人口減少，土地閑置，卻不愿放棄承包權。

這種僵化的規則導致土地分配嚴重失衡，既不公平也不高效。

事實上，這一政策的初衷是為了防止土地經營規模不斷細分，提高土地利用效率。

然而，在人口動態變化的現實面前，這種一刀切的做法顯然已經不適應時代發展的需要。

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二、“有人無地”的困境如何解決？

針對“有人無地”的情況，農業農村部提出可以通過“集體經濟組織預留的機動地”或“依法開墾新增土地”，以及通過合法程序回收或農戶自愿交還的土地，這些土地資源將被優先配置給新增人口來解決。

然而，這些方案在實際操作中卻面臨諸多困難。

一方面，很多地方的機動地早已分配完畢，甚至一些地方的耕地還在不斷減少。

另一方面，新增土地的開墾不僅成本高昂，而且受到自然條件的限制。因此，這些方案并不能從根本上解決“有人無地”的問題。

土地流轉雖然理論上是一個可行的解決方案，但在實際操作中卻存在諸多隱性成本。

例如，土地流轉的定價、收益分配以及長期使用權保障等問題，都缺乏明確的法律規定。

這導致土地流轉市場混亂，農民對土地流轉缺乏信心，寧愿土地閑置也不愿流轉。

此外，土地流轉還涉及到產權問題。

由于土地的產權歸集體所有，農民只有承包權和使用權，這種權利的不安全性使得農民對土地流轉更加謹慎。

因此，如何明確土地產權，保障農民的合法權益，成為推動土地流轉的關鍵。

三、“有地無人”的悖論：土地權利的不安全感

“有地無人”問題同樣值得關注。

隨著農村人口大量流失，大量土地被閑置。這些土地不僅浪費了寶貴的耕地資源，還加劇了土地分配的不平衡。

然而，農民寧愿土地閑置也不愿流轉的原因，除了土地流轉市場的不完善外，更重要的是對土地權利的不安全感。

在現行的土地承包制度下，農民對土地的承包權和使用權缺乏足夠的保障。

他們擔心一旦將土地流轉出去，就難以收回。這種心理使得農民對土地流轉持謹慎態度，寧愿土地閑置也不愿冒險。

要解決這個問題，必須從制度層面入手，加強土地承包權的保護。

例如，通過立法明確農民的土地權利，建立土地流轉的保障機制，確保農民在土地流轉過程中的合法權益不受侵犯。

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圖片由AI生成

四、土地承包的“再分配”

農業農村部在答復中還提到，針對少數因自然災害等特殊情況導致土地毀損的村組，可以遵循“大穩定、小調整”的指導方針，通過民主協商機制進行有限度的土地再分配。然而，這一方案同樣面臨著公平與效率的雙重挑戰。

一方面，土地再分配需要確保公平。

在分配過程中，如何防止權力尋租和利益輸送，確保弱勢群體的權益不受侵犯，是一個亟待解決的問題。

另一方面，土地再分配還需要考慮效率。頻繁的土地調整不僅會增加管理成本，還會影響農民的生產積極性。

為了解決這個問題，需要建立科學的土地再分配機制。例如，可以通過設立專門的監督機構來監督土地再分配過程，確保公平和透明。

同時，還可以引入市場機制，通過市場競爭來實現土地資源的優化配置。

總之，農村土地承包制度的問題不是一朝一夕就能解決的。需要政府、社會和農民共同努力，不斷探索和實踐，才能找到最適合中國農村發展的道路。在這場關于土地的拉鋸戰中，我們期待看到更多的公平與正義，更多的創新與變革。