摘要

目前，全國城鎮約有300億平方米的存量住房亟需更新改造，在公共財政壓力日益增大背景下，由居民發起并參與出資的社區自主更新成為解決基本居住問題、提升社區品質的創新途徑。為有序、有效推進項目實施三階段社區自主更新，建議優化政策體系、完善確權機制、引入三方參與，推動社區構建可持續的自主更新發展模式。

作者：倪砼 郗望

2024年7月底，國務院印發《深入實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》，要求深入實施城市更新行動，推進城鎮老舊小區改造。目前，全國城鎮約有300億平方米的存量住房亟需更新改造，在公共財政壓力日益增大背景下，由居民發起并參與出資的社區自主更新成為解決基本居住問題、提升社區品質的創新途徑。近期，中心課題組赴多地開展社區自主更新調研，發現部分案例在項目發起、協商博弈和施工改造等項目實施階段取得可借鑒經驗，但仍有不少項目面臨項目發起阻礙多、協商博弈進展慢、項目實施落地難等挑戰。為有序、有效推進項目實施三階段社區自主更新，建議優化政策體系、完善確權機制、引入三方參與，推動社區構建可持續的自主更新發展模式。

各地社區自主更新的有益探索

（一）以民意為基礎強化政策支持，推動項目發起

一是通過社區“自組織”建立居民與政府間的溝通紐帶，充分發揮居民在項目中的主體作用。社區通過選舉居民代表或與居民共同成立專項小組，確保居民在社區更新中的意見得到充分表達，直接推動項目立項。例如，在成都市中央花園二期項目中，居民變被動接受方案為主動提出要求。社區牽頭與業主、物業成立“三方協調小組”，通過征集居民更新意愿、與上級政府溝通確定項目可行性，用時9個月推動項目順利啟動，相比常規自上而下的發起方式節省約30%的時間。二是地方政府提供政策支持，使更新項目有據可依。地方政府積極回應居民訴求，出臺專項政策，提供多樣化解決方案，為社區自主更新提供政策依據、實施路徑、工作流程等全方位指導。在北京市城市更新“1+N+X”體系中，鼓勵各部門強化政策改革創新，及時出臺小、快、靈的政策細則，截止2023年底已累計出臺50余項支持政策。如，《關于開展危舊樓房改建試點工作的意見》（京建發〔2020〕178號）規定危舊樓改建中政府補貼額度和改建房屋性質。基于178號文件確定的政府補助標準，北京市豐臺區和西城區相繼開展更新項目，給予原建筑面積5786元/平方米的補助，改建后參照“二類經濟適用房”政策為居民辦理相關手續。

（二）以產權為杠桿撬動多元主體，創新資金運作模式

一是通過明確權屬和產權轉移，激勵各方參與和投資意愿。通過將一房多戶、一房多證等分散權屬統一為一房一戶一證，有效降低溝通成本，激勵各主體參與更新和投資意愿。通過賦予居民合法產權，實現居民資產增值，進一步增強居民更新動力。如，北京市馬家堡路68號院公房改造項目，改造前居民僅享有居住權而無實際產權，改造后被賦予經濟適用房產權，極大提升居民資產價值，增強其參與更新積極性。二是居民、產權單位、政府、社會資本等各出“一點”的多元融資模式，形成“誰受益，誰出資”的可持續更新機制。項目通過多元主體共擔成本、公有住房出售以及經營性配套設施出租出售等方式歸集資金。如，北京市馬家堡路68號院項目中，預估總投資為4385.30萬元，地上部分建設成本由市、區政府根據原樓房的建筑面積按標準補助1111.49萬元；居民在改造前先繳納首付款23萬元，再根據一房一價多退少補，共計出資2419.51萬元；地下建筑部分854.30萬元由產權單位出資。居民、政府、產權單位出資比例為55:20:25。

（三）以靈活審批和高效技術為推手，全速推進改造

一是在審查、審批、許可、驗收及稅費等方面適度放寬限制，確保項目順利實施。針對住宅不成套、技術標準更新等歷史遺留問題，政府通過“一事一議”方式靈活處理，提升項目操作性和執行效率。如，成都市君平街項目為居民提供辦理手續、稅費減免等方面優惠政策。原住宅不成套、面積小，按“五原”標準改建的新房屋不能滿足住宅最小面積標準，成都市通過專項特批最終予以通過。二是采用模塊化建筑技術，高效施工并降低成本。部分項目創新采用模塊化建設方式，在工廠預制構件并在現場裝嵌，顯著減少施工期間的噪音和空氣污染，有效縮短工期，降低施工建設的社會成本和居民周轉費用。如，北京市樺皮廠胡同8號樓項目采用MIC模塊化集成建筑技術和綠色建筑技術，使用安全環保設備材料，實現3個月內完工、縮短了70%的建設工期，減少了75%的建筑廢棄物產生和25%的建筑材料浪費，大幅降低施工過程對環境的影響和居民的周轉成本。

“三不”難題，阻礙社區自主更新有序推進

（一）既有政策與社區自主更新模式不適配，項目發起阻礙多

一是既有政策化解歷史遺留問題乏力，形成“今朝劍斬前朝官”的局面。部分項目中房屋建成年代久遠，涉及原拆原建時不能滿足新的住宅建設標準和規范而被擱置。如，南京市虎踞北路項目按照“原址、原面積、原高度”原則翻建，但過去的房屋消防不符合當前標準，致使項目驗收遇到較大阻力，導致類似新項目啟動更為謹慎。二是既有政策缺乏對部分指標的綜合考量。一些約束性指標如用地紅線、容積率在社區自主更新項目中變相壓縮了項目再更新盈利空間，削弱社會資本參與意愿。如，北京市馬家堡路68號院項目僅涉及單棟建筑和周邊平房，難以通過整合閑置空間和規模化運營來回收成本；受容積率限制，改建樓房也難以“長胖長高”，導致項目盈利空間不足，最終社會資本未能參與。

（二）“人、房、產、錢”不匹配，博弈協商進展慢

一是“一房多戶”統一共識難，產權主體間利益協調難度大。部分項目涉及獨立個人產權、混合產權、共有產權、集體產權等多種權屬形式，產權歸集過程“拉抽屜”，加重項目沉沒成本與風險。如，南京市虎踞北路項目涉及21個自有產權人和5個產權單位，但由于產權主體難以達成共識，項目建成后至今仍未辦理產權證。二是居民“不想出”，社會資本“不愿投”，政府“吃不消”，更新改造出資比例不合理。居民無法預估更新改造后房產價值的提升效果，同時存在部分經濟困難的弱勢群體無力承擔改建成本，導致出資意愿低。社會資本受制于盈利模式不明確、資金回收周期長、投資風險難以評估，導致參與意愿低。政府承擔超出其責任范圍的資金投入，導致財政支出效率低。如，成都中央花園二期項目中，居民出資能力有限，企業受容積率限制無法找到可持續運營模式，導致項目最終陷入停滯。北京市樺皮廠胡同8號樓項目改建后，居民資產大幅度提升，但建設成本主要由政府和國有企業承擔，造成出資和收益的錯配，后續類似項目無法按此模式復制。

（三）組織方式與約束機制不健全，項目實施落地難

一是缺乏專業指導，項目工期延長且成本增加。社區自主更新項目涉及發改、規劃、住建、街道、城管等多個部門，以及環評、設計、預算、資金評審、招投標、施工等諸多環節，由缺乏專業統籌能力的業委會承擔溝通職責，難以應對審批程序多、審批流程長的問題，甚至導致部分項目審批受阻錯失優惠政策。如，廈門湖濱一里項目的業主自發成立改造籌備組，通過長達兩年溝通和30余次內部會議成功協調各方利益，但因超出政策有效期，最終未能實施更新計劃。二是建設施工缺乏制度約束，個別居民“鉆空子”，致使社區自主更新困在“最后一米”。對于部分居民不配合進度安排、影響項目建設的行為，目前缺乏有效約束手段，最終導致集體利益受損。如，南京市虎踞北路項目個別居民拒繳后續工程款，且在工程驗收前搶先入住，阻礙工程驗收和產權證辦理，最終影響整個小區改造進程。

打開政策通道，實現社區自主更新“愿改能改”

（一）健全相關政策支持體系，破解項目發起障礙

一是因城施策，將社區自主更新納入城市更新政策體系。因地制宜優化相關政策體系，確保政策連貫性。建議各地在城市更新條例中為社區自主更新提供政策機制和法律保障；在工作指南、行動計劃等文件中適度簡化相關審批程序，打通審批流程和操作路徑；在消防設計、存量建筑用途轉換、公積金貸款等相關標準規范和政策文件中制定實施細則。二是片區統籌，探索以小區為社區自主更新基本單元的推進模式。通過成片推進，在更大尺度上靈活騰挪指標。通過整合地下空間、騰退空間、閑置空間和灰色空間，拆除違建、建筑加層、簡陋房屋再開發等方式，高效利用社區空間新增商業服務設施，形成項目現金流與盈利點，為規模化市場更新主體綜合運營創造條件。

（二）完善權責對應的主體出資模式，加快博弈協商進程

一是建立有效的產權確認、保護和轉移機制。引入專業的三方機構，在項目發起階段完成產權歸集工作，避免項目實施過程中出現產權糾紛。探索產權轉移與激勵機制，激發非產權所有者的自主更新意愿和資金投入。二是探索創新專項金融產品。鼓勵政策性金融機構為經濟困難居民提供低息、長周期特別貸款。引導商業性金融機構在消費貸、房屋債權抵押貸款、保險、基金、社區信托、融資租賃等既有品類基礎上創新金融產品，完善配套保障措施，建立公共基金賬戶并補交基金、監管資金使用，確保貸款不占用購買商品房的公積金貸款次數，舊房拆除不影響貸款，提升居民改造出資意愿。三是激勵社會資本創新運營。支持社會資本以投資主體、運營主體或者實施主體的身份參與危舊樓房改建。將區域內的存量經營性資產以及改造后形成的相關資產、特許經營權或未來收益權注入改建項目實施運營主體，增強企業自身“造血”能力。四是調整政府補貼比例和方式。建立分級分類的政府出資量化評價標準，綜合考慮房屋建成年代、危房等級、是否為綠色建筑等要素劃分房屋類型，針對不同等級的房屋實施差異化的補貼政策，提高財政資金的使用效率。對于財政充裕的地方政府，應精細化補貼方案并減少直接補貼支出，同時引入非貨幣化的補償機制，如稅收減免、購房優惠等。對于財政緊張的地方政府，可通過發行專項債、債券等方式籌集資金。對于財政緊張的省級政府，建議適度探索央地兩級政府的稅收分配機制，或對城市更新領域進行適度政策傾斜。

（三）搭建多元參與的工作機制，提升改造實施效率

一是建立多方協商平臺，促進各主體間的對話與共識。成立社區組織，提升社區居民的自治能力和參與度。引入涉及測繪、設計、報建、政策法規、實施、施工等環節的“一體化”專業三方團隊，為居民提供專業咨詢與技術支持，降低溝通成本和建設成本，確保項目順利進行。二是完善全生命周期管理體系，建立定期審查與反饋機制。引入三方機構對項目進行全程監管，保障全流程政策得以落地。建議在項目發起階段引入法律機構進行確權；在博弈協商階段引入金融機構進行專項金融產品的資格審查；在建設施工階段引入金融機構監管項目資金的管理和使用引入法律機構約束違法違規行為。將運營維護階段融入全生命周期管理體系中，打通社區自主更新“最后一公里”。

微信編輯：今朝

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